粤港澳大湾区城市群发展战略思考*时间： 2017-12-01信息来源：《区域经济评论》 , 2017 (5) :113-118　作者：覃成林 刘丽玲 覃文昊　责编：qgy_admin

摘 要：粤港澳大湾区城市群发展已经纳入国家发展战略序列，其所担负的战略使命是对标纽约、旧金山、东京三大湾区，发展成为对世界经济具有主导作用的大湾区，在发展理念和经济结构方面引领世界经济发展新方向，成为“一带一路”建设的重要枢纽。粤港澳大湾区城市群要顺应世界科技革命和第四次产业革命的新趋势，以建成全面小康社会和信息社会、具有强大引导力和辐射力的世界经济中心、国家重要的增长极和世界最具活力湾区为发展战略重点。粤港澳大湾区城市群应通过以下四个方面的努力，实现发展局面的战略性突破：一是善用“一国两制”优势，形成面向世界的竞争合力；二是突破“两制”约束，加快经济一体化发展；三是大力提升经济国际化水平，增强发展动能；四是建设环珠江口自由贸易区，营造发展新引擎。
关键词：城市群；粤港澳大湾区；发展战略；区域经济
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095-5766-（2017）05-0113-06
收稿日期：2017-06-22
  *基金项目：国家社会科学基金重点项目“基于多极网络空间组织的区域协调发展机制深化及创新研究”（17AJL011）。
作者简介：覃成林，男，暨南大学经济学院教授（广州 510632）。
        刘丽玲，女，暨南大学经济学院研究生（广州 510632）。
        覃文昊，男，广西大学商学院研究生（南宁 530004）。
 

    李克强总理在2017年《政府工作报告》中提出，要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。这标志着规划和建设粤港澳大湾区城市群已经进入了国家发展战略的序列。目前，粤港澳大湾区城市群规划正在抓紧编制。特别是，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府于2017年7月1日在香港签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，这意味着粤港澳大湾区城市群建设已经启动。该协议强调，粤港澳大湾区城市群要“高水平参与国际合作，提升在国家经济发展和全方位开放中的引领作用”。那么，如何从国家发展的全局，以全球视野思考粤港澳大湾区城市群所要担负的战略使命、战略重点及突破口，就是亟待研究的重要问题。

    一、粤港澳大湾区城市群的战略使命
    近年来，由中国提出的“一带一路”倡议已经获得了世界100多个国家和国际组织的积极响应，并被写入联合国的有关决议。“一带一路”建设的顺利推进正在引起中国在世界经济发展格局中的地位发生历史性的大转变，即由全球化的被动参与者转变为主要推动者、维护者和引领者。那么，在这个历史性的大转变中，粤港澳大湾区城市群究竟要担负起什么样的战略使命呢？
    1.由大珠三角到粤港澳大湾区是战略使命的质变
    粤港澳大湾区城市群由广东珠三角地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆9个城市及香港和澳门组成，简称“9+2”。长期以来，有珠三角城市群、大珠三角城市群这两个概念，前者仅包括广东珠三角地区的9个城市，后者则是“9+2”结构。仅从城市群的组成看，2017年《政府工作报告》中提出的粤港澳大湾区城市群与大珠三角城市群是完全一样的。那么，为什么会由大珠三角变为粤港澳大湾区呢？仅仅是换一种说法吗？显然不是。对此，目前流行的理解是，粤港澳大湾区强调的是所谓湾区经济，是开放经济。笔者认为，这种理解尚未触及问题的实质。试问，粤港澳大湾区与大珠三角在地理上有差别吗？在经济发展的形态及开放性上有差别吗？回答是，没有，至少是目前没有实质的差别。笔者认为，由大珠三角变为粤港澳大湾区，关键是这个城市群在国家经济发展中所担负的战略使命将发生质的变化。
