粤港澳大湾区协调发展的体制机制创新研究时间： 2019-08-19信息来源：南方经济 2018年第12期 作者：毛艳华 责编：qgy 方含
摘要: 湾区经济是区域经济发展的高级形态。粤港澳大湾区是中国开放程度最高和经济活力最强的区域，但粤港澳区域是“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的跨境合作，这与国际典型湾区和国内主要城市群存在本质上的差别。因此，推动体制机制创新是粤港澳大湾区协调发展的核心问题。笔者在对现有文献回顾的基础上，深入分析了粤港澳大湾区协调发展的基础和障碍，认为粤港澳大湾区作为异质性制度下的区域协调发展，需要实现要素跨境顺畅流通、区内营商规则对接、区域合作机制创新。作为一种成功的异质性跨境合作模式，欧盟基于要素便利流动、市场体制接轨、多层治理合作的区域协调发展机制为粤港澳大湾区提供了很好的借鉴与启示。因此，粤港澳大湾区要加快体制机制创新，改善营商环境，加强湾区市场体制对接，消除要素跨境流通障碍，强化湾区跨境政策协调，形成湾区协调发展新格局，加快建设富有活力和竞争力的国际一流湾区和世界级城市群。关键词 :粤港澳大湾区城市群协调发展体制机制创新
一、问题提出与文献评述
粤港澳大湾区是一个空间地理的概念。回顾过去，在内地加入全球价值链的过程中，港澳珠三角地区因其独特的优势扮演着重要角色，港澳与内地的发展逐渐紧密相联，成为内地连接世界的重要枢纽 (毛艳华，2009 )。进入21世纪，随着内地尤其是珠三角地区港口基础设施的逐步完善，香港作为内地产品转口港的角色不断弱化，但作为重要的国际金融中心，香港仍然是外资进入内地和内地资金走出去的首选平台。2017年，香港占内地外商直接投资的比重达到75%，超越了改革开放初期的比重，香港占内地对外直接投资的比重也高达60%。依靠毗邻港澳的优势，珠三角地区在改革开放后成为内地吸引外商直接投资最活跃的地区，而广东全省对外贸易额一直保持着占内地对外贸易总额的四分之一左右。作为全球第二大经济体和最大的对外贸易国，改革开放40年来中国经济发展的巨大成功，离不开积极加入全球分工体系和自身比较优势的充分发挥，而珠三角地区正是中国经济增长速度和数量规模优势的典型代表。
2008年全球金融危机爆发后，经济全球化出现新特点，贸易保护主义抬头，全球开放合作面临挑战，全球价值链贸易与分工方式加快调整，国内经济发展进入新常态。因此，党的十八届三中全会提出要加快实施新一轮高水平对外开放，培育引领国际经济合作竞争新优势，加快实施创新驱动发展战略，推动经济发展方式转变，实现由注重增长速度向注重质量和效益转变 (孙久文，2018)。在国家实行 “双向 ”开放、推动共建 “一带一路 ”和加快创新能力开放合作的战略背景下，推动港澳珠三角地区加快构建开放型经济新体制和培养国际经济合作竞争新优势具有重要的战略意义。党的十九大报告提出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作。2018年国务院政府工作报告也提出，出台实施粤港澳大湾区发展规划纲要，全面推进内地同香港、澳门互利合作。
规划建设粤港澳大湾区，既是粤港澳地区自身加快经济社会深度调整与转型的需要，也是代表国家参与新一轮全球竞争和提升竞争力的客观要求 (张晓强，2017)。通过破除湾区内部要素流通障碍、缩小三地营商环境差异、增进三地政策协调，有利于港澳更好地融入国家发展大局，促进粤港澳三地深化分工合作，推动珠三角地区产业升级，加快香港经济转型和促进澳门经济适度多元化，建成富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。一直以来，粤港澳合作为 “一国两制 ”下港澳与内地深化合作担当了先行先试的功能，2010年以来签订和实施的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》更是为 “一国两制 ”的实践提供了丰富的经验。推动粤港澳大湾区协调发展，建设宜居宜业宜游湾区，有利于港澳居民到内地创新创业，把粤港澳大湾区建成 “一国两制 ”实践示范区 (毛艳华、荣健欣，2018)。
