珠三角
新常态下珠三角地区城镇化均衡发展的财政对策研究时间： 2016-04-17信息来源：《经济研究参考》 , 2015 (35) :23-27 作者：谭薪 责编：hjr_admin
——基于对外开放与珠三角地区城镇化发展模式的互动关系
DOI:10.16110/j.cnki.issn2095-3151.2015.35.007均衡型城镇化模式是适合我国可持续发展的一种模均式，为此中央制定了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针，虽然我国制定了严格控制大城市规模的发展方针，但20多年来，大城市包括特大城市的规模不但没有得到有效控制，反而像滚雪球一样越来越大，常住人口数激增，城市建成区面积不断扩大，从而造成了严重的“大城市病”，诸如交通大拥堵、环境持续恶化、住房严重紧张、房价高企泡沫严重、水资源匮乏、基础设施及民生性公共品严重不足、疾病横行、规划与管理混乱以及治安不好犯罪率激增等，集中型发展越来越突出。在这种大背景下，珠三角和长三角都市绵延区的发展模式显得尤为耀眼，虽然在这两个区域中也不乏特大城市和一些大城市病，但我们更应该看到的是其均衡发展模式、高密度的中小城镇和大中城市并存的局面。在珠三角和长三角最显著的共同特征莫过于对外开放程度较高，为此本文通过研究对外开放是如何影响珠三角地区城镇化发展模式这一命题，以期为新常态背景下珠三角地区提升城镇化发展质量有所借鉴。
一、文献梳理与成果回顾
改革开放后，在外向型经济中，对外开放政策对我国城镇化发展的影响也越来越受到学者们的重视。薛凤旋和杨春（1999）早期对外资影响下的珠三角城市化进行了研究，分析了外资对珠三角的影响方式，得出了外资的注入是珠三角城市化迅速崛起的主要因素之一的结论；吴莉娅和顾朝林（2005）对外资影响下的苏南模式进行了研究，通过实证得出了外资能促进经济增长，而经济增长又能促进城镇化，最终得出经济开放程度因子每增加1个百分点，将带来0.27个百分点的城镇化水平增长；石忆邵、顾萌菁（2003）对外资驱动下的长三角城市化研究发现，长三角地区通过兴建开发区，使得外资成为该地区郊区城镇化的主要动力因素。
目前关于城镇化模式的“分散型”和“集中型”的研究并不是很多。尚启君（2007）通过对“集中型”和“均衡型”的城镇化模式的特征和效果进行分析发现，我国现阶段显著的“集中型”城镇化发展模式已经越来越不适应我国经济发展的要求，从“集中型城镇化发展模式”转向“分散型城镇化发展模式”不仅是现实的需要，而且还能调整我国经济发展结构；盛广耀（2011）通过对城镇化过程中政府与市场作用关系问题、城乡以及资源与环境关系问题的研究，得出我国城镇化应该由政府行政主导转变为市场主导和政府引导相结合，城镇化应该由以大城市为重点转变为以大中城市与小城镇相结合发展转变、由“集中型”发展模式向“分散型”发展模式转变；崔裴（2012）通过对美国、英国、法国、德国、日本五个国家城镇化发展的对比研究发现，发达国家的城镇化呈现两种模式，以美国为代表的集中型城镇化发展模式和以德国为代表的均衡型城镇化发展模式，而且还分析得出德国模式不仅能够避免城镇化过程中“城市病”，而且对产业结构升级还具有极大的促进作用；简新华（1998）通过对世界城镇化发展模式的对比研究提出了集中型城镇化要与分散型城镇化相结合发展；汪冬梅（2003）通过对美国和日本城镇化道路的分析得出早期城镇化应该走非均衡性、集中型的道路，到了具备条件也就是城镇化到了成熟阶段就应该走均衡型的发展道路；李瑞林（2006）通过介绍巴西城镇化的过程，指出过度城镇化和非均衡型城镇化发展最后导致贫民窟等严重的城市问题。
城镇化发展动力领域的研究已经成果颇丰，而且对外开放作为一个很重要的动力因素也已经越来越为众多学者所认同了。对于适合我国城镇化发展模式的争论众说纷纭，但是目前主流学界包括中央政策还是偏向于严格控制大城市发展规模，极大促进中小城镇发展，走均衡型、分散型的城镇化发展之路。笔者试图通过将对外开放与城镇化发展模式相结合进行实证研究，得出两者之间的影响关系，以弥补这方面的研究空缺。
二、对外开放对珠三角城镇化模式的影响
（一）珠三角均衡型城镇化模式的基本情况。