    目前，中国经济发展已经进入了由量变到质变的关键时期。2010年，中国已经超越日本成为世界第二大经济体。根据世界银行发布的数据计算①，2015年中国GDP（不包括港澳台地区）已占世界的14.9%，比位居第一位的美国低约9.4个百分点，比位居第三位的日本高约9个百分点。从战略的角度看，中国必将谋求由经济大国转变为经济强国，重新回到世界经济中心的位置。这就要求中国在生产技术、产业模式、发展理念等方面由跟随者向引领者转变，为世界经济发展提供新动能、新方案。这既是可以预见的未来，更是中国经济发展的长远战略目标。而要实现这个战略目标，在区域经济层面，就必须要构造新的空间引擎。在空间组织形态上，这个空间引擎必然是城市群。在功能上，这个空间引擎需要引领全国经济的转型升级，同时跻身于世界经济发展的主导者行列。众所周知，在当今世界经济发展格局中占据着主导地位的城市群是纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等大湾区。中国要发展成为世界经济强国，就必须培育出能与这几个湾区比肩的城市群。这就是粤港澳大湾区城市群所必须担负的战略使命。从这个意义上看，由过去的大珠三角城市群变为粤港澳大湾区城市群，绝不是文字游戏，而是对标纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，规划建设中国具有世界影响力的城市群。
    2.粤港澳大湾区城市群的三大战略使命
    总体上，我们需要从参与世界经济发展竞争、逐步占据世界经济主导地位，探索经济发展新模式、发挥引领作用，以及为“一带一路”建设提供战略支撑三个方面来深刻认识粤港澳大湾区城市群要担负的战略使命。
    在参与世界经济发展竞争、占据经济发展主导地位方面，粤港澳大湾区城市群不仅要在经济总量上超过纽约、旧金山、东京三大湾区，更要在发展竞争力和对世界经济的影响力、带动力方面赶超这三个湾区，力争发展成为主导世界经济格局的又一个大湾区，成为中国参与世界经济发展竞争的主力军和经济“名片”。
    在探索经济发展新模式和发挥引领作用方面，粤港澳大湾区城市群需要加快形成以创新为发展动力，以先进制造业、高技术产业和现代服务业为主体，以数字经济、共享经济、生态文明为特征的新经济结构，实现经济发展由量到质的跃升，在践行中国提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，以及世界新科技革命和第四次工业革命方面走在前列，为全球经济治理提供中国经验，引领世界经济发展新方向。
    在为“一带一路”建设提供支撑方面，粤港澳大湾区城市群要以国际化发展为导向，积极拓展国际发展空间，构建联通国际国内的经济网络，打通21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的联系，成为“一带一路”建设的重要枢纽。

    二、粤港澳大湾区城市群发展的战略重点
    粤港澳大湾区城市群要担负起上述战略使命，就需要立足于世界科技发展和经济发展的新趋势，从中国创新驱动发展的需要出发，准确选择发展的战略重点。
    1.世界科技发展和经济格局嬗变新趋势
    当前，世界经济发展呈现出两个重要特点。一是，总体上，世界经济仍然处于低迷期。根据世界银行发布的《全球经济展望：脆弱的复苏》②，2016年预估的世界经济增速只有2.4%，预测到2019年增速也只有2.9%。尤其是发达经济体，2016年的预估增速和2019年的预测增速都只有1.7%。二是，世界正处于新科技革命驱动新产业、新经济结构形成的初期。目前，以互联网、人工智能、新能源和新材料技术等为代表的新科技革命方兴未艾，由此推动了以网络化、数字化、智能化为特征的第四次产业革命悄然兴起。对此，我们需要给予高度的重视。从产业革命的历史经验看，新产业革命不仅会大大拓展世界经济发展的新空间，更重要的是，催生与之相对应的新经济结构，并将重塑世界经济发展格局甚至是各个国家的命运。因此，粤港澳大湾区城市群就需要紧紧抓住第四次产业革命这个新机遇，按照弯道超车、先人一步的思路，积极谋划，力争从世界经济发展潮流的跟随者转变为伴跑者、领跑者。
    从国内来看，中国正进入科技创新的爆发期，以及科技创新和改革开放共同催生新业态、新产业的加速期。经过改革开放近40年来的发展，中国不仅仅是积累了相当雄厚的资金，形成了规模巨大的产能，而且，还积累了十分可观的科技创新能量。在科技创新方面，仅从发明专利看，2016年，中国的国内发明专利拥有量超过了100万件（为110.3万件），与美国、日本一道成为世界上仅有的三个国内发明专利拥有量超过百万件的国家；全年共受理发明专利申请133.9万件，增长了21.5%，连续6年居世界首位③。在新业态、新产业发展方面，中国的“互联网+”、高铁、核电、移动通讯、智能电网、共享经济、数字经济等已经形成了蓬勃发展之势，走在了世界前列。其中，许多科技创新、新业态、新产业就诞生于粤港澳大湾区城市群。因此，粤港澳大湾区城市群需要继续走在全国创新驱动发展的最前列，发挥引领作用。