协调发展是湾区经济发展的关键因素。首先，协调发展有利于发挥湾区城市群的集聚经济效应，特别是要素在市场机制作用下的跨境流动和集聚有利于形成区位产业优势互补、资源高效配置、居民利益趋同的局面。提升湾区城市群的整体竞争力，需要在核心城市之间、核心城市与其它城市之间以及城市群与外围腹地之间形成有序的分工协作关系。其次，区域协调发展有利于湾区三地在 “一国两制 ”制度背景下取长补短，互相学习，实现经贸规则体系对接，通过制度创新培育区域国际经济合作和竞争新优势，打造国际一流湾区。最后，完善的协调机制是协同治理湾区经济发展的重要保障。湾区涉及 “一国两制 ”制度背景下的多个行政区域，城市基础设施衔接、环境保护等带有外部性的公共事务都需要区域协调。
在国家加快推动区域经济协调发展的进程中，相关学者也对区域经济协调发展问题进行了深入研究和探讨。范恒山 ( 2014)提出，贯彻落实促进区域协调发展战略，要科学把握促进区域协调发展的方向和重点，积极探索区域良性互动机制，探索优化区域协调发展的新路径，并着力构建长效机制。刘志彪 ( 2012 )基于中国长三角、珠三角沿海开放地区的实践，在区域经济协调发展研究中引入国际贸易的因素，强调出口导向贸易、全球价值链和国内价值链在形成地区发展差异中的决定性作用。倪鹏飞等 ( 2014 )的研究发现，资本通过证券市场在空间上的配置和变化对区域经济协调发展产生重要影响，提出通过资本市场总量的扩大和资本市场空间结构的调整，加快促进区域经济协调发展。罗富政、罗能生 ( 2016 )运用古诺博弈模型和系统 GMM估计方法，分析了非正式制度歧视路径下地方政府行为对区域经济协调发展的影响。
总体上看，已有文献对区域协调发展的内涵和重要性论述较多，对国内区域协调发展的困境和解决办法提供了多种解决思路，但研究出发点都是同一制度和同一市场下的区域协调发展问题，以及对国内京津冀、长江经济带等重要区域经济的特殊协调发展问题，而对粤港澳区域这类制度异质性的跨境合作问题探讨较少。展金泳等 ( 2016)利用粤港澳三地 1995—2014年的 GDP、常住人口以及市场价格数据对 20年间粤港澳经济协调发展的时间演变与空间分布进行了分析，研究发现，港澳经济具有先发优势，粤港澳经济发展中空间分布并不均衡，靠近中心城市的区域发展更为迅速，粤澳之间的市场一体化水平要大于粤港之间的水平，但该文并未深入分析粤港澳区域经济协调发展的体制机制障碍以及深层次原因，难以提出具有操作性的政策建议。粤港澳区域的特殊性在于 “一国两制、三个关税区域和三种法律体系 ”，这是与国际典型湾区和国内主要城市群的本质差异。因此，粤港澳大湾区的协调发展问题研究需要基于其特殊制度背景和经济发展特色。
二、粤港澳大湾区协调发展的基础条件和体制机制障碍
改革开放 40年来，粤港澳三地基于互补性的合作发展为推动粤港澳大湾区协调发展奠定了坚实基础。粤港澳大湾区已成为中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，构建开放型经济新体制为粤港澳大湾区协调发展创造了条件。当然，粤港澳大湾区是 “一国两制、三个关税区域和三种法律体系”的区域合作，因此，与国际典型湾区和国内主要城市群的协调发展问题有根本的差异，体制障碍是粤港澳大湾区推动区域协调发展需要克服的难题。
1.基础条件
