京津冀协同与大城市病治理时间： 2016-04-21信息来源：肖金成 马燕坤　作者：hjr_admin　责编：

        京津冀地区包括北京、天津两个直辖市和河北省全域。北京是我国的政治、文化中心，天津是我国重化工业、装备制造业和高新技术产业基地，河北省环绕京津，既拱卫京畿，又为京津提供能源、原材料和农产品，还是京津的生态屏障。从历史上看，京津冀地区在经济和社会发展中始终有着很高的依存度和关联度。但由于行政的分割，要素流动不畅，区域差距扩大，北京城市范围和城市人口数量快速扩张，患上了比较严重的“大城市病”。
 
        京津冀协同发展的重要意义
 
        京津冀土地面积21.6万平方公里，占全国2.45%；2014年，常住人口11052万人，占全国8.08%；地区生产总值63475亿元，占全国10.44%。从产业结构来看，第一产业占比为5.7%，低于全国3.5个百分点；第二产业占比为41.2%，低于全国1.4个百分点；第三产业占比为53.1%，高于全国4.9个百分点，属于“三二一”结构。但分开来看，北京市第二次产业占比为21.4%，虽然比重不太高，但绝对量却有4564.79亿元，说明北京仍有大量的工业。河北省第一次产业占比为11.7%，高于全国2.5个百分点；第二次产业占比为51.1%，高于全国9.9个百分点；第三次产业占比为37.2%，低于全国11个百分点。河北省属于沿海省份，农业比重如此之高，服务业比例如此之低，令人意外。天津市作为大都市，第二次产业比重高于第三次产业，也并不合理。从产业结构可以发现，京津冀协同发展的重要任务是产业结构调整，这也从一个侧面表明了区域经济合作的重要性。
 
        京津冀三省市经济发展差距过大是北京市患上“大城市病”的重要原因。北京市存在“虹吸效应”，因为基础设施比较完善，对投资的吸引力巨大，不仅吸引了众多银行和大企业总部，而且也吸引了一些中小企业，工业增加值超过河北许多地级市。由于企业的集聚创造了很多就业机会，导致人口增长过快，城市范围不断向外蔓延，造成越来越严重的交通拥堵、环境恶化。天津市经济发展和城市发展也不断加快，天津滨海新区具有各方面的优势，吸引了大量企业入驻，近年来发展迅猛。在“虹吸效应”作用下，要素向两大都市集聚的势头很难扭转，而河北各市均缺乏吸引力，与京津的差距必然越拉越大。北京和天津的人均GDP高出河北省一倍多，河北省的城镇化水平低于全国平均水平5.47个百分点。
 
        在京津的北部还存在着“京津北部贫困带”。河北省发改委与河北省扶贫办2011年9月的调研报告显示，截至2011年，环首都贫困地区有25个国家级和省级扶贫开发重点县，贫困人口235.9万人，占全省贫困人口的42.1%。
 
        指导思想与分阶段目标
 
        2015年4月30日，中共中央政治局批准了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确了京津冀协同发展的指导思想，以疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为出发点，立足现代产业分工要求、立足合作共赢理念，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，着力加快市场一体化进程，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，打造中国经济发展新的支撑带。
 
        《规划纲要》提出了京津冀协同发展的分阶段目标：近期到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展，交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，深化改革、创新驱动、试点示范有序推进，协同发展取得显著成效。中期到2020年，北京市常住人口控制在2300万以内，北京“大城市病”等突出问题得到缓解；区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到明显改善，产业联动发展取得重大进展；公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。远期到2030年，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡，成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。
 