    2.粤港澳大湾区城市群发展的三大战略重点
    综合上述分析，笔者认为，粤港澳大湾区城市群要把握住以下三大战略重点：
    一是建成全面小康社会和信息社会。在科技革命的驱动下，国际国内经济发展正在发生阶段性的重大变化，未来将会出现新的经济社会形态。那么，这种新的经济社会形态究竟是什么呢？笔者认为，在中国，就是全面小康社会和信息社会。全面小康社会是中国的既定发展目标，它不仅仅是生活水平达到富裕，还需要符合创新、绿色、共享、幸福的时代进步要求，体现以人民为中心的宗旨。从技术决定的生产和生活方式看，信息社会将是可以预见的社会形态，其特点就是智能、智慧。目前，智慧生活方式、智慧社区、智慧城市建设等等已经显现出信息社会的端倪。粤港澳大湾区城市群要探索和建立一种新的经济社会发展形态，代表中国和世界经济社会发展的阶段性变化和方向。因此，就需要把建成全面小康社会和信息社会作为一个战略重点。在全国率先建成以人民为中心，充满活力，以智能、智慧为技术特点的创新、绿色、共享、幸福的全面小康社会和信息社会。
    二是建成具有强大引导力和辐射力的世界经济中心。现阶段，中国因保持了相对较高的经济增速，以及相对活跃的对外贸易、投资和产能合作而成为世界经济发展的重要引擎。2016年中国的GDP增速是6.7%，2015年是6.9%。这个增长速度远高于世界平均水平和发达经济体的平均水平，而且也明显高于新兴市场和发展中经济体的平均水平。同时，中国推动的“一带一路”建设取得了显著成就。目前，“一带一路”建设得到了世界的广泛关注和认同，已有100多个国家和国际组织积极参与“一带一路”建设，40多个国家和国际组织与中国签署了“一带一路”建设合作协议。而且，在2016年，“一带一路”倡议被写入了第71届联合国大会决议，2017年联合国安理会通过第2344号决议，呼吁世界各国通过“一带一路”建设加强经济合作。由此可见，中国成为新全球化的主要倡导者和推动者，在全球经济治理中发挥着更加重要的作用。这为粤港澳大湾区城市群发展创造了十分有利的国际环境，同时，也要求粤港澳大湾区城市群在其中发挥更加积极的作用。
    就中国的城市群来看，比较而言，粤港澳大湾区城市群具有更好的发展条件，在一些关键性的发展领域具有其他城市群所无法相比的优势。主要体现在，粤港澳大湾区城市群的创新驱动力强大，已经形成了为世界所瞩目的创新发展势头。深圳是位居世界前列的创新中心，广州、香港也集聚了相当可观的创新资源，香港是国际金融中心，珠三角其他城市有规模庞大、产业链相对齐全的制造业，总体上现代产业体系基本形成。这里还聚集了一批以华为、中兴、腾讯、大疆、格力、美的、顺丰等为代表的大企业，基本具备了世界性的引领能力。而且，“一国两制”、三个独立关税区的结构也为粤港澳大湾区城市群提供了更加灵活的制度条件及国际化发展的优势。粤港澳大湾区城市群需要抓住中国作为世界经济发展的主要引擎和“一带一路”建设顺利推进的有利时机，充分利用经济实力雄厚、市场活跃、创新和创业蓬勃发展、产业体系相对完整等有利条件，建设成为具有强大引导力和辐射力的世界经济中心。
    首先，粤港澳大湾区城市群要加快实现由世界工厂向世界制造业中心的转变，建成先进的世界制造业中心。主要是继续加快制造业转型升级，充分利用“互联网+”“人工智能+”，通过产业融合、业态和模式创新，在信息技术、人工智能、无人机、智能制造等领域创造新优势，在新能源、电动汽车、轨道交通、机器人、云计算、新材料和生物医药等领域实现弯道超车，培育一批以自主创新为支撑的世界知名制造业企业，建设一批世界知名、各具特色的高端制造业基地。其次，粤港澳大湾区城市群要努力建成世界服务业中心。主要是以服务先进制造业、高技术产业发展、支持科技创新为导向，充分发挥香港、广州、深圳等的服务业优势，在贸易、运输、物流、金融等领域，加快由区域性中心向世界性中心的转变；加强新理念和新业态创新，努力保持在互联网金融、电子商务、移动通讯、共享经济、大数据服务、电子政务等方面的先行优势。最后，粤港澳大湾区城市群要继续强化科技创新势头，努力建成世界创新中心。主要是加强创新环境建设，完善具有中国特色和粤港澳大湾区本地特色的企业、科研机构、政府、社会协同创新机制；加强创新人才培育和集聚机制建设，大力汇聚全球创新资源；重点培育世界级科技企业，抢占世界新技术制高点；加强创新和创业，促进创新成果产业化；继续提升模仿创新、集成创新能力，大力推动原始创新，形成强大的自主创新能力。
