兵团40年发展改革也面临各种风险、经历着各种阵痛时间： 2018-12-15信息来源： 中国发展网 2018年11月7日 作者：刘以雷 责编：qgy
自50年代初，兵团创建农牧团场到党的十一届三中全会之前，兵团农牧团场经营管理的最大特点就是高度集中统一的生产经营决策；统收统支两条线的财务管理；统包统配的集中劳动管理；全国统一工资标准的分配制度和单一投资主体的投资体制。这种高度集中的农场管理制度在农牧团场创建初期，对统一调配人力、物力、财力，进行开荒建场，开发新疆，建设新疆，保卫边疆和繁荣少数民族地区经济起到积极的推动作用，作出了巨大贡献。但随着大规模开荒建农场的结束，这种传统的计划经济体制已砠碍了经济的发展和生产力水平的提高。
首先，统收统支的财务管理，使农牧团场对国家不承担任何的经济责任，经营好坏一个样，农牧团场躺在国家身上吃〃大锅饭"，没有内在的发展动力。
其次，对职工实行等级工资制，劳动报酬和经营成果不掛钩，干好干坏一个样，端的是"铁饭碗〃，职工没有劳动积极性。
再次，单一的国家投资体制，形成〃国家出钱，农工种地"，劳动者和生产资料不能有效结合，农场和职工都没有增加积累的内在要求。
针对以上弊端，兵团党委根据中央对农村改革的要求，结合自身实际，对原有的体制进行了一系列的改革，集中起来主要有以下几项：对农牧团场实行财务包干；兴办农工商联合企业，实行农工商综合经营；在农牧团场内部实行各种形式的经济责任制；农业上实行以兴办职工家庭农场为主的多种联产承包责任制；工交建商企业也实行各种形式的经营责任制；同时，还实行多种经济形式和多种经营方式，如给职工划一到两亩宅基地和自用地，以发展庭院经济等。总之，在1995年前，尽管兵团也和全国一样推行工交建商企业转换经营机制，"破三铁"，承包制等，但兵团改革的重点还是集中在农埸，农工和农业三大领域，都没有触及到兵团管理体制本身，特别是兵团90年代初在国务院计划单列后，兵师两级行政管理体制，编制、人员比照地方政府而不断膨胀，客观上为之后的兵团管理体制改革增加障碍和难度。
党的十四大确立“社会主义市场经济”体制改革目标以来，我国围绕公有制与市场经济的有效结合，特别是从“九五”时期到“十二五”时期的20年里，从搞活国有企业到促进非公经济发展，从市场在资源配置中起基础性作用到起决定性作用，积极推进与社会主义经济转型有关的各项改革措施，社会主义市场经济体制不断健全和完善。同时，经济发展也面临各种风险、经历着各种阵痛。与全国形势一样，兵团发展与改革也经历着这样一个过程。
（一）“九五”时期（1996年至2000年）
这一时期，我国社会主义市场经济体制刚刚初步建立，公有制与市场机制的有效结合方式尚处于探索阶段。作为公有制经济主体的国有企业脱胎于计划经济体制，对市场经济的各项规则适应尚处于熟悉过程，加之1997年后亚洲金融危机的影响，国有企业发展陷入困境。党中央国务院、特别是时任国务院总理的朱镕基采取“国有经济有进有退，有所作为，有所不为”的方针，实行"鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效和再就业"工程，对国有企业进行大刀阔斧的改革。由此，掀起了我国国有工交建商企业全面改革的第一波浪潮。
此时，由于多种主客观因素的影响，兵团与中央、国家和自治区关系不畅，尽管党中央对兵团领导班子主要成员进行了调整，但因为兵团和中央之间没有建立合法、合理的财政管理体制。兵团未能建起完备的养老体系和制度，拖欠职工退离休费现象十分严重，有的企业欠发高达48个月退休工资，有的农场发不了职工退休金，干脆给每个职工划分两亩不收费用耕地来解决。兵团上下是怨声再道，群体事件此起彼伏。尽管国务院也将兵团以中国新建集团名义纳入123家大型企业集团进行试点，但因决策层缺乏市场经济的意识，兵团国资国企改革和全国一样，大都停留在“放权让利”层面，没有抓住机会进行改革，政企不分、政资不分、政事不分问题十分突出，加之传统的计划经济体制的影响，历史形成的诸多矛盾和问题，兵团经济发展缓慢，结构比例严重失调，职工收入低，在自治区经济地位下降，国有企业不适应市场经济的要求，长期亏损、效益低下。