        北京市大城市病治理与功能疏解
 
        《规划纲要》列举了北京“大城市病“的四大特征：一是集聚过多的非首都功能；二是人口过度膨胀，交通日益拥堵，大气污染严重；三是房价持续高涨，社会管理难度大；四是引发一系列经济社会问题。北京房价十年时间平均涨了十倍，就是因为北京工作岗位多，交通便捷，收入高，吸引了大量的人口到此工作、置产、创业、发展。北京市的空间布局也不是很合理，从四环到五环再到六环，北京人将其戏称为“摊大饼”。居住和工作高度分离，是造成交通严重拥堵的基本原因。近十年来，北京市城市这张“大饼”不仅越摊越大，而且越摊越厚，所以，治理北京市的“大城市病”，不仅要设置城市边界，更重要的是，需要大规模的功能疏解和产业转移。

        北京作为世界为数不多的超大型城市，再按照老路走下去必然是“山穷水尽”。习近平总书记对有序疏解北京非首都功能多次作出重要批示，明确指出：京津冀协同发展要牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”和主要矛盾，降低北京人口密度，实现城市发展与资源环境相适应；非首都功能均是可以疏解出去的。

        北京市要解决的第一个难题是疏解什么。一是要坚决放弃工业生产。北京市应学习伦敦，伦敦在18世纪末20世纪初被称为“雾都”，是“大城市病”的“先驱者”。而现在的伦敦雾霾不再，原因很简单，伦敦的工业转移出去了。北京市的工业GDP仍达3000多亿元，其所消耗的水、排放的污染气体、创造的就业岗位不是一个小数目。将工业转移出去，不仅可以减轻污染，也可以减轻人口压力。二是将批发市场、专业市场、物流基地这些具有成本敏感性的劳动力密集型产业转移出去。三是部分教育机构（比如大学的本科）、各类培训机构、医疗机构可以转移出去。四是将部分行政性、事业性服务机构和企业总部迁出去。有些企业总部，不是跨国公司，也不是巨型企业，甚至不是大企业，远离生产基地，远离消费市场，实际上就是一个接待中心，没有必要留在北京。当然，疏解与转移是一个时间较长的过程，不可能一朝一夕就能够完成，但决心要大，从现在起，要“做减法”，不再“做加法”。不再对各区、各镇进行GDP考核,对“分灶吃饭”的财政体制进行改革，《规划纲要》确定的目标才是有可能实现的。
 
        对于怎样疏解，也就是谁来搬和如何搬的问题，简而言之就是自己搬，就是不等不靠，自找出路。《规划纲要》确定了疏解的原则：政府引导与市场机制相结合；集中疏解与分散疏解相结合；严控增量与疏解存量相结合；统筹谋划与分散施策相结合。
 
        疏解到哪儿去是一个敏感的问题。总的思路是，应疏解到北京市城六区之外去，毋庸置疑河北省是主要承接地。北京的功能疏解与产业转移，不仅有利于减轻北京市的压力，而且有利于促进河北省的发展，这是京津冀协同发展战略要解决的两大关键问题。但河北要增强吸引力，必须改善投资环境，交通一定要便利，基础设施要比较完善，生态环境比较好，配套能力比较强，做好承接北京的功能疏解和产业转移的准备。
 
        打造反磁力中心与建设世界级城市群
 
        承接北京市的功能疏解和产业转移，是河北省的责任和重大机遇，是缩小京津冀之间差距的重大举措。京津有很大的吸引力，要把产业从北京和天津吸引出来，需要更大的吸引力。因此，需要在河北打造“反磁力中心”，企业不是被逼迫而是被吸引到河北。历史经验证明，改变所有的地方是不太可能的，改变一部分地方或一小块地方是可能的，短时间内改变所有的人是不太可能的，但改变一部分人或一小部分人是可能的。这就是区域经济学中推崇的区域经济增长极理论。
 
        经济增长极理论认为：经济增长在空间上并非均匀分布，而是以不同强度首先出现在一些“点”上，然后通过不同渠道向外扩散，并对整个经济空间产生影响，辐射带动区域经济发展。珠三角区域的深圳、长三角区域的浦东及京津冀区域的天津滨海新区都是成功运用增长极理论取得明显成效的范例。
 
