当前化解产能过剩的困境与对策——以河北省唐山市为例时间： 2016-07-18信息来源：付保宗 周劲　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：当前，化解产能过剩与需求低迷形成叠加效应，地方经济和财政收入下行压力加大；化解产能过剩方式伴有计划和行政色彩，相关市场纠纷可能转化为政府负担和社会风险；企业职工转岗和下岗失业风险增大，相关社会援助服务和保障体系建设滞后；关停和被整合企业债务结构复杂，债务违约可能连锁触发系统风险。由此，建议逐步弱化计划和行政性手段，强化市场倒逼机制对产能过剩行业的调节作用。
    　关键词：化解过剩产能  社会援助化解风险

    　为了化解产能过剩矛盾，各级政府采取了多管齐下的政策措施，取得了初步成效，但面临的经济社会风险和难度也在加大，亟须进一步探索化解产能过剩的有效对策。作为钢铁大市，河北唐山采取了行政指令和市场倒逼双管齐下的方式，化解钢铁过剩产能，并通过强化社会援助尽量降低化解过剩产能引致的社会风险。唐山的经验值得学习借鉴。
 
    　一、主要措施和实施效果
 
    　1. 强化规划引导和顶层设计，实施严格的指标控制。根据河北省化解钢铁过剩产能的任务安排，2013年～2017年底，唐山需要净压减炼铁、炼钢产能2800万吨和4000万吨，分别占河北压减产能的42%和59.5%。为此，唐山编制了《唐山市钢铁工业发展规划》、《唐山市焦化产业绿色转型升级发展规划》。在此基础上，研究制定了《唐山市钢铁产业转型升级化解过剩产能实施方案》，明确了工作思路、重点任务、化解途径和具体措施。对化解过剩产能的指标，既分解到各县（市）区，又逐一分解到各企业，落实到具体装置。按照统一标准，对不能按时完成产能压减任务的企业，要征收差别电价、差别水价和特别排污费，直至完成压减任务。在实际执行过程中，由于先期拆除的装备多数原本已处于停产或半停产状态，拆除阻力较小；而随着化解工作的深入推进，下一步拆除对象将向一些正在运转甚至仍有经济效益的小型装备延伸，拆除面临的阻力和难度将明显增大。
 
    　2. 提高环保标准和实施差别化水电价格，倒逼落后产能退出。通过调整环保标准和要素价格等手段，建立健全过剩产能倒逼退出机制。一是为提高环保标准和要求，制定和实施了《唐山市钢铁焦化水泥电力玻璃行业大气污染治理攻坚行动方案》，要求2014年底前钢铁行业烧结机和球团竖炉设备污染物排放达到特别排放限制标准。对不能按时完成治理任务的企业将实施惩罚。二是执行差别化价格政策，对未按照下达标准和规定时限完成治理任务的，环保设施不能正常运行或擅自停用、偷排偷放的企业，实施差别电价、差别水价和惩罚性排污费三项处罚措施。通过上述措施的执行，企业对节能环保的重视程度明显增强，落后产能淘汰加快，唐山单位GDP能耗和主要污染物排放强度也呈现明显下降趋势。
 
    　3. 鼓励企业整合重组和改造升级，引导资源向优势企业集中。在化解过剩产能的同时，唐山通过放宽市场准入、加大财税支持、强化金融扶持、要素配置倾斜等一系列政策协同推进产业结构升级。一是强力推进钢铁企业兼并重组。规划到2017年，钢铁产业形成“225”产业格局，即以首钢、河钢为主，组建两大钢铁企业集团；在丰南、迁安两个钢铁主产区组建两大钢铁集团；以津西钢铁等企业为主，组建5个区域特色钢铁企业。目前，唐山正规划筹建产能置换指标交易平台，力求通过等量或减量置换交易机制控制过剩产能总量。二是支持企业技术改造。2014年安排技改专项资金1亿元，支持重点技改项目；结合增值税转型改革，利用抵扣固定资产进项税等方式支持钢铁企业技术改造和升级。此外，针对“有产业缺市场”的现状，推动钢铁产业延伸链条。2013年唐山重点项目完成投资中，耗钢产业投资占25.6%，消耗本地钢材占粗钢产量的14.5%；2014年，要求每个县（市）区谋划1～2个制造园区，全市新发展耗钢企业500家以上、制造企业200家以上，消耗本地钢材达到粗钢产量的20%左右。
 