工业企业1995年至1999年连续五年亏损，累计达19.50亿元，交通运输企业1994年起连续七年亏损，累计达到2.31亿元，商贸流通企业从1995年连续六年亏损，亏损额达到1.76亿元。兵团直属108家企业中，仅有10%盈利，大部分处于破产边缘，库存和应收账款两项高达98亿元，企业管理混乱，乱拆借、乱担保、乱投资“三乱”现象严重。相当一部分企业，没有净资产，已为“空壳”公司，国有资产成了“阳光下的冰棍”。兵团经济总量由改革开放初期占自治区的四分之一，下降到不足七分之一，职工思想混乱、收入水平下降、队伍不稳，“九五”时期在岗职工人数年均下降5.5%，5年净减少职工20万人，严重影响兵团“屯垦戍边”历史使命的履行（见表1）。
（二）“十五”时期（2001年至2005年）
进入新世纪以来，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，特别是以现代企业制度为核心对国有企业进行的改革，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六字方针的要求，围绕国有资产所有权与经营权分离进行改革，确立了国有企出资人制度，切实理顺政府与企业、政府作为国有资产所有者与市场管理者、企业与社会等关系，建立了国有资产经营的监督和管理制度。国有企业改革顺应市场经济规律的要求，市场意识和活力不断增强，兵团国有企业也迎来改革与发展的春天。
1999年，党中央对兵团党委班子进行大幅度调整，新的党委一班人，深刻地认识到兵团体制弊端和长期积累的矛盾和问题，大胆改革，积极化解存量问题和矛盾，理顺上下左右的关系。这一时期，一方面，最重要的是疏通了兵团与中央的财政关系，以事权确定财权，建立了具有里程碑意义的“综合财力补助+地方专项”兵团财政管理制度；另一方面，广泛开展调研，积极推进市场化改革，探索兵团特殊体制与市场经济有机结合的发展道路。2001年4月，兵团由主要领导带队组成考察团到改革前沿的广东、湖南考察，学习他们国有资产管理体制和国有企业改革的经验。在“遵照上面的、借鉴外面的、结合自己的”基础上形成自己的系统整套改革思路和方案，出台了《关于加快兵团国有工交建商企业改革和发展的意见》一个主件和八个附件，简称“1+8”文件。兵团党委对国有企业和兵团国有资产管理体制进了彻底改革，首先成立了兵团国有资产管理委员会，代表兵团履行国有资本出资人职能，在兵团党委领导下，作为国有企业出资人代表，监督管理运营兵团的经营性国有资产；其次，组建了兵团国有资产经营公司，以解决兵团直属企业政企不分、政资不分和〃九龙治水"、出资人缺位问题。
这一时期的兵团的国资国企改革在全国产生了较大反响，内地省市及自治区很多单位，都纷纷来兵团考察学习，中央党校、中国社科院有关领导以及《求是》，《瞭望》杂志社主要领导亲自带队来兵团总结经验，国务院国资委负责人来兵团调研时称，"没想到兵团改的这么早，没想到力度这么大，没想到效果这么好"。
2001年至2004年，兵团以资本运作为手段，盘活存量、引进增量，紧紧围绕建立出资人制度，特别是国有资本的委托与代理的设计、公司治理结构的构建、现代企业的管理及市场经济条件下国有企业等经济管理学前沿问题进行了一系列的探索和制度创新。对国有资产管理体制及兵团直属的工业、高科技农业、房地产、医药、石油、烟草、航空、金融保险、现代物流等一大批企业进行了大跨度的重组改革。将108家师级及团级国有企业重组改制为20多家，培育了一大批在新疆具有一定影响力的龙头骨干企业。企业经营状况从根本上得以改变，资本规模成倍翻番，企业整体素质得到提升，核心竞争力增强。