    三是建成国家重要的增长极和世界最具活力湾区。粤港澳大湾区城市群既要在国内区域经济发展中发挥重要的空间组织作用，成为动力强劲的空间引擎，又要在国际经济发展空间格局中占据中心地位，力争与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区并驾齐驱。
    就国内而言，中国区域经济将逐步形成多极网络空间发展格局④。其中，将形成七大国家增长极，分别是珠三角增长极、长三角增长极、环渤海增长极、长江中游增长极、中原增长极、成渝增长极、关中增长极。粤港澳大湾区城市群就是珠三角增长极的升级版。因此，粤港澳大湾区城市群要在创新驱动、改革开放、发展模式、经济辐射带动等方面，充分发挥国家增长极作用，发展成为全国多极网络空间发展格局中最重要的增长极之一。
    从国际来看，目前位居世界经济发展空间格局顶端的是纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区三大湾区。与之相比，粤港澳大湾区城市群尤其是广东珠三角地区正处于结构调整逐步见效的时期。广东珠三角地区经过近10年的结构调整，以先进制造业、高技术产业、现代服务业为主体的新产业结构日渐形成，经济发展的动力基本上完成了由低成本要素投入驱动向创新驱动的转换，新业态、新模式、新产业正处于蓬勃发展的状态。而且，粤港澳大湾区城市群的对外贸易和投资、本地市场消费也保持了相对稳定的增长。总体来看，在粤港澳大湾区城市群，新的产业结构、经济结构所蕴藏的发展活力正在释放，经济发展充满了活力。因此，粤港澳大湾区城市群要充分利用好这个有利条件，在创新、改革、开放三个方面同时发力，着力形成创新、改革、开放互动的经济发展新机制；以新的经济结构为基础，实现经济中高速增长；实现社会和谐发展、生态环境可持续发展、人民幸福生活，成为世界城市群发展的新模式、新样板，力争在发展活力方面超越纽约、旧金山、东京三大湾区，成为世界最具活力的湾区。

    三、粤港澳大湾区城市群发展的突破口
    粤港澳大湾区城市群的总体发展水平位居中国各城市群的前列，但是，其内部也存在着诸多因社会制度和经济体制差异而形成的发展障碍。因此，急需立足于发展观念和机制创新，面向世界，科学选择发展的突破口，以点带面，实现发展层次的跃升。
    1.粤港澳大湾区城市群的特殊性
    粤港澳大湾区城市群有着十分特殊的社会制度和经济体制结构。这一点与纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区都有着显著的区别。
    在社会制度方面，粤港澳大湾区城市群是“一国两制”，香港和澳门实行的是资本主义制度，广东珠三角地区是社会主义制度，因此，在经济发展方面既可以利用两种制度的便利性，保持参与世界经济发展竞争的灵活性，同时，在内部的要素流动、贸易、区域合作等方面也面临着制度的阻隔和摩擦约束。
    在经济体制方面，粤港澳大湾区城市群包含了三个独立关税区，一方面可以利用香港、澳门自由港的有利条件开展国际经济贸易合作，另一方面广东珠三角地区与港澳在经济自由度方面存在较大落差，在经济合作中常常面临对接不上的问题。此外，在经济发展理念及政府介入经济发展的方式上也存在着差异。广东珠三角地区习惯于用发展战略、规划来引导经济发展，政府有很强的资源动员能力、战略和规划执行能力、经济活动管控能力，香港和澳门则遵从自由发展的理念，而且政府介入经济发展缺乏抓手。广东珠三角地区与港澳之间在开展经济合作时，经常遇到理念差异的约束，遇到三地政府发展力度差异的限制。
    因此，粤港澳大湾区城市群发展必须要在发展观念和机制上大胆创新，把用好社会制度和经济体制的优势、消除相关的约束作为切入点。面向世界，从发展观念和机制创新出发，选准发展的突破口。
    2.粤港澳大湾区城市群发展的四大突破口
