珠三角城市群一体化发展的调研报告—以广佛肇经济圈为例时间： 2015-09-17信息来源：　作者：卢伟 汪阳红 贾若祥 张燕　责编：王立_admin

    一、广佛肇经济圈经济社会一体化发展取得的成效

　　2008年，广东省出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》中提出了“建设广佛肇经济圈，以广佛同城化带动广佛肇一体化发展”的战略构想。自2009年以来，广州、佛山、肇庆三市在区域行政协同机制构建、基础设施互通共融、产业协同发展、污染联防联控、公共服务共建共享等方面开展了一系列的合作和尝试。

　　(一)区域行政协同机制创新尝试打破城市群一体化发展的制度障碍

　　工作联动机制建设。广佛肇三市，建立健全了市长联席会议办公室碰头会、分管市领导工作协调会、市长联席会议三个层面的工作机制。截至2013年9月，广佛肇三市累计召开党政主要领导会议、市长联席会议、工作协调会议共23次。在这一机制推动下，2009—2012年，三市共签署了65项框架协议及专项协议，确定了122项重点项目(含结转项目)。

　　规划衔接机制建设。广佛两市印发实施了珠三角首个跨地区综合规划——《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》，随后广佛肇三市印发实施了《广佛肇经济圈发展规划(2010—2020年)》及相配套的5个规划，并完成了广州南站、金沙洲、芳村——桂城、五沙、花都空港等全部5个广佛重点交界地区的规划整合工作，有力促进了交界地区先行同城化。

　　(二)基础设施互通共融为城市群一体化发展奠定外部基础

　　一是完善高快速路及交界地区路网建设。

　　二是促进轨道交通的接驳和建设。依托广州作为国家铁路主枢纽的地位，三市全面推进城市轨道、城际轨道、国铁等多种方式的轨道交通的接驳和建设，2010年正式开通了国内第一条由两市投资共建的全地下城际轨道——广佛地铁。

　　三是充分发挥南沙港对佛山港、肇庆港辐射作用。广州港南沙港区加强了与佛山港、肇庆港的“穿梭巴士”集装箱驳船运输，目前，南沙港区至佛山港、肇庆港的“穿梭巴士”航线达5条，每条航线每周往返南沙港区2次，2012年完成集装箱运量4.7万标箱。

　　(三)产业协调发展为城市群一体化发展提供内生动力

　　一是三市启动了广佛肇经济合作区建设。2012年8月，广佛肇三市联合成立了广佛肇(怀集)经济合作区筹备工作小组，肇庆市成立了推进合作区建设工作领导小组，共建广佛肇(怀集)经济合作区。广佛两市定期或不定期组织本地企业到合作区考察、交流并进行产业链延伸的洽谈活动，引导本地企业向合作区拓展发展空间，协同合作区开展国内外招商活动。同时大力创新合作共建管理机制，按照土地资本、产业资本、金融资本“三资融合”的模式进行开发建设，拓展合作区建设资金来源。

　　二是推动产业梯度转移。广州市和佛山市积极引导广州造船业、汽车业和佛山的陶瓷、铝材等传统优势产业向肇庆市转移，2012年肇庆市全市共承接产业转移项目137个，计划总投资368.62亿元，其中来自广佛地区的项目超过80个，计划总投资约占三成，目前在肇庆投资的广佛企业已占肇庆承接珠三角产业转移的七成以上。

　　三是金融一体化取得突破性进展。广州银行佛山分行成为第一家真正意义上的同城化商业银行，汇丰等19家商业银行免收广佛之间的行内汇兑和存取款手续费，深发、广发等9家股份制银行实现广佛间的跨行通存通兑。广州票据交换系统覆盖佛山银行网点，佛山部分银行机构参加了广州银行电子结算中心开办的商业银行票据二次清分服务，成功实现广佛肇企事业单位人民币结算账户异地年检。广州市银达担保等中小企业信用担保机构在佛山、肇庆开设分支机构。

　　(四)污染联防联控削减了城市群一体化发展产生的负外部性

　　水污染联防联控。三市共同整治交界河涌，完成市桥河、花地河、汾江河、葵蓬涌、秀水涌等多条广佛交界河涌的综合整治。同时，三市联合加强西江流域水资源保护，就进一步加强西江水质监测预警、跨境断面监测及数据共享达成了共识，目前已初步建立起水环境质量监控和数据共享网络。