    　4. 完善失业就业援助政策，降低化解产能过剩的社会风险。一是出台相关支持政策，稳定职工就业岗位。2014年，河北出台了《关于使用失业保险金援企稳岗的意见》，唐山结合实际起草了《唐山市使用失业保险金援企稳岗的实施意见》，通过扩大失业保险金使用范围，落实转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助，降低社会保险缴费基数，重点帮扶化解过剩产能、淘汰落后产能、治理大气污染和经济转型升级所涉及的企业稳定就业岗位。二是强化就业服务公共平台作用，为失业职工再就业提供帮助。通过提供免费职业培训、组织专场招聘会等多种形式，帮助化解产能涉及的企业职工提升技能和再就业。同时，利用促进就业鼓励创业政策，通过税费减免、小额担保贷款、就业补助等方式，引导和支持职工开展创业活动。三是动态监测就业失业信息，密切关注岗位变化。对失业动态状况实施严格的监测制度，及时形成《失业动态监测专报》，对就业失业形势变化做到及时预警和处理。
 
    　二、面临的主要困难和风险
 
    　唐山庞大的钢铁产能是多年积累的结果，并已形成了诸多关联产业，涉及政府、企业、职工及其他众多利益主体，化解产能过剩矛盾是一项“牵一发而动全身”的系统工程。
 
    　1.　化解产能过剩与需求低迷形成叠加效应，地方经济和财政收入下行压力加大。当前，化解产能过剩与市场需求低迷正在形成叠加效应，对唐山经济发展和财政收入形成显著的下行压力。首先，减量调整将随之减少钢铁工业产值，一些压减产能的炼铁炼钢企业势必会倒闭破产，部分独立轧钢企业也将出现无钢可轧的现象。按照2017年以前唐山钢铁产能压减量，以每吨钢市值3000元计算，预计将使钢铁工业产值减少1200亿元。其次，钢铁相关产业势必受到间接影响。精细化工产业由于焦炭产量减少，相应焦炉煤气、煤焦油和粗苯供应量也减少而受到影响；以钢铁产业物料为主的物流和港口产业受到显著冲击。目前，唐山钢铁产业需要的铁矿石60%～70%由国外进口，钢铁产能压减导致铁矿石、原煤等港口大宗货物吞吐量和收入相应减少。钢铁产业下行导致其财税贡献明显降低。2013年，唐山规模以上钢铁企业实现利税68.8亿元，比上年下降25.6%。2014年上半年，行业入库税款11.3亿元，同比减收13.8亿元，下降55%，成为全市减收最多的行业。由于产业转型升级和新兴接续产业培育非一日之功，唐山钢铁产业财税收入突降弱化了政府对化解过剩产能予以补偿和支持的能力，也加大了地方债务压力。
 