“十五”期间，2005年，兵团生产总值达到了331亿元，年均增速为11.3%，高于“九五”时期年均增速3.7个百分点。固定资产投资301亿元，比"九五〃增长一倍多，年均增速为16.6%，明显高于“九五”时期的-9.7%。职工收入大幅增长，其中，2005年城镇居民人均可支配收入为8353元，比2000年增长53.0%，团场农牧工家庭人均纯收入为4105元，增长50.8%。到2004年底，仅兵团国资公司总资产160亿元，是2001年成立之初的2.5倍，年均增速35.4%；销售收入138.9亿元，是成立之初的2.58倍，年均增速37.1%；净资产40亿元，为2001年2.1倍，也翻了一番多。2001年企业亏损面80%，到2004年整体企业盈利面为80%，实现利润是2001年的4.6倍，企业经营状况有了根本性改变，效益大幅度提升，实现了国有资产保值增值。也为“十一五”时期兵团经济社会快速发展提供了制度保障，奠定了重要的物质基础（见表2至表4）。
注：资本生产率，指总产出与资本投入的比值，这里用GDP与固定资产投资的比值。投资效果系数，即投资GDP系数，是反映一定时期内单位固定资产投资所增加的GDP，等于GDP增加额/当年固定资产投资额；投资弹性系数是地区生产总值增长速度与投资增长速度之比，即投资增长一个百分点带动经济增长的百分点数。
（三）“十一五”时期（2006年至2010年）
“十一五”时期是我国经济发展较快的一个时期，经济发展的主要特征是非公经济发展加快。基于公有经济与非公经济发展速度的结构性分化，引发了人们对社会主义市场经济基本经济制度地位的担忧，加之，在第二波国有企业重组兼并浪潮中，打着国企改革的旗号低价出售国有资产导致国有资产的流失，在全社会范围内掀起了关于“国民进退”的思想激辩。与此同时，为应对2008年金融危机，我国政府出台4万亿刺激计划。我国在金融危机中的增长表现较为抢眼。一些人于是对不同发展阶段经济做简单横向国际比较，将中国改革的成功归因于政府主导的经济发展路径、社会管理方式及其政治治理结构，过度地强调政府作用。我国改革面临着何去何从的方向性问题，是进一步深化改革、抓大放小，让市场发挥越来越大的作用，还是让政府统御市场，主导经济发展，国进民退，让政府发挥更多的作用？社会主义市场经济改革中符合市场机制的安排处于停滞徘徊阶段。
这一时期，中央对兵团支持力度可以说是空前的，特别是财政转移支付的力度前所未有，而兵团改革重点集中在团场连队。针对行政管理体制、投融资体制和国企国资的深化改革处于停滞状态，进展缓慢，实质性矛盾问题没有得到根本解决。过去出台的符合市场经济要求和兵团实际的方针政策，初步建立起来符合市场经济要求的体制和机制被事实上被否定了。但由于这时中央召开了第一次新疆工作座谈会，出台了中央9号文件，要求集全党之智，举全国之力，行特殊之策，推动新疆和兵团跨越式发展和长治久安诸多的差别化产业政策。经济发展主要呈现以下特点，招商引资工作取得积极进展，承接了大量东部产业转移产能，实施招商引资项目比“十五” 时期增长一半，引进兵团以外项目到位资金536.8亿元，增长3倍；固定资产投资进入快速增长通道，累计完成全社会固定资产投资1345.3亿元，是“十五”时期的2.3倍，年均增长23.3%，高于“十五”时期平均增速7.8个百分点。经济总量在这五年里跨越了4个百亿元台阶，2010年达到770.6亿元，比2005年增长1.32倍。城镇居民人均可支配收入为14559元，增长74.3%，团场农牧工家庭人均纯收入8782元，增长1.2倍。然而，兵团经济社会发展与改革中的深层次问题和矛盾不断积累日益显现。以行政主导和投资拉动的经济发展模式形成，特别是通过大规模投资建立起来的工业对农副产品加工和高耗能行业依赖较强。从投资数据与生产总值的比较来看，一方面，投资效率呈现下降趋势，发展成本太高。另一方面，投资拉动经济发展的动力作用呈现疲态。“十一五”时期，兵团资本生产率、投资效果系数整体呈下降趋势，不仅低于全国及农垦系统，而且低于自治区（见表5至表7）。
（四）“十二五”时期（2011年至2015年）