第一，粤港澳三地已形成紧密合作的发展格局。粤港澳三地地理相连、人缘相亲、文化相通。改革开放以后，港澳与珠三角地区建立了 “前店后厂 ”的分工合作模式，一方面珠三角地区成为 “世界工厂 ”并推动了珠三角地区的工业化、城市化和现代化，也成为内地经济增长的引擎和改革开放的示范与窗口 ;另一方面，香港与澳门逐渐向服务业经济转型，香港一举成为国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心，澳门成为国际旅游休闲中心。2017年，深港各口岸出入境人数 2. 41亿人次，珠澳各口岸出入境人数 1. 4亿人次。粤港澳三地已形成以政府间联席会议和合作框架协议为基础的政府间协调治理机制。总之，改革开放 40年来，粤港澳三地形成了产业结构高度互补、跨境要素流动频繁、政府间合作紧密的合作发展格局，为粤港澳大湾区协调发展打好了良好基础。
第二，“一带一路 ”建设为粤港澳大湾区协调发展创造了机遇。共建 “一带一路 ”是中国提出的推动国际和区域合作的重大倡议。粤港澳大湾区是中国与海上丝绸之路沿线国家海上往来距离最近的发达经济区域，同时，通过航空物流和铁路物流又与丝绸之路经济带沿线经济体的市场建立了密切联系，在推动 “一带一路 ”建设中发挥着重要枢纽作用。香港作为亚太地区重要的全球物流控制中心、排名全球第四的国际金融中心，以及全球最大的离岸人民币中心，与珠三角地区发达的产业经济相结合，能够发挥广东作为 “一带一路 ”的重要枢纽、经贸合作中心、重要引擎和香港、澳门作为 “一带一路 ”的重要节点的双重功效，不断增强粤港澳大湾区在金融、贸易、航运等优势领域的国际影响力，提升该区域对全球资源的配置能力。因此，发挥粤港澳三地的互补优势功能，粤港澳携手参与 “一带一路 ”建设，将推动粤港澳大湾区成为 “一带一路 ”建设的重要支撑区域。另外，近年来，广东科技综合实力和自主创新能力得到稳步提升，已初步构建起开放型区域创新体系，有望依靠科技创新推动整个产业实现升级，以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式正加速形成。香港也把发展创新科技和创意产业作为重要方向，努力推动经济多元发展。在粤港澳大湾区中，香港拥有国际一流的高校和国际化科技资源，珠三角地区形成了高度发达的制造业产业链和高科技企业资源。因此，在推动面向 “一带一路 ”的创新能力开放合作过程中，有助于粤港澳三地整合科技创新资源，进一步集聚高端要素、占领产业链高端、强化全球资源配置能力，有助于粤港澳大湾区成为引领国家经济转型升级的国际科技创新中心。
第三，构建开放型经济新体制为粤港澳大湾区协调发展提供了制度条件。粤港澳大湾区具有发展开放型经济的优越条件，在改革开放进程中一直走在全国前列。香港和澳门作为特别行政区，司法独立，具有自由港和独立关税区地位，国际化程度高，是中国对外开放进程中的重要枢纽和主要门户。多年来，在世界银行全球营商环境排名中香港始终保持前列，被认为是全球最开放、最具活力、最具竞争力的经济体之一。澳门是中 —葡经贸合作平台，在粤港澳大湾区与拉丁美洲和葡语系国家之间合作交流中发挥着桥梁与纽带的作用。珠三角地区拥有广大的国内市场腹地，同时作为改革开放先行地，市场化水平在全国处于前列，初步形成了一套与国际接轨的体制机制，营商环境不断优化。在国家加快构建开放型经济新体制背景下，粤港澳三地都有意愿降低三地制度差异，增进三地政策协调，加强区域发展协同，共同构建符合国际惯例和规则的开放型经济新体制，促进区域内外要素便捷流动，推动粤港澳大湾区成为全球最具活力的经济区。近年来，广东自贸区正在按照市场化、国际化、法治化的要求，建立更加开放透明的市场准入管理模式，完善外商投资事中事后监管体系，健全投资贸易法律法规制度，着力构建稳定、公平、透明、可预期的全球营商环境最佳区域。2018年，香港出台科技人才入境计划，彰显了破除本地保护主义、扩大湾区高科技人才流动的决心。