    　2. 化解产能过剩方式伴有计划和行政色彩，相关市场纠纷可能转化为政府负担和社会风险。受压减产能硬性任务约束，政府化解产能过剩的方式仍带有一定计划和行政色彩。唐山计划到2017年之前淘汰450立方米以下炼铁高炉和40吨以下炼钢转炉，并以此为标准对全市钢铁产能进行逐一核实并限期拆除。但是，目前针对产能淘汰的政策性资金补偿标准明显偏低，难以有效调动企业主动淘汰落后的积极性。据调研，一座450立方米高炉或40吨转炉投资一般在2000万元以上，目前国家及省市级针对上述装备淘汰的补偿资金不足100万元，远远难以弥补直接损失。据测算，唐山钢铁产业通过压减炼铁、炼钢产能，在未考虑折旧的前提下，直接投资损失约700亿元，再考虑下游无钢可轧的独立轧钢企业倒闭损失，直接经济损失近1000亿元。由于一些被列为拆除对象的装备目前仍在运行之中，企业普遍存在较大抵触情绪。此外，关于以技术装备规模为标准压减产能的方式也存在争议。一些企业认为市场多元化应允许不同层次装备规模并存，一些中小型装备对原料要求较低，在满足中低端市场方面存在一定优势，如果管理科学也可以产生较好的经济效益和社会效益，政府应更多关注节能、环保、安全等社会效应，而不应替代企业和市场选择装备规模。值得关注的是，以行政指令定向拆除装备的做法并未从根本上消除产能过剩的根源，还因为将企业亏损或倒闭破产的责任引向政府，使职工、债权人等与投资经营者之间的市场纠纷转化为与政府之间的矛盾，从而会增大政府的负担和社会风险。
 
    　3. 企业职工转岗和下岗失业风险增大，相关社会援助服务和保障体系建设滞后。随着化解钢铁过剩产能工作的深入推进，将有一批钢铁企业关停和缩小生产规模，不可避免导致一批职工转岗和下岗失业。据测算，唐山市钢铁产业减量调整将会涉及直接就业人员6.8万人。目前，相关企业大多采取培训待岗、转岗留用等措施，尽可能避免将职工推向社会，保持职工就业岗位稳定。但是，随着钢铁企业效益不断下滑，一些企业已开始出现延期和拖欠职工工资的现象。由于钢铁行业多数职工来自本地的失地农民，受到农田数量的减少以及工作和生活习惯的改变，这些职工一旦失业就很难再重新回到农村务农。近年来，钢铁产业高速增长带动产业工人的工资报酬保持在较高水平，客观上推高了现有就业人员的生活成本和工资期望，而唐山市劳动密集型产业尤其是服务业发展相对滞后，吸纳转岗职工再就业的能力较为有限，就地安置转岗失业人员面临较大难度。根据调研，一些民营企业对职工利益重视不够，加上职工本身法律和风险意识不强，企业和职工未按照要求及时或足额交纳失业、养老保险等社保费用，一旦出现下岗失业将难以得到有效社会保障，处理不当可能对当地社会稳定带来隐患。
 
    　4. 关停和被整合企业债务结构复杂，债务违约可能连锁触发系统风险。近年来，受市场形势变化和国家产业政策调整的影响，金融部门对钢铁行业逐步收紧信贷闸门。据调研，目前唐山民营钢铁企业不仅已很难获得银行新增信贷支持，而且现有贷款也受到密切监管，一旦到期即被收回而难以获得延期及进一步信贷支持。在银行信贷之外，钢铁企业运用民间借贷的现象十分普遍，且近年来呈现大量增加之势，由此形成了复杂的债务结构，并涉及多方债权人。钢铁公司债务来源结构中除银行信贷融资外，一般还包括个人及职工融资、企业间的拆借资金以及对上游企业的应付账款和来自下游企业的预付款等多个渠道。如果对钢铁企业采取直接关停，涉及到的债务纠纷势必引起比较尖锐的社会矛盾。由于融资过程中企业之间往往互为担保，债务纠纷可能连锁触发局部性或全局性的社会风险。
 
    　三、对策建议
 
    　当前，钢铁企业市场意识已较强，对成本和需求变化的敏感度也较高。同时，在深化改革的背景下，企业对化解过剩产能中弱化直接行政干预和强化市场机制的呼声很高。为此，从强化市场监管、完善法律法规和深化体制机制改革入手构建长效机制，应成为化解产能过剩的根本之策。
 