　　大气污染联防联控。三市环保部门制定了空气污染综合整治实施方案，以全面实施机动车环保标志为切入点，严格机动车污染管控，联手推进大气挥发性有机物的污染控制。

　　协同处置固体废弃物。广佛两市制定了《广佛同城化建设固体废物联合执法工作方案》，同时联合肇庆市对危险废物产生及处置企业开展执法行动，成功查处一批无证经营、非法转移危险废物的违法行为。

　　(五)公共服务共建共享突破城市群一体化发展的行政壁垒

　　交通服务一体化。

　　社会保险一体化。广佛肇之间养老保险和流动就业人员失业保险关系实现无障碍转移，开展了指定医院参保人医疗费用直接结算，广州在佛山认定了9家医保定点医疗机构，在肇庆认定4家;佛山在广州认定30家，在肇庆认定8家;肇庆在广州认定1家，在佛山认定8家。

　　教育培训。从2010年起广佛肇启动重点中等职业学校互招工作，三市每年分别选定2～5家中职学校，拿出100个名额面向其他两市招生。

　　二、跨界统筹协调发展是城市群健康发展的最大难题

　　(一)行政区经济影响了城市群跨界地区基础设施的共建共享

　　行政区经济表现为区域经济一体化与行政区划的冲突。由于发展地方经济过程中对原计划经济政府主导模式的路径依赖，对市场经济的认识局限，横向合作不足而呈现出各行政区对经济区进行分割的“不经济”现象，集中表现为各区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位城市。调研中了解到，广州市不愿将广州金沙洲真空垃圾收集系统与佛山黄岐镇共享。《广州2020：城市总体发展战略》等规划将广佛间重点协调的三个片区及节点都划在广州市境内等现象都表明，行政区经济阻碍了城市群跨界地区的基础设施一体化进程。

　　(二)城市间的利益冲突阻碍了城市群的正常发育

　　城市群经济社会一体化的过程势必打破原有行政区域市场、整合市场资源与产业结构、调整公共服务的范围，这必然触及传统体制及在该体制下的利益格局，在新的制度体制尚未形成的情况下，城市主体之间、新旧制度之间、新旧利益主体之间必然会产生内在的利益冲突，阻碍一体化的进程。2010年5月广州实施的花地河南北水闸工程导致佛山市南海区大沥镇黄岐、盐步、河东、东秀等村出现严重内涝等案例表明，当两市政府在一体化过程中产生利益冲突时，一旦有一方有屏蔽抗性时，简单的协同往往显得力不从心。

　　(三)经济实力悬殊较大导致跨市统筹规划难以同步推进

　　肇庆市2012年人均GDP37158元，城市化率42.62%，不仅远低于广州和佛山的水平，甚至还低于全国平均水平。经济发展的巨大差距和经济实力的较大悬殊使得肇庆在与广州和佛山共同推进广佛肇经济圈建设时，许多措施因为财力不足而难以同步推进。广东省要求珠三角9市凡是沿江沿河的乡镇都要自筹资金建设污水处理厂，这种“一刀切”的政策对于财政并不宽裕的肇庆市大部分县来说是不小的压力。

　　经济实力的巨大悬殊也使得广佛肇经济圈的三个城市在一体化这一事件上存在不同的利益诉求和预期目标。由于广州市中心城区和南部地区的高空污染物浓度受东莞市、佛山市顺德区工业影响大，因此广州市迫切希望周边城市能够在落后产能淘汰、污控标准制定上与广州市实现同步。而肇庆市则认为肇庆环境容量还很大，但是排污总量受到减排基数的限制，这在体现其强烈的发展意愿的同时，同样体现了希望获得更多污染排放空间的渴求，这就背离了广州市希望周边城市削减污染的愿景。

　　(四)区域行政协同机制不完善影响城市群内部合作成效

　　目前广佛肇三市签订的《广佛肇经济圈建设合作框架协议》、《广佛肇经济圈发展规划(2010—2020年)》实质是各市政府基于合作的需要，在自愿互利、合法共赢的前提下形成的行政协议。它是现阶段珠三角区域合作最为直接、最为广泛的区域协调机制，但这些行政协议在运行过程中存在动力不足的问题。主要表现在协议的缔结程序简单导致难以进行充分磋商沟通和利益平衡，行政协议与地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的效力冲突问题尚无明确规定，行政协议效力的不确定性在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥，协议内容很少有对项目合作中各方落实政策如何监督和评价提出约束条款。配套机制的缺乏导致项目实施过程中的随意性，以至难以达成预期目标。这也表明仅仅依靠政府主导下的区域行政协同机制是难以全方位推动城市群的形成的。