2.体制机制障碍第一，粤港澳三地市场经济体制和社会制度的差异。港澳与内地在政治制度、社会管理体制、经济制度和生活方式等方面存在较大差异。特别是在市场经济体制方面，香港与澳门作为自由港，强调市场主体的自主运营，着力减少政府规制，“小政府、大市场 ”的市场经济管理体制增强了港澳的经济活力以及对各类要素的吸引力。但香港和澳门的市场经济体制也不可避免地造成政府缺乏权力和能力扶持科技创新活动，不能很好地促进产业升级、应对全球竞争。相比港澳地区来说，内地的社会主义市场经济更强调发挥政府在宏观调控、产业发展以及行业监管中的重要作用。但是，内地不少领域中市场在资源配置中的决定性作用仍待确立，政府干预过多或监管不到位等现象仍很突出，社会主义市场经济体制仍需不断改革和完善。粤港澳三地在市场经济理念、体制和运行等方面存在的明显差异，对湾区要素便捷流通、产业优势互补发挥和区域经济协调发展造成明显影响。例如，内地的行业准入资质与市场监管受制于政府行政审批，与港澳更注重行业集体自律的做法不同，增加了湾区资质互认以及专业服务人才跨境执业的难度 ;内地各项税率远高于港澳，导致港澳人才不愿在湾区内地城市长居 ;内地对境外金融机构投资设定门槛仍然较高，障碍了港资金融机构在珠三角的投资 ;香港和澳门对科技创新的促进政策明显缺乏，影响了湾区内地城市的科技创新人才到港澳创新创业等。
第二，粤港澳三地的关境障碍影响要素跨境流动和湾区调协发展。珠三角、香港、澳门分属三个关税区。香港和澳门独立关税区可自主制定关境政策，珠三角的 9个城市属于内地关税区，因此，货物、人员、资金和信息在湾区的跨境流动受到限制。即使是没有流通限制的要求，在跨境流通时也要通过关境的检查和监控，从而降低了流通速度。因此，粤港澳之间必然存在要素流通的 “关境之上 ”障碍。同时，作为独立关税区域，湾区的内地城市和港澳又各自拥有历史遗留的、彼此有巨大差异的技术标准与行业准入资质，这些构成了湾区要素流通的 “关境之后 ”障碍。例如，港澳对各类内地人才计划有名额限制，赴港澳商务签注申请不便且有停留限制 ;内地对双向跨境资本流动有审查机制，影响湾区跨境投融资合作;粤港、粤澳海关和边检部门技术标准不同且缺乏信息互通，导致口岸重复查验问题突出。会计、法律等专业服务业的准入资质差异妨碍了湾区专业服务人才的跨境执业。内地对信息和资金的流动限制相对比港澳多，影响湾区机构和个人的跨境运作。粤港澳大湾区存在三个关税区，要素流通障碍导致湾区难以完全形成集聚经济效应与创新溢出效应，阻碍了湾区三地形成真正意义上的利益共同体，放大了湾区三地本位主义政策的负面影响。
第三，粤港澳三地还未形成合作治理的长效机制。粤港澳合作缺乏政策沟通协调的长效机制，目前的粤港、粤澳合作联席会议的会面频度低、会期时间短，导致三方不可能就具体事项和问题进行深入讨论和研究。会议的决议限于基本的合作原则和意向，很少有深入、具体的实施细则。此外，粤港澳合作所依据的《关于建立更紧密经贸关系的安排》 ( Closer Economic Partnership Arrangement，CEPA)《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等文件，缺乏明确的法律授权，且未完成《立法法》规定的相应的法律立法程序，其法律位阶和效力不确定，导致执法和司法层面难以有效落实相关文件中涉及的粤港澳合作内容。缺乏政策协调的地方主义治理模式会导致湾区三地政策制定的本位主义倾向，降低湾区政策协调效率，阻碍湾区协调发展。例如，珠三角城市为了控制本地房价，出台针对港澳居民的限购政策; 2014年香港屯门垃圾填埋场建设项目的环评中未考虑对深圳环境的影响等。
三、欧盟区域协调发展经验及对粤港澳大湾区的启示
