东北经济增长陷入困境的原因分析及对策建议时间： 2015-08-03信息来源： 张庆杰 　作者：wyg_admin　责编：

　　党中央、国务院高度重视近期东北地区经济增速持续下滑、回升乏力的问题。根据跟踪研究以及前期调研，本文剖析此轮东北地区经济发展陷入严峻局面的表现和原因，提出对策建议。

一、当前东北经济下滑的基本特征

　　(一)外部环境变化对支柱产业发展造成巨大冲击

　　从国际上看，2008年金融危机以及其后的欧债危机发生以来，世界各国在占领产业发展制高点、拓展产业发展市场空间等方面展开了更为激烈的竞争，美国的再工业化、德国的工业4.0是其中的突出代表。而我国东北地区参与国际竞争最重要的产业是装备制造业，与发达国家相比，中低端产品居多，在产品质量、技术水平上仍存在着较大的差距，伴随着市场萎缩以及国际汇率的剧烈变动，使得产品竞争力进一步被削弱。东北地区另一支柱产业能源生产，遭遇了国际能源市场(尤其是石油)价格的巨大下滑，转盈为亏。

　　从国内来看，经济发展正处于“三期叠加”特殊时期：工业增速总体减缓、对工业产品的需求减少、工业品出厂价格持续走低。随着市场环境的变化，导致以能源、原材料和装备制造等产业为主导的东北地区经济增速明显下降。2003-2012年，辽、吉、黑三省工业增加值由平均16.1%、16.6%和12.7%，下降到2014年的4.8%、6.6%和2.9%。

　　(二)增长倚重的投资增速下降

　　从2013年以来，与全国整体形势相应，东北三省固定资产投资呈逐步下降趋势。2014年与2003-2012年10年平均增速相比，辽、黑两省下降超过20%，吉林下降超过10%，导致多年倚重投资拉动经济高速增长的东北地区出现了增长动力不足，甚至“失速”的现象。企业投资意愿低下，新开工重大项目明显减少，仅辽宁一省10亿元以上建设项目就减少了18.1%。房地产业表现更为低迷，出现了多年未现的开发投资和施工面积双双下降，商品房销售量持续下行的状况，如辽宁省仅2014年前三季度商品房销售面积就下降了近30%，同比回落超过40个百分点，不仅直接拉低了经济增速，更引发了相关产业全面下降。与此相应，地方政府财政大量减收，压力不断加大，辽、吉、黑三省地方公共财政收入增长分别为-6.8%、4.7%和2.3%。

　　(三)对外贸易出现显著下滑

　　欧盟、日本以及美国、东盟等主要市场需求不旺，新兴经济体增长放缓，直接导致东北地区对外贸易增速一路下滑，总体低于全国平均水平，辽、吉、黑三省全年分别增长-0.4%、2.1%和0.1%。特别是出口面临困难更大，辽宁为-8.9%，吉林为-14.3%。主要出口产品钢铁、成品油和船舶等出口量出现较大波动。2014年前三季度，辽宁省主要出口市场中，对东盟、日本、欧盟和美国出口分别下降3.3%、3.3%、7.4%和8.8%，其中，大连市船舶出口额下降更高达40.7%，最为惨重。对外贸易中只有对俄贸易表现出些许亮点，呈现增长态势。

　　(四)消费增速总体正常但呈逐步回落态势

　　东北地区社会消费品零售总额的增长处于正常水平。2014年，辽、吉、黑三省分别增长12.1%、12.1%和12.2%，略高于全国12%的水平。但与前几年持续高速增长相比，也呈现出逐步回落趋势。房地产销售萎缩、餐饮收入持续降低、集团消费明显下降以及电商冲击等，都是造成这种形势的原由，致使社会总需求增长放缓，服务业发展动力不足。

二、东北经济增长乏力的原因

　　造成东北经济这一轮降速的深层次原因，归根结底还是体制机制问题，以及产业结构、经济结构问题。

　　(一)体制改革多年停滞不前，遗留问题尚未妥善解决

　　东北地区国企改革不到位、不深入等深层次问题依然突出，近几年基本处于停滞不前的状态，在企业改制，建立现代企业法人治理结构，推进股份制改革，解决厂办大集体问题等方面，遗留了大量待解难题。加之回避问题、拖延改革的态度，使得东北国有企业包袱依然沉重，遇到市场变化就暴露出来。