自改革开放以来，我国目前的城镇化道路是集中型的模式，城镇化经过30年的发展已经取得了举世瞩目的成就，城镇人口首次超过了农村人口，但是不同规模和等级的城市发展速度出现了惊人的差异，一方面大城市得到了重视和优先发展，北京2010年的实际常住人口已经超过了2000万人，超出了2020年人口控制在1800万人的目标，但是与此同时，全国1500个县城的平均常住人口却不足10万人，发展受到了严重限制，规模经济的效益也不能得到发挥。另外人口在100万～400万人之间的中等城市数量也偏少，其发展也不被重视，对我国的人口承载和经济支撑起不到中坚力量。从经济规模来看，一线城市和省会大城市集中了各省地区的主要经济力量，而中小城市经济总量不高，以2008年的数据来看，全国36个省会城市包括计划的单列市总常住人口为2.4亿人，约占全国总人口的40%，而GDP总额达到了12万亿元，接近全国总GDP的一半。从政府供给和公共资源配置上来看，集中程度就更为明显了，在全国各省，主要的教育、医疗、交通基建、公共卫生、文化娱乐等社会资源都集中在省会大城市，中小城市资源配置较少，而一些地方的建制镇就更没机会分一杯羹了。
这种情况下，全国出现的普遍状况是小城镇逐渐萎缩，中小城市只有毗邻省会、依托省会城市才能发展自身，而省会大城市在经济政治上得到了得天独厚的条件，经济实力和人口数量迅速膨胀，从而形成了“一强多弱”的局面。
然而从珠三角地区来看，城市发展较为均衡，中小城镇也得到了长足的发展，虽然也不乏特大城市，但是中小城市可以不依赖特大城市而有自己的发展能力，大中小城市协调全面发展，城镇化程度和城镇密度都很高，人口分布也较为均衡。据统计，珠三角已具规模的建制镇从改革之初的32个发展到现在的420个，这些建制镇为珠三角的人口承载和经济发展贡献了很大的力量；珠三角城镇密度从改革之初的每万平方公里有67个城镇发展到现在的每万平方公里871个，城镇密度为全国之最；中小城镇承载了城镇常住人口总量的71%和经济总量的59%，而且大部分中小城镇都有自己特色的产业和产业集聚群，为其独立发展创造了条件。为了更清楚地看清珠三角均衡发展的模式，下面以一些统计数据进行描述（见表1、图1）。
从数据统计及柱形图占比可以看出，非农业人口在小城市占比是呈递增趋势，而在首位大城市的占比是呈递减趋势的，这也可以看出珠三角城镇化均衡发展的模式。笔者试图对对外开放是如何影响珠三角城镇化均衡发展模式这一命题展开分析。
（二）对外开放政策影响珠三角均衡型城镇化模式的途径。
从已有的理论我们可知，集中型城镇化发展模式主要源于“自上而下城市化”、中心城市快速发展然后向外扩散的路径，主要由政府主导，全国大部分地区的情况莫不是这样，政府往往会集中全省大部分力量重点建设省会和其他一些大城市，省会城市和大城市建设的成果一般也与他们的政绩挂钩；而均衡型城镇化发展模式得益于“自下而上城市化”的自发过程，主要源于市场的选择，市场主体考虑的主要因素就是成本与收益，由于大城市的物价、劳动力价格及土地价格等成本较高，很多企业往往选择在交通较为便利的周边小城镇落户安家，由此促进了均衡型城镇化的发展。均衡型城镇化发展与市场行为是分不开的，而对外开放政策也正是通过带动珠三角地区的市场化程度来间接到达促进均衡型城镇化发展目的的，笔者认为对外开放通过以下途径影响市场化程度。
1. 对外开放影响珠三角地区产业结构的转变。对外开放的过程也是一个以封闭式的农业经济逐渐解体同时伴随着第二、第三产业逐渐崛起的过程。以积极参与国际分工与贸易和大量吸引外资为特征的对外开放使得珠三角地区的产业结构发生了巨大的变化，最重要的根源就是比较利益的优势利用，对我国来说便是以优势的资源劳动力来代替相对短缺的资源资本要素，具体表现就是改革开放之初，珠三角地区大量涌现轻工业和劳动密集型的加工产业，这两类产业的产品出口也逐渐增多，同时由于农村生产合作社制度的解体，大量剩余劳动力便被解放出来，纷纷涌向了这些外商投资的劳动密集型加工产业，这样使得第二产业不仅在国民经济的贡献比例方面还是社会就业人员的比例方面均呈上升趋势至占据主导地位；另外随着对外开放的逐渐深化，由于国内的消费市场逐渐被打开，外商投资的第三产业也逐渐增多，使得第三产业在国民经济中的份额呈上升趋势。总之，对外开放的三十年使珠三角地区从一个以第一产业为主的农业社会逐渐变成了以第二、第三产业为主的工业和服务业社会。