作为一种制度异质性下的跨境合作，欧盟的区域协调发展机制对粤港澳大湾区具有一定的借鉴与启示意义。陈瑞莲 ( 2006)和刘婷婷 ( 2011)梳理了作为主权国家联盟的欧盟的区域协调发展政策。然而，现有文献对于欧盟跨境协调发展政策的梳理集中于跨境行政治理协调，忽略了欧盟在消除要素跨境流通、促进市场体制对接等方面的政策努力，以及这些政策对于欧盟区域协调发展的重要意义。2003年以来，CEPA的实施为粤港澳合作奠定了制度基础，但市场体制差异和要素流通障碍仍然是粤港澳大湾区实现协调发展面临的重大挑战，欧盟推动区域市场一体化的经验可以为粤港澳大湾区实现区域协调发展提供借鉴。
1.欧盟区域协调发展的经验总结
第一，构建高标准规则确保要素跨境自由流通。在人员流通方面，欧盟将自由迁徙设为基本自由。《欧盟运行条约》第 20条规定具有欧盟成员国国籍的公民同时也获得欧盟公民身份，可在欧盟境内自由迁徙，包括无需签证的自由通行权、短期居住权以及跨境工作、求职、经营、求学者的长期居住权和超过 5年跨境居住者的永久居留权。欧盟还规定了长期跨境居住者的国民待遇。通过《申根协定》，欧盟确保申根国取消相互之间的边境检查，并确立统一外部边境控制标准。在物资流通方面，欧盟致力于全面简化通关程序。欧盟通过制定和实施 3部海关法典，取消内部关税，通过电子海关系统建设简化和统一海关手续，实现数据在成员国海关和其他边境部门之间的共享与交换;制定了 “单一接入点 ”框架，确保报关人员能在单一电子界面处理所有与海关相关的业务。在资金流通方面，欧盟原则性规定成员国之间，以及成员国和第三国之间的资本流动与支付限制完全消除。同时，要求培育单一、开放、竞争和高效的金融服务市场。为实现最大程度资金跨境流通自由，欧盟还建立欧元区，实行统一货币，资金跨境无需兑换。欧盟在信息发布、电信漫游、数据存储等方面推进信息自由流通。欧盟很早就建立了聚集欧盟各类政策、产业、生活和统计信息等的统一信息平台，并建成了全球最大的、统一的政府数据开放平台。欧盟还在 2017年实现了取消跨境漫游费。通过取消限定数据存储地点的成员国法律、允许政府监管机构跨境获取数据、鼓励互联网厂商实现服务和标准互联互通等方式，欧盟鼓励和推动数据跨境自由流动。
第二，实现各成员国市场规则的全面对接。欧盟力图统一成员国的市场准入、市场监管和产品技术标准，从而有效降低市场主体在不同欧盟成员国之间市场运营的交易成本。首先，欧盟通过统一行业准入标准减少跨境投资障碍。在最为敏感的金融业准入方面，欧盟制定统一的资本充足率和风险标准，对银行、投行、基金等金融机构实行单一牌照，规定只需在本国得到批准，成员国的金融机构可在其他欧盟国家开展业务或建立分支机构而无需额外许可 ;针对来源于欧盟之外经济体的外商投资，欧盟委员会于 2017年 9月 14日公布了外国直接投资审查的欧洲框架建议，试图建立各成员国外资审查机制均应遵守的整体框架，为现有或者将有外资审查机制的成员国提供一套最低的标准。在事中事后监管方面，欧盟在知识产权、环境保护、劳工保护、市场竞争、网络数据监管和农业补贴等方面努力实现成员间统一的监管框架，确立最低标准，共享产业补贴。以个人隐私数据保护规则为例，2018年颁布的《通用数据保护条例》大幅提升了欧盟网络数据的管辖范围和监管水平，确定了欧盟境内公民信息保护的覆盖范围、主管机构、合规要求等。欧盟还力图建立统一的产品技术标准。长期以来，欧盟努力协调成员国的技术法规、标准和合格评定程序。欧盟理事会和委员会制定的条例超过 300个，覆盖了基本指令、通用指令、特定产品指令。欧盟要求成员国将这些指令在规定时间内无条件转化为本国法律，并要求进入欧洲的产品必须符合这些指令的基本要求。