后金融危机时代，国际经济复苏缓慢，国内经济发展受“资源、环境、体制、机制”等的约束日益趋紧，经济发展进入新常态，实现经济中高速增长和迈上制造业中高端成为经济发展的主要目标。转变发展方式，调整产业结构成为倒逼市场改革的主要取向。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。厘清市场与政府之间边界成为深化社会主义市场经济改革的核心内容，关键是转变政府职能、提倡行政审批改革、简政放权。全国性的深化改革进入攻坚阶段的“深水区”，需要啃“硬骨头”。
这一时期，兵团党委特别是主要领导，深刻地认识到兵团自身管理体制的积弊以及经济运行中的矛盾和问题，必须痛下决心，抓住改革的"窗口期"，对兵团体制进行彻底改革。为此，党委主要领导组织有党政机关负责人和师团领导及企业负责人一行20余人的考察团到黑龙江农垦，江苏和上海农垦考察取经学习，在兵团党委上下，进行〃大学习，大讨论，大调研〃，解放思想，理清思路，出台了兵团贯彻中共中央关于全面深化改革的实施意见，提出了兵团体制改革的指导思想原则，改革的思路和对策，提出了以做实中新建集公司为突被口，推动兵团政企、政资、政社、政事分开，随即责成有关专家型领导牵头，组成兵团改革顶层设计小组，制定改革具体实施方案。
2010年后，党中央，国务院进一步加大了对新疆和兵团的特殊支持力度，2014年又召开了第二次中央新疆工作座谈会，出台了中央5号文件，进一步完善了支持新疆和兵团大发展的内容，为新疆及兵团当前和今后一个时期的工作部署，指明了方向，注入了新的动力和活力。兵团围绕社会稳定和长治久安总目标，按照依法治疆、团结稳疆、长期建疆的方针，坚持稳中求进、改革创新、提质增效的经济发展基调，以“三化”建设和对口援疆为路径，着力夯实屯垦戍边和民生改善的物质基础。大力推进城镇化、新型工业化和农业现代化建设，立足兵团农业资源充足，区内及周边地区矿产资源丰富和地处向西开放前沿三大优势，以兵团城市和产业聚集园区为载体，推进优势资源向优势产业、优势生产要素向优势企业、优势产品向优势品牌、优势企业向重点园区聚集。这一时期，兵团经济发展呈现的主要特征为，经济体量明显增大，生产总值突破1000亿元，2015年达到1934.9亿元，占自治区的比重达到21%，提高6.5个百分点；城镇化大规模推进，2015年城镇化率为65%，比2010年提高15个百分点；经济增长的动力仍然是主要靠大规模投资拉动，特别是19个省市的对口援疆，重点安排实施保障性住房、设施农业、城镇基础设施建设等项目771个，累计投资218.8亿元，其中，援疆资金66.7亿元。对口援疆在促进兵团经济快速发展的同时，强化了兵团经济对投资拉动路径的依赖。一方面，投资规模不断扩大，2013年，全社会固定资产投资总额首次超过全年生产总值，2015年完成社会固定资产投资1785.80亿元。另一方面，衡量投资效率的三项指标表明兵团投资效率进一步大幅度下降，兵团经济增长对投资拉动的敏感程度进一步减弱，以大规模投资拉动粗放型经济增长不可持续问题已十分明显，兵团经济转型迫在眉睫。“十二五”较“十一五”时期，投资率提高，但资本生产率和投资投资效果系数降低（见表8至表10）。 
（五）兵团社会经济改革发展取得的巨大成就
从本世纪初，特别是2010年以后，中央从战略全局高度部署新疆工作，要求集全党之智、举全国之力、行特殊之策，推进新疆及兵团发展。兵团各项事业取得了显著的成就，发生了翻天覆地的变化，实现历史性飞跃，迈上新的台阶，进入发展的新阶段，站在新的起点。兵团的体制、兵团的体量、兵团的结构和兵团的资源配置手段都发生了深刻的根本性变化，兵团经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，构成了兵团加快建设现代化经济体系的理论逻辑和实践逻辑。