城镇化的重要理论之一便是产业结构演变理论，主要是产业结构的演进通过就业结构的变化创造出对劳动力的需求从而影响着人口的迁移和流动。珠三角城市非农业人口由1980年418.5万人增加到1993年903.7万人，年递增率达5%，高于全国同期水平（3.5%），从1994年的992万人增长到2008年的2074万人，年递增率达6.5%。珠三角就业人口中第二产业就业人口从1994年的637万人、占比为40.16%增长到2011年的1859万人、占比为51.21%；第三产业就业人口从1994年的524万人、占比为33.04%增长到2011年的1764万人、占比为48.63%。
根据相关文献，我们定义一个相关系数r：
在此，可以计算第二、第三产业就业人数占比与城镇化率之间的相关关系r。
我们知道，往往第一产业农业占比越高的社会，市场化程度是越低的，而第二、第三产业，尤其是第三产业服务业占比越高的社会，市场化程度往往越高，因此对外开放通过影响产业结构的转变达到提高了市场化程度的目的。
3.对外开放促进了珠三角地区产业聚集。在珠三角城镇化进程中，一个很显著的特征就是专业镇的出现，其对农村城市化的辐射功能较强，带动了城市化。在珠三角的420个建制镇中，以产业集群为特征的专业镇占了1/4，东莞、中山、南海、顺德和禅城区90个镇几乎发展成为专业镇。比如东莞市虎门镇的服装产业集群名扬国内外，中山市的古镇已成为国内最大的灯饰生产基地和销售市场，也是世界四大灯饰专业市场之一，还有小榄镇的小五金制品及音响、沙溪镇的休闲服装以及大涌镇的红木家具等。产业聚集不仅加强了企业之间的联系，而且还能促进这些专业镇在某一产业方面具有很大的吸引力和号召力，极大地促进了该地区经济的发展。另外，这些专业镇中大部分是以出口为导向的加工制造企业，对劳动力的需求很大，因此能够吸引大量的农村剩余劳动力，从而加快这些地区城镇化率的提高。经济聚集使当地产业实力增强，不仅提高了当地的就业市场，资本市场，还提高了当地的产业市场和商品市场，使得当地的市场化程度急剧提高。
根据以上分析结果，我们可知要想实现一个地区城镇化均衡发展需坚持：第一，坚持对外开放的基本国策，继续深化对外开放；第二，城镇化的发展离不开政府的支持，但政府角色应该进行转变，从市场的参与者逐渐变成市场的维护和引导者；第三，为了贯彻可持续发展之路，坚持均衡型的城镇化道路，各地区要采取相应的保障措施提高市场化程度，逐渐消除行政垄断，提高市场的自由化程度。
三、新常态下促进珠三角地区城镇化均衡发展的财政政策
党的十八大之后，我国经济社会发展进入新常态，珠三角地区在推进城镇化均衡发展的过程中，需要进一步发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆效应，实现“小财政”撬动“大资本”的效果，构建起多元可持续的城镇化建设资金保障机制，大力促进产城联动、城乡互动，加快城乡一体化发展，进一步提升珠三角地区城镇化的均衡发展。
（一）努力构建公共财政运行体系，坚持培育以城镇为主体的财源体系。
城镇化进程必须遵循市场经济基本规律，按市场配置资源的原则，调整分配关系和秩序，财政运行机制必须适应市场经济的内在规律和政府职能转变的要求重新构建。具体而言，就是以城镇化经营为目标，重新界定财政职能，将财政配置资源的范围确定为提供公共产品和服务。城镇的一个重要特征就是强大的经济吸引力和辐射力，对区域内经济发展起“火车头”作用。财政部门要充分利用财政政策、税收杠杆、筹资便利等优势，支持城镇财源建设。一是巩固壮大现有财源，重点是支持国有企业机制转换和制度创新。二是积极鼓励和支持民营经济的发展，使民营企业与国有、集体企业能真正站在同一起跑线上竞争。三是进一步完善对口区域联系制度，加大引进联合力度，广泛对外开展招商引资，牢固树立区域一体化战略，促进城乡共同发展。四是努力营造公平的竞争环境，加大对财经法律法规监督力度，通过财政改革和制度创新，进一步完善财政征管手段，努力营造公平、宽松的竞争环境。
（二）加强并优化预算管理，进一步提高财政支持城镇化建设的保障能力。