第三，构建超国家的区域政策协调体系。欧盟在区域治理体系方面突破了跨境政策协调的狭隘范畴，构建了整个联盟体系内的多层治理体系。欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会构成超国家的治理体系，分别负责执行、决策和监督执行。欧盟不仅通过制定统一的市场规则和要素流通规则来协调欧盟对外立场，还致力于协调区域发展，实现各国权利平衡和利益表达畅通。在纵向层面，区域协调的职能机构主要包括:欧盟委员会内设立第 16事务部，即区域政策事务部;欧盟理事会内设立区域政策委员会 ;欧洲议会内设立区域政策委员会 ( The Committee of Regions，CoR)。CoR是代表欧盟地方政府利益的机构，主要职能是向欧盟委员会或欧盟理事会提供区域政策的咨询意见。在横向层面，欧盟努力构建涵盖各成员国地方政府、私营部门、非政府组织和超国家非政府部门 (如欧洲投资银行)的沟通网络，包括区际规划委员会、大都市区合作委员会等 (陈瑞莲，2006)。此外，欧盟国家还在实践中探索了其他跨境合作模式。例如，丹麦、瑞典两国跨境 “两国一制 ”的奥尔胡斯区域合作 ( Oresund Region)，其政策协调架构包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系 (陈瑞莲，2006)。实践中，奥尔胡斯区域合作增进了两国边境大学和医院的紧密合作，引入和创建了很多公司，已成为斯堪的纳维亚国家引领全球竞争力和吸引外国投资的领头羊。
2.欧盟区域协调发展经验对粤港澳大湾区的启示
欧盟区域在保障要素自由流动、实现市场体制对接和构建区域协调体系等方面的实践探索推动了欧盟区域市场高度一体化发展，这些经验探索对粤港澳大湾区推动跨境协调发展具有重要的启示。
第一，强有力的政治意志是实现区域协调发展的根本。欧盟的构想源于第二次世界大战后欧洲各国政治家实现欧洲自强、独立、和平的政治构想。出于实现欧洲一体化的政治意愿，欧洲各国能求同存异，互相妥协，积极构建促进欧洲协调发展的体制机制。在长达半个世纪的一体化过程中，欧盟以坚强的政治意志克服了各成员国对失去本国主权的担心、对于因要素流通会冲击本国产品和就业的焦虑、对于区域跨境补贴的反对以及对于一体化进程倒退的彷徨。当前，粤港澳大湾区实现区域协调发展面临粤港澳三地，乃至珠三角 9个城市内部的局部利益调整。港澳居民担心引入内地人才会冲击本地就业、珠三角 9个城市担心湾区大型基建规划影响本地利益等。消除这些利益冲突，需要湾区三地求同存异，克服障碍，建立实现区域协调发展的强有力政治意志。建设粤港澳大湾区是国家重大战略，承担着创新区域发展机制、建设国际科创中心、助力国家构建开放型经济新体制的重要任务。中央层面会给予各类机制协调、政策权限方面的支持，而湾区三地要体会到粤港澳大湾区建设对于国家的重要战略意义，认识到克服体制机制障碍、实现湾区协调发展是有利于三地长远发展的重要机遇，从而建立区域协调发展的坚定政治意志。
第二，体制机制创新是实现区域协调发展的保障。通过构建超国家层面的协调机制，欧盟将跨国政策协调深入到各类区域发展议题，能够确保各成员国统一政治意志、对接市场规则、消除要素流通壁垒、解决区域协调发展面临的各类问题。构建包含各级地方政府以及商会、工会、非政府组织等民间组织在内的横向沟通网络有助于欧盟形成区域协调发展的民间共识，减少对于区域一体化的误解和反对。在 “一国两制 ”的制度背景下，港澳特区拥有高度自治权，湾区三地的政策沟通与协调面临着缺乏法制基础和难以克服本地主义治理倾向的难题。虽然签署了《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，建立了粤港、粤澳联席会议等政策协调机制，但当前湾区三地仍缺乏法制化、常态化、有约束力、可问责的政策协调机制，也缺乏各类民间组织参与湾区区域治理的渠道。粤港澳三地需要在国家出面协调的基础上，创新现有的湾区政策协调机制，建立湾区政策合作的法制框架，实现常态化的政策沟通与协调，完善区域治理民间参与机制，实现区域协调发展的体制机制创新。