体制的重大变革为转向高质量发展阶段提供了制度保障。随着党中央支持兵团师建市、团场建镇和“师市合一”、“团镇合一”模式的实践和推进，兵团“政”的职能进一步健全，“政”管辖的团场进一步扩大。设市的师，人大、政协相应成立，民主、参政议政渠道进一步畅通和规范，财政、税收、工商等管理服务调控宏观经济的手段不断健全，兵团治理方式进一步改善，依法治兵团能力进一步提高。截止目前，兵团管理的城市达到9个，建制镇达到10个，城镇化率达到67%，比2000年提高25个百分点。重点领域关键环节改革努力推进，14个师全部更名，兵团层面取消行政审批事项190项，非行政审批事项全部取消。2018年1月18日，自治区人大常委会批准自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单发兵团，自2018年2月1日起兵团所在辖区依法行使行政执职能和行政执法权，兵团行政职能进一步健全完善，在一定程度上解决了兵团长期承担政府职能但缺少政府管理调控手段的矛盾，为在社会主义市场经济条件下更好的发挥管理服务功能、引导促进经济社会发展创造了条件，这是最重要的体制变化。
体量的增强为转向高质量发展阶段奠定了基础。固定资产投资和生产总值是衡量经济总量的主要常用指标，均实现了较大程度翻番。2017年，实现生产总值2325亿元，比2000年增长6倍多，年均增长11.2%，占自治区比重由2000年12.9%提高到2017年的22.2%。完成固定资产投资2000亿元，比2000年增长22.4倍，年均增长19%。体量变化的同时，产业发展也取得巨大进步。初步形成了食品医药、纺织服装、氯碱化工和煤化工、特色矿产资源加工、石油天然气化工、新型建材和装备制造等支柱产业。战略性新兴产业不断孕育发展，以蓝宝石晶体、碳化硅半导体晶片、特高压电极箔为代表的电子元器件制造产业、以太阳能电池为代表的光伏产业成为新亮点。文化创意、互联网+、社区服务等新业态不断涌现。
结构调整的重大突破为转向高质量发展阶段创造了条件。无论是从生产力结构还是从生产关系结构来看，都发生了质的变化。产业结构和就业结构是反映生产力结构常用的两个主要的指标。兵团三次产业结构由2000年的40.6:27.5:31.9调整为2017年21.3:44.9:33.8，从2011年开始二产稳定超过农业，2013年农业比重首次降到30%以下，改变了兵团长期以来以农业为主的经济发展格局。就业结构出现历史性变化，三次产业就业人员结构由2000年的47.3：23.1：29.6调整为2016年的20.3：29.6：50.1，农业就业人员比重明显下降，2013年三产就业人员比重首次超过农业就业人员比重，2016年跃升为50%以上，服务业吸纳就业主渠道作用进一步显现。从生产关系的结构看，改变了过去单一全民所有制经济结构，非公经济比重大幅提升，2016年达到39%。兵团人口身份结构也发生了深刻变化，通过国企改革和团场经营体制改革，兵团人口由全民所有制“单位人”向“社会人”转变，这些“社会人”成为市场经济的主体，可以自主充分的参与市场竞争，使得经济活力得到进一步释放，激发了大众创业、万众创新的热情。
资源配置手段的丰富为转向高质量发展阶段提供了支撑。党的十八届三中全会明确提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，兵团党委及时出台了《兵团党委贯彻〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》。自党的十八大之后，严格约束行政权力对市场的过度干预，发挥市场在资源配置中决定性作用。兵团过去长期主要是单一的全民所有制企业，经营管理主要依靠行政手段或行政命令。在市场配置资源起决定性作用的大环境下，兵团虽然体制特殊，但并非是市场经济的孤岛，也要遵循市场经济的规律，依靠市场的力量和企业及企业家这个主体。兵团内部把跨区域合作纳入师团争先进位考核，在兵团和地方推进兵地融合发展，着力突破师团之间的系统界限、打破既有的利益格局，消除人才、资源、技术等在兵团与自治区、师与师之间、团与团之间自由流动的藩篱，对涉及农资、棉花等重要商品的流通体制进行改革，逐步建立符合市场需求的选人用人机制，不断优化企业家成长环境。