    　1. 弱化计划和行政性手段，强化运用市场倒逼机制。产能过剩只是行业高速增长中竞争失序的表象，而本源恰是市场监管缺位和不当的行政干预；产能过剩中表现的供需失衡和落后产能利用市场机制足以调节，而在消除产能过剩中引发的能耗、污染、失业等社会负效应方面才易出现市场失灵。为此，立足发挥市场机制的决定性作用和降低政府执政风险，化解产能过剩应着眼于降低产能过剩带来的社会负效应，而非直接代替市场机制调节供需和选择技术装备。在压减过剩产能的过程中，应尽量规避计划和行政性手段的运用，尤其是慎重运用通过设备规模标准对过剩产能强行拆除设备的做法。同时，强化运用法律和市场手段，通过调整资源利用、能耗、环保、安全等社会外部性准入门槛，倒逼过剩产能退出市场。从节约能源资源、强化环境保护、社会安全、产品质量等角度出发，按照化解过剩产能的目标和区域能源消耗、污染物排放总量要求，科学设定节能、环保、质量等功能性监管标准；加强环境质量、重点污染源排放情况动态监测，对污染物排放超标企业实施征收特别费用以及限产、停产等措施。
 
    　2. 建设产能退出的服务和保障体系，拓宽转岗下岗职工再就业渠道。一是完善支持落后企业和产能退出的财税政策体系。按照实际投资成本适当提高各级政府对落后产能退出补偿标准，调动企业淘汰相对落后装备的积极性。建立由中央财政、地方财政和企业三方共同出资的“落后产能退出专项资金”，主要用于清理无力支付的职工欠薪、安置下岗人员、奖励按期或提前退出的企业、补助因产能退出而造成财政困难和社保有缺口的地方政府。二是加快社保体系建设。加大财政投入，采取多种方式、多方筹集社会保障基金，扩大养老、医疗、失业等社会保险覆盖面，逐步提高统筹层次，扩大失业保险征缴以及发放领取的覆盖面，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移。三是完善下岗失业人员就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，扶持下岗失业人员以创业带动就业。
 
    　3. 健全企业退出的金融支持体系，畅通产能和资本流动渠道。一是建立企业坏账退出通道，降低退出企业过度负债的债务风险。鼓励地方政府通过财政贴息、设立并购基金等方式，引导和支持金融机构在完善制度、风险可控的前提下开展并购贷款，支持优势企业通过兼并、收购、重组落后企业，淘汰落后产能。二是改善支持企业退出的资本市场体系。充分发挥资本市场的集资功能和资本重组功能，建立畅通的资产形态转换与资产流动机制，保障多种所有制资产战略性调整得以顺利进行。
 
　　4. 灵活调整产能过剩行业管理权限， 实施区域差别化产业政策。化解钢铁等产业产能过剩实现减量调整， 必然会涉及一批整合、搬迁、改造、升级等相关项目，如果没有便捷的项目审批通道，将影响企业整合重组、搬迁改造和转型升级。为此，加快行业管理体制机制改革，针对化解产能过剩影响较大的重点区域实施差别化产业政策，结合重点行业化解产能过剩需要，取消或下放审批权限，为化解产能过剩相关的搬迁改造和转型升级项目开辟绿色通道，加快产业结构调整步伐。适当应用产业发展专项资金、重大产业项目布局等方式，加大对化解产能过剩重点区域的支持。
 
    　5. 完善相关法律法规体系，强化企业退出的权益保障。完善企业破产法，有效保护职工和债权利益。逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质。强化对破产重整启动的司法审查，确定关联企业合并破产规则，保障实质公平。逐步增强破产制度的社会接受度，保障破产案件审理的司法力量，加快培育破产管理人队伍，建立健全失信惩戒机制。完善以资源、环境、能耗、物耗为主要标准的淘汰落后产能的法律法规体系，加快推进环境和资源税收改革，完善税收征收和监管制度。
 
    　6. 加强重点产业监测和信息公开，引导行业协调有序发展。改进产能等方面的信息统计工作，定期发布相关信息。加强重点产业建设项目信息公开和服务， 与国土、环保、金融等相关信息系统互联互通，形成协同监管机制。同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。加强市场信息预警与引导，定期向企业和社会发布行业生产、技术、市场和国际经济和政策发展动向等信息，引导行业健康、协调、有序发展。□
 
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　    （作者单位：宏观经济研究院产业所）