第三，高水平的要素便捷流通是区域协调发展的核心问题。要素跨境自由流通是实现区域产业优势互补、发挥区位集聚效应、构建区域协调发展的基础。提升要素流通便捷程度是欧盟超国家协调机制的核心任务。通过实现高水平的人员、物资、信息、资金的跨境流通便利度，欧盟有效促进了区域发展平衡，改善了要素集聚效率，提升了国际竞争力。要素流通不畅通一直妨碍着粤港澳区域整体优势的发挥，在 “一国两制 ”和 “三个关税区 ”的制度背景下实现要素流通便捷化是湾区协调发展的重要任务。粤港澳大湾区可借鉴欧盟的经验探索，通过区域合作协议的法律形式确立湾区要素便捷流通的各阶段目标，确立各类要素流通的法律权利;通过区域政策协调机构的强力推进，全面消除各类要素流通的障碍。
第四，市场体制对接是实现要素便捷流通的重要环节。通过协调欧盟各国的市场准入、事中事后监管和产业技术标准，欧盟大幅减少了机构和人员跨境运作的障碍。当前，湾区三地在市场经济体制和产业技术标准方面的差异巨大，妨碍了三地机构、企业和人员的跨境运作，阻碍了人员、物资、信息和资金的跨境流通。签订《CEPA经济技术合作协议》和《CEPA服务贸易协议》后，内地与港澳已经加快实现行业准入资质、产业技术标准的对接。广东自贸区在市场准入制度、事中事后监管、贸易投资便利化等领域的制度创新也以加快对接粤港澳营商环境为目标。当然，作为 “一国两制 ”制度背景下的三个关税区域，粤港澳三地的市场规则必然存在较大差异，通过政策协调和体制改革，努力对接影响湾区要素流通最关键的市场规则，构建湾区参与国际竞争合作的制度优势，是湾区三地需要进一步探索的方向。
四、推动粤港澳大湾区协调发展的体制机制创新建议
针对粤港澳大湾区 “一国两制、三个关税区和三种法律体系 ”的独特制度环境，在坚持 “一国两制 ”的基本原则下推动粤港澳大湾区协调发展，既需要破解市场一体化的体制机制障碍促进湾区要素便捷流动，也需要加强营商规则对接推动湾区形成国际一流的营商环境，还需要创新三地合作机制推动湾区形成协调发展新格局。
1.破解市场一体化的体制机制障碍促进湾区要素便捷流动
一体化的市场环境是促进湾区要素跨境顺畅流通、实现三地产业共同升级、培育湾区国际竞争合作新优势的重要基础，也是推动体制机制创新实现湾区协调发展的重要突破点。因此，国家相关部委和粤港澳三地要加快研究破解市场一体化的体制机制障碍，推进湾区人才、物资、资金、信息等要素的顺畅流动。在人才流动方面，重点要改善湾区社会民生，建设公共服务共享体系是关键。建议由国家牵头，联合相关部委与粤港澳三地政府，推动粤港澳三地的人员流动，扫除居住就业、创新创业等方面的障碍。调整税收政策、过境签证、边检制度、居留许可等牵涉到 “一国两制 ”以及中央事权的敏感议题，更需要国家相关部委牵头负责与港澳的协调 ;同时，对于影响湾区内人才流动的公共服务障碍的细节问题，如跨境交通卡、医保社保等，关系着全面实现湾区城市群生活的同城化，则需要粤港澳三地密切合作与协商加以解决。在物资流动方面，湾区要完善两地口岸执法机构的机制化合作，推进检验检疫、认证认可、标准计量等方面的合作。在资金流通方面，广东应深化跨境金融基础设施和监管制度建设，继续推进跨境人民币业务创新，推动跨境贸易和跨境投资人民币结算业务，深化外汇管理体制改革，率先试点限额内资本项目可兑换，推动建立与自贸区发展相适应的自由贸易账户管理体系。在信息联通方面，应逐步降低粤港澳移动电话漫游通话资费，逐步实现通信一体化。探索在广东自贸区三个片区针对科研、金融等用途建设国际通信专用数据通道，构建与港澳直连互通的互联网环境。
2.加强营商规则对接推动湾区形成国际一流的营商环境