财政预算管理是政府的一项重要职能，对经济社会的健康发展和良性运行起着重要作用。财政预算直接体现着政府的政策意图，直接关系到经济社会运转的好坏，因而必须预先做出周密的计划和科学的规划。改革开放以来，中国财政体制改革实现了从建设型财政迈向公共财政的大跨越，财政收入持续稳步增长。但是在财政预算方面还存在着一些问题，如收入虚增、支出大手大脚等，因此需要科学运用各种预算方法，真实反映财政收支情况，为国家宏观调控政策对城镇化建设尤其是均衡发展的新型城镇化提供真实有用的信息。因此，需要各级政府不断振兴财政，保证经济发展良性循环，不断提高财政支持新型城镇化建设和均衡发展的保障能力。
（三）用活政策巧借外力，最大限度争取项目资金支持。
对于广东粤西北地区各级政府而言，要认真研究并充分利用广东省促进粤东西北地区振兴发展、广州对口帮扶梅州等政策红利，认真吃透上级有关扶持政策精神，加强与上级部门的沟通对接，全力争取扶持项目和资金支持。研究制定对接《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》争取资金工作方案，全力争取省财政通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等方式统筹资金，加大对粤西北地区重大基础设施建设、“双转移”、产业转型升级、中心城区扩容提质、公共服务保障、强农惠农、生态保护补偿机制等方面的政策资金补助。
（四）拓宽渠道创新机制，最大规模吸引社会资本参与。
把城镇作为最大的资本项目去运作，按照“来源不变、用途不改、集中财力办大事”的原则，创新城镇化建设投融资机制，拓宽融资渠道，创新融资机制，并把有限的资金用到刀刃上，优先用于最能产生效益的项目，滚动开发，实现良性循环。采取银行贷款、委托贷款、社团贷款、发行企业债券、扶持企业上市等形式融资，灵活运用多层次资本市场、BT、BOT、打捆成片式开发、资源置换式开发等模式间接融资，引导金融资本、社会资本参与城镇化建设。以粤西北地区梅州市为例，近三年来共融资111.3亿元，其中成功发行“2013城投债”亿元，集中投入中心城区扩容提质。得益广州全面对口帮扶，筹办成立20亿元的投资基金，争取第一批人保（广东）粤东西北地区振兴发展股权基金10亿～15亿元，最近又得到国家农业发展银行总行大力支持，梅州被列为农村新型城镇化试验区，获得授信50亿元，推动嘉应新区基础设施建设。
（五）加强财政资金审计监督体制，保证城镇化资金用到实处。
国家和地方财政资金是城镇化均衡发展投入资金的主导力量，财政资金收入来源是税收，如何保障广大纳税人的钱确实落到实处是每个纳税人都关心的重大问题。对于新型城镇化发展中的财政资金投入，应加强监督机制，加强城镇化建设资金的跟踪审计。通过开展城镇化建设中的财政财务审计、政府投资项目审计、公共服务项目审计、民生项目审计和资源环境审计，依法对城镇化建设资金收支活动的真实性、合法性和效益性进行审查，评价有关部门的经济责任，及时发现城镇化资金管理过程中出现的问题，不断提高各级政府和部门对城镇化资金的管理能力和管理水平，确保新型城镇化基础设施建设等投资项目的全覆盖，促进新型城镇化资金的有效使用，最大限度地限制或减少浪费，切实发挥审计在“美丽中国”目标中的建设性作用，有效发挥审计在国家建设、国家治理中的服务功能。因此不断深入进行城镇化资金的事前、事中和事后审计，是确保新型城镇化财政资金安全有效的重要措施。
主要参考文献
[1]薛凤旋、杨春：《外资：发展中国家城市化的新动力——珠江三角洲个案研究》，载于《地理学报》1997年第3期，第193～206页。
[2]吴莉娅、顾朝林：《全球化、中国城市化——江苏个案研究》，载于《城市化研究》2005年第7期，第28～33页。
[3]石忆邵、顾萌菁：《外资驱动下长江三角洲地区城市化发展》，载于《现代城市研究》2003年第4期，第1～7页。
[4]尚启君：《论城市化模式的决定因素与我国的城市化道路》，载于《经济经纬》2007年第4期，第52～54页。
[5]盛广耀：《城市化模式研究综述》，载于《城市发展研究》2011年第7期，第13～19页。
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[7]景春梅：《城市化、动力机制及其制度创新》，社会科学文献出版社2010年版，第32～85页。