        河北省未来的增长动力来自于新的经济增长极，就是要在空间范围不太大的地方，通过完善基础设施，实施高效管理，并辅之以优惠政策，使其快速聚集经济要素，起到对一个区域的支撑作用，成为“要素流动的洼地，吸引人才的高地，世人瞩目的胜地”。河北省要通过培育新的经济增长极，增强对产业和人口的吸引力，成为京津冀区域的新亮点，打造北京市的“反磁力中心”。
 
        京津冀区域虽处于东部，但区域内部的差异很大，突出表现在北京与河北的差距上。除了疏解北京市的非首都功能之外，加快河北省的发展应是京津冀协同发展的关键环节。在河北选择一些具有优势和发展潜力的地区设立新区，通过打造产业发展平台，改善投资环境，吸引产业聚集，是加快河北省发展的重要举措。
 
        新区和特区一样，是新的区域经济增长极，是京津的“反磁力中心”。现在河北省已设立了曹妃甸新区、渤海新区、北戴河新区、正定新区、冀南新区，但都是省政府设立的，政策支持力度不大，效果不太明显。如国家给予强有力支持，必将在京津冀协同发展中起到重要的引领作用。国务院批复的《关于河北沿海地区发展规划》中明确指出：“以沿海高速和滨海公路为纽带，合理规划建设北戴河新区、曹妃甸新区、沧州渤海新区，促进人口和产业有序向滨海地区集聚，建成滨海产业和城镇集聚带。”国务院批复的《中原经济区规划》明确提出“邯郸依托冀南新区建设全国重要的先进制造业基地，成为在中原经济区内具有重要影响力的中心城市”。可以说，这四个新区在国家规划中均榜上有名，只是因为规划没有上报国务院审批，而没能置身国家级新区之列。
 
        发展“城市群”是“大城市病”的治本之策。城市群是在工业化、城镇化进程中出现的区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志。所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个特大城市为中心，依托一定的自然环境和便捷的交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。在城市群范围内，原来单独的城市和另外的城市形成了功能互补关系，大城市的产业结构不断升级，给中小城市和小城镇带来了机遇。中小城市和小城镇在城市群范围内，区位劣势在弱化，而成本优势在强化。尤其是小城市和小城镇，各种要素成本都很低，比如零部件产业就可以在小城镇和小城市得到发展。长三角城市群、珠三角城市群之所以有很多小城镇能够集聚较多产业，和处在城市群之中有非常密切的关系。另外，在城市群里大中小城市和小城镇能够协调发展，而且基础设施能够共享共用。
 
        由于城市群中各城市功能互补，可以做到互利共赢，有利于促进大城市的功能疏解和产业转移。大城市服务、辐射和带动中小城市和农村地区的发展，中小城市和广大农村地区支撑大城市的功能增强。所以，在国际上影响较大的城市均有一个城市群作为依托。北京市功能的疏解有赖于京津冀城市群。京津冀协同发展的一个重要突破口就是要把北京的非首都功能疏解到周边的城市，只有周边的城市发展了，城市群形成了，北京的“大城市病”才能得到缓解直至根本消除。
 
        《规划纲要》对京津冀的整体定位是：以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎，生态修复环境改善示范区。在城市群里，每一个城市只能是一个功能性城市。原来北京有一个CBD，现在北京要当京津冀的CBD，为整个京津冀服务；天津是先进制造研发基地、国际航运物流的核心区；河北11个地级市应该根据自身的优势发挥特定的功能。在城市群里，每个城市都应有自己的定位，这样才能形成相互联系的、有机的、功能互补、分工合作的城市群，才能变单个城市的竞争力为整体竞争力。通过产业结构调整，不仅使生态环境发生根本的改变，而且在全世界发挥有影响力。
 
        作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所；中国人民大学区域与城市经济研究所

        （责任编辑 植凤寅）