香港和澳门都是全球开放程度极高的全域自由港，对标香港的商事制度有助于湾区改善营商环境，加快建设国际一流湾区 ;而广东自贸区以制度创新为核心任务，通过 “先行先试 ”有利于降低湾区制度创新风险，形成以开放促改革、促创新、促发展的新格局。因此，借鉴港澳商事制度，发挥广东自贸区制度创新角色，在强化过年 3年改革措施的系统集成基础上，深化投资管理体制改革，加快营商规则对接，试验高标准国际贸易投资规则，有利于湾区加快形成市场化、国际化、法治化的营商环境。在投资管理改革方面，广东自贸区需要全面实施高水平的投资便利化措施，率先试行市场准入负面清单，试行行业协会与行政机关脱钩改革，完善反垄断审查制度和知识产权保护制度，改善中小企业的信息、人才、科研等公共服务环境。在实现湾区市场规则接轨方面，广东自贸区要推进粤港营商规则互认和统一标准，在企业注册登记、许可证授予、人才引进、融资、跨境交易、投资者保护、履约、结算等方面加强与港澳对接，建立湾区统一的行业监管体系，推进粤港澳在商事仲裁、社会信用等方面的合作。作为制度创新高地，广东自贸区还要跟踪国际贸易投资规则的最新进展，在境内规制、竞争中立、权益保护等新一代贸易投资规则议题方面开展 “先行先试”，在确保安全底线的前提下开展相关议题的制度创新试验，具体包括:逐项审查现有各项规制措施与准入标准的必要性，削减不必要的准入限制和规制措施，实现境内准入和规制的竞争中立性;完善政府采购目录，减少对港澳服务提供者的歧视，实现政府采购的信息公开以及采购程序和流程的标准化;借鉴香港 “清洁生产伙伴计划”等现行政策，实现自贸区内劳工、环境保护的跨境政策协调;在自贸区与港澳协调共同的数据存储与跨境数据转移规则，与港澳协同维护自贸区内数据存储的安全。
3.创新三地合作机制推动湾区形成协调发展新格局
一直以来，粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议在推动粤港澳区域合作发展中发挥着重要作用。开展粤港澳大湾区规划，首次把香港、澳门纳入国家区域发展战略规划，有利于港澳加快融入国家发展大局，也有利于更好地发挥港澳在国家经济发展和对外开放中的独特功能与地位。因此，开展和实施粤港澳大湾区规划，应创新区域合作机制推动湾区形成协调发展新格局。一方面，要突出国家层面的推进粤港澳大湾区建设领导小组的作用，统筹推进粤港澳大湾区发展规划，研究解决粤港澳大湾区合作发展重大问题，为大湾区的建设与发展规划的高效实施提供制度保障，使港澳更好地融入国家发展大局。另一方面，要发挥粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议的协商机制优势，适应粤港澳大湾区作为一个共同体协调发展的需要，整合 2个联席会议的功能。为了完善省区层面的协调机制与对话框架，可以探索成立粤港澳合作联席会议，共同研究基础设施建设、科技装备设施布局、重点产业创新合作、生态环境保护等重大问题，从而实现规划衔接，确保空间布局协调、时序安排统一。对于作为国家重大战略性资源的港口，可成立粤港澳大湾区港口联盟，通过协调各港口的功能定位，推动航运产业分工，联合海上丝绸之路沿线港口制定标准与规则，合力打造粤港澳大湾区国际航运中心。
参考文献
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基金项目 :国家社科基金重大项目 “新时代粤港澳大湾区协调发展机制体系研究 ” ( 18ZDA041);国家自然科学基金重点项目 “构建服务 ‘一带一路 ’的粤港澳区域联动机制及发展研究 ” ( U1601218); “研究阐释党的十九大精神”教育部人文社会科学研究专项任务 “创新粤港澳大湾区合作体制机制研究 ” ( 18JF178)。