　　在发展环境方面，东北地区政府职能转变相对缓慢，是制约发展的重要因素。政府主导经济，市场处于从属地位的局面并未发生根本性改观，在体制机制上的改革创新就更加滞后。

　　(二)振兴老工业意味强烈，发展方式并未发生根本性转变

　　东北地区十年振兴使得传统优势产业重新焕发了生机，但产业发展方面的投资主要集中在传统产业改造提升和扩大规模上，新兴产业和服务业发展相对滞后，工业所占比重不降反增，可以说十年振兴是东北地区一次“再工业化”的历程，服务业发展严重滞后于工业化和城镇化的局面没有得到任何改观。同时，重化工业在工业中所占比重不断提高，导致了东北地区能源、资源消耗水平居高不下，环境污染治理旧账未还又欠新帐，在生态文明建设、绿色发展方面相对落后，经济发展对于生态环境的压力持续加大。

　　(三)科技创新资源优势未得到有效发挥，中高端人才流失严重

　　在东北地区发展进程中，国家布局建设了大量的科研院所和高等院校。这些科研队伍大多服务于政府和大型国有企业，成果转化率偏低，新涌现的高技术产业没能形成规模。这些研发机构对于中小企业的服务偏弱，依托中小企业的成果转化偏少，造成了东北地区中小企业发展技术水平较低，产品档次不高，市场竞争能力不强。人才政策不落实或落后于东南沿海地区，导致人才尤其是中高端人才流失严重，削弱了科技创新基础能力。如，长春市省际迁移人口中近50%为高层次人才。

　　(四)区域合作处于较低水平，尚未形成区域联动发展格局

　　东北地区作为一个相对完整的经济区，在基础设施共建共享、产业联动发展、要素资源自由流动、公共服务区域化等领域并未取得实质性的进展。省区之间、城市之间各自为战，画地为牢，市场分割等现象还较为普遍，进行市场保护甚至还成为调研中地方和企业多次提出的政策诉求。除了政府间合作偏弱以外，民间和企业层面基本没有建立区域层面的合作机制、产业合理布局、企业跨区域兼并重组，经济上联动发展、错位互补等更是奢谈。可以说，东北地区的经济还未形成区域协同联动发展的机制。

　　这些深层次原因表明，在推进东北地区实现全面振兴的进程中，必须要“啃硬骨头”。以政府职能转变为突破口，以国有企业改革为主攻方向，全面深化改革，彻底解决历史遗留问题，唯此才能释放东北发展活力，增强发展动力，获得发展红利。

三、若干对策建议

　　在认识到形势严峻、问题突出的同时，也应该看到，虽然东北地区近期经济发展遇到了一些困难，但从长远发展来看，经过前十年振兴战略的实施，东北三省经济总量已达5.74万亿元，人均GDP超过8000美元，就业形势总体稳定，居民收入正常增长，农村居民人均收入高于全国平均水平。与其他区域板块相比，东北依然拥有良好的产业基础、明显的科教优势、众多的科教人才、巨大的存量资产和较为完整的基础条件，具有投入少、见效快、潜力大等特点，仍是具有后发优势的地区。只要统一思想、坚定信心、政策到位，能够扭转经济增速下滑的趋势，实现打造国家发展新支撑带的全面振兴目标。

　　(一)精准发力，发挥好投资拉动经济增长的关键性作用

　　应对东北经济下滑的不利状况，要立足当前、放眼长远，适应经济发展新常态，超前谋划布局，更加关注经济发展的质量和效益。目前，要进一步加大贯彻落实《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号)的力度，充分发挥中央和地方两个积极性，实施双轮驱动，发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府作用，通过改革创新推动经济转型发展。