    一是要善用“一国两制”优势，形成面向世界的竞争合力。长期以来，粤港澳都是在国内区域经济发展的层面来处理相互的发展关系。因此，相互之间的竞争自然成为粤港澳发展关系的主流。在涉及区域经济合作事务时，粤港澳之间基本上是按照“双边”或“三边”关系来进行的。以至于在参与“一带一路”建设中，粤港澳三地仍然没有跳出这种“双边”或“三边”关系的认识，从而严重阻碍了“一国两制”制度优势的发挥。粤港澳大湾区城市群要担负起如前所述的战略使命，必须要面向世界，联合“走出去”，参与国际竞争。所以，粤港澳三地对于相互之间的发展关系必须有新的认识，要实现由“双边”或“三边”关系向“命运共同体”关系的观念转换。在共同参与“一带一路”建设方面进行机制创新，为三地人才、企业、行业组织、城市等灵活运用“两制”的优势提供便利，真正形成粤港澳大湾区城市群参与世界发展竞争的合力。
    二是要突破“两制”约束，加快经济一体化发展。区域经济一体化发展是粤港澳大湾区城市群建设的主线。港珠澳大桥、港深高铁即将建成通车，为粤港澳经济一体化发展创造了更好的条件。但是，我们必须承认，粤港澳之间存在的“两制”却阻碍了要素自由流动、市场整合及跨境合作，成为滞缓大湾区城市群一体化进程的一个重要因素。
    因此，粤港澳大湾区城市群必须要解决“两制”约束这个难题。只有如此，才能够加快经济一体化发展。当前，解决这个问题，要重点从以下几个方面着手：要建立高效的粤港澳三地之间人员往来“一地两检”制度，提高通关效率。在“深港通”“债券通”基础上，进一步推动粤港资本市场互联互通。借鉴上海自贸试验区成功经验，创新广东珠三角企业利用香港人民币离岸中心的制度。推动粤港澳三地就业市场平等、有序开放。近期可在广东珠三角地区先行对港澳的就学、就业、创业人员给予本地人口同等待遇。建立粤港澳三地在教育、医疗、城市交通、港珠澳大桥等公共服务领域的共享制度。参照落马洲河套区“港深创新及科技园”模式，建立粤港澳跨境合作区的法律及管理制度。
    三是大力提升经济国际化水平，增强发展动能。国际化是粤港澳大湾区城市群发展的大方向。粤港澳大湾区城市群需要通过制度创新，在要素来源、资源配置、市场联系、经济贸易合作等方面大力提升国际化水平，从而增强发展动能。为此，要巩固香港人民币离岸中心的地位，加强人民币金融产品和制度创新，进一步推进人民币国际化；建立吸引国外高科技人才、高级管理人才到粤港澳大湾区城市群，尤其是到广东珠三角地区就业、创业、居住的配套制度，大力吸引国内外科技、经济、管理、教育、医疗、文化、城市规划与管理等方面的高层次人才，形成创新人才富集区；大力吸引发达国家知名的科研机构、高等院校到大湾区合作建立科技创新中心和开展多种形式的合作办学，形成具有世界影响的高等院校和科研院所密集区；进一步开展与发达国家及国际组织合作创办产业园区；积极稳妥地推动对外直接投资，拓宽国际贸易空间；粤港澳合作建立国际知识产权交易中心、国际人才流动服务中心、国际创新合作平台，在“一带一路”建设、城市群发展、湾区发展等方面，搭建世界性的交流与合作平台。
    四是建设环珠江口自由贸易区，营造发展新引擎。粤港澳大湾区城市群需要一个强大的发展新引擎来驱动，以突破目前的发展格局。为此，建议扩大中国（广东）自由贸易试验区范围，整合东莞长安新区、中山翠亨新区，规划建设环珠江口自由贸易区。环珠江口自由贸易区的意义，相当于雄安新区之于京津冀协同发展，是粤港澳大湾区城市群发展的战略性突破口。其主要功能是，整合中国（广东）自由贸易试验区和珠三角国家自主创新示范区的政策优势，学习港澳自由港的成功经验，打造成为粤港澳大湾区城市群创新驱动、开放发展的强大引擎。以点带面，实现粤港澳大湾区城市群经济发展层次和区域合作局面的新突破。
 
注释
①根据有关数据计算得到，原始数据来源于http://data.worldbank.org/data-catalog/GDP-ranking-table。②世界银行：《全球经济展望：脆弱的经济复苏》，http://www.shihang.org/zh/publication/global-economic-prospects。③信息来源于2016年国家知识产权局主要工作统计数据及有关情况新闻发布会报道。http://www.sipo.gov.cn/twzb/2016ngjzscqjzygztjsjjygqkxwfbh/。④覃成林等：《多极网络空间发展格局：引领中国区域经济2020》，中国社会科学出版社，2016年。


On the Development Strategy of the Urban Agglomeration in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area
 
Qin Chenglin  Liu Liling  Qin Wenhao
 
Abstract: The urban agglomeration in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area has been an important part of the national development strategy. Its strategic orientation is to be the predominant bay area in the world economy， just like the three biggest bay areas including New York， San Francisco and Tokyo. Meanwhile， it is going to lead the direction of the world economy and become the hub of “the Belt and Road” Initiative. To achieve these goals， the urban agglomeration in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is supposed to conform the trend of the world scientific and technological revolution and the forth industrial revolution， with the focus on building a comprehensive well-off society and information society， the core of world economy with a strong guiding and radiant force， the growth pole of our country and the most vibrant bay area of the world. Thus， we can make efforts through the following four ways to strengthen the development of the urban agglomeration in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. First， make the best use of the “One Country， Two Systems” policy to form the international competition power. Second， break the constraints of “two systems” to accelerate the development of integration. Third， improve the level of economic internationalization to enhance the developing dynamics. Finally， construct the free trade zones along the Pearl River Estuary to create a new engine of economy for the urban agglomeration in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.
Key Words: Urban Agglomeration; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Development Strategy; Regional Economy            （责任编辑：文 锐）

                         
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