　　当前，防止东北经济进一步下滑，仍应发挥好投资的关键性作用。(国发〔2014〕28号)文件出台后，国家发改委印发了东北地区在建和两年内拟开工建设的139个重大项目，这些项目重点投向铁路、水利等跨省区重大基础设施，城市内部基础设施，以及棚户区改造等重点民生工程；着力解决关内关外通道不畅、粮食仓储不足、水利发展滞后、“窝电”、供热管网陈旧等制约东北发展的“短板”和“瓶颈”。这些重点项目的实施既有短期带动效果，又有夯实中长期发展基础的双重效应，应进一步加大力度，加快实施。

　　(二)补足短板，重点支持区域内薄弱地区发展

　　东北振兴政策短期和中长期政策都要更多地向资源枯竭城市、滞缓衰退型老工业城市和棚户区、独立工矿区、城区老工业区，以及生态脆弱地区倾斜。既解决民生问题，又促进当前发展。东北城区老工业区数量占全国约1/6。据测算，搬迁改造约需直接投资1.1万亿元，如全面实施，将对东北经济增长提供持续动力。

　　建议通过中央预算内投资、开发性金融和开行专项企业债等多种方式，支持东北全面推进城区老工业区和独立工矿区改造搬迁。通过中央财政、中央预算内投资、有关金融机构的支持，加快推进东北棚户区改造，使得在东北率先启动的这项工程，也能在全国率先完成。以黑龙江四大煤城为重点，组织实施资源型城市产业转型攻坚行动计划，对原中央下放煤矿进一步加大对采煤沉陷区治理的支持力度。

　　(三)寻求突破，将东北地区作为新一轮国企改革试点地区

　　改变东北地区发展面貌，依然要将国有企业改革作为引领性任务，推动东北地区全面深化改革，激发整个区域发展活力。此轮改革中要将解决东北大中型骨干企业当前的生产经营困难与推进改革相结合，发挥其促进东北经济发展的骨干作用。建议尽快研究制定深化东北地区国企改革的指导性文件，在大力推进中央国有企业改革、深化地方国有企业改革和妥善解决国有企业改革历史遗留问题等方面，推动地方和有关部门形成具体实施方案。要加快推进国有林区改革试点，并全面推开。要组织研究农垦改革方案。

　　(四)激发动力，加快实施东北创新驱动发展战略

　　加大对东北地区新兴产业培育发展、经济结构调整和自主创新等方面的支持力度，优先在东北地区开展产学研用协同创新改革试验。建议设立引导东北地区创新链整合的投资专项，在东北地区集中实施一批重大创新工程，扶持做大做强智能机器人、燃气轮机、高端海洋工程装备、生物医药等产业，促进形成特色新兴产业集群。完善东北区域创新政策体系，全面落实在东北地区推广中关村国家自主创新示范区有关试点政策。支持东北设立国家自主创新示范区，在科技成果处置权、收益权、股权激励等方面开展创新探索，切实推动东北地区转到创新驱动发展的轨道上来。

　　(五)增强动力，努力提高对外开放的层次和水平

　　按照国家实施“一带一路”战略的总体要求，以及打造丝绸之路北线(中蒙俄经济走廊)的部署。在东北地区要以落实中俄、中蒙、中韩首脑互访会晤商定的一系列加强合作重大战略举措为契机，在国家主动调整东北亚区域发展格局的大背景下，发挥东北地区的地缘优势和核心作用，加快推动中俄、中蒙边境互联互通和重要交通、能源通道建设，积极参与俄罗斯远东地区、蒙古国的资源开发和基础设施建设。抓住中韩自贸区谈判基本完成的机遇，积极发展对韩贸易，加强交流合作。支持哈尔滨市打造对俄合作中心城市，研究设立空港自贸区。加强中德产业合作，推动建立中德政府间老工业基地振兴交流机制。实质性推动大连金普新区和满洲里、二连浩特等重点开发开放试验区建设，打造一批重大开放合作平台，力争尽快取得成效。加大对东北装备制造企业走出去的支持力度，帮助企业拓展海外市场。

作者： 国家发改委国土开发与地区经济研究所 张庆杰  来源： 《经济要参》2015年第20期