民生的改善为转向高质量发展阶段提供了内在需求。以实施“十件实事”为抓手、以南疆困难团场和少数民族居住团场扶贫攻坚为突破口，在涉及职工群众切身利益的上学、看病、住房、就业、增收、养老等方面持续发力，拴心留人环境明显改善。2017年九年义务教育初步实现均衡，高中阶段毛入学率达到91.37%，学前三年教育入园率90%左右。兵团南疆垦区全面实现高中免费教育。移动宽带用户普及率为95.7%，信息资源共享工程覆盖率达到80%以上。城镇基本养老保险覆盖率98.7%。基本医疗保险覆盖率97.4%。城镇、团场人均住房面积分别达到34平方米、28平方米以上。水电路气暖等配套基础设施不断改善完善。城镇居民人均可支配收入和农牧工家庭人均纯收入较2010年翻番。46个团场实现整体脱贫。
（六）兵团改革发展存在的突出问题
在充分肯定取得成绩的同时，也要清醒客观地看到改革发展中还存在不少突出的问题，有些问题长期没有得到解决，甚至愈发严重，成为顽疾，最大最突出的核心问题是发展改革仅有压力，缺少活力和动力，制约了兵团经济社会持续健康地发展。有些看似发展中的问题，背后实际上是思想认识的问题和体制机制的问题。只有梳理出这些问题，找准“病灶”，才能适应经济发展内外部环境和新变化、新要求，找准经济发展脉络，为贯彻党的十九大精神，全面深化改革及加快建设现代化经济体系开出管用的好“方子”。
从发展看，一是经济总量小，且发展不平衡。“十二五”时期是兵团历史上发展较快的时期之一，2017年兵团经济总量占全国仅为0.29%，占自治区为22%，规模小、带动力弱，在市场经济竞争中缺少话语权。受自然条件和经济发展环境影响，兵团区域经济发展不平衡，总体呈现明显的“北强南弱”情况，天山北坡经济带与两大沙漠周边经济带，南疆各师与北疆沿公路、铁路线各兵团单位，边境团场、少数民族团场和贫困团场与经济条件较好的团场之间发展差距较大，与所承担的维稳戍边使命不相匹配。二是经济增长高投入、低产出，粗放型特征还比较明显。经济发展主要依靠投资拉动，投资渠道单一，主要是国有资金，国有资金中很大程度上是国家投资，国有投资占全社会投资40%以上，私营个体投资仅占四分之一，投资后劲不足。另一方面投资效率较低。“十二五”期间，兵团固定资产投资产出率呈逐年下降趋势。2015年，兵团固定资产投入产出率为1.08元，比2009年下降43.8%，同期，自治区投入产出率为0.87元，下降42.4%，全国为1.20元，下降21.1%。比全国平均水平低10.0%。“十三五”开局的2016年，兵团固定资产投入产出率为1.24元，比2010年下降28%，自治区投入产出率为0.96元，下降37%，全国为1.23元，下降14%。虽然与全国平均水平持平，降幅却高于全国平均水平。同时，投资乏力，新增长点少，重大项目储备不足等需要引起高度重视。2010年兵团GDP能耗1.85，2015年达到2.34，增长25.88%。因有关数据难以全面收集，仅以2012年数据分析，2012年，兵团开发园区产出率较低，兵团平均产出强度为74.0万元/亩，而同年，自治区为114.6万元/亩，全国为865.7万元/亩，兵团比自治区低35.4%，比全国低91.4%，不足全国平均水平的10%。这些都反映出兵团的发展方式仍较为粗放。三是产业层次不高。一产不精，农业资源优势没能有效地转化为产业优势、经济优势，生产、加工和流通衔接不紧密，产业、行业缺乏整合，产业间没有真正形成一体化经营的有机整体。据有关资料，发达国家的农产品加工比率为5-6:1，中等发达国家的农产品加工比率为3-4:1，我国平均水平为2.2:1。虽然兵团积极推进农业产业化进程，2016年兵团农产品加工产值与农业总产值之比达到1:1，仍远低于全国平均水平。二产不强，工业品多为初加工产品，产业链条短、技术含量低、对资源依赖程度高，易受市场变化、价格波动影响；三产发展滞后，传统服务业占比过大，难以满足人们日益增长的消费需求。
从体制看，一是兵团党政军企合一体制下的普遍性与特殊性把握的不好，一方面，行政主体资格不明确，职能不完善，“越位”“缺位”“错位”并存，行政管理权限与履行使命社会职能不匹配，事权与财权不对等，经济调控手段不健全，驾驭市场经济能力较弱。兵师机构职能转变缓慢、不到位。尽管各级机关取消和下放了一批行政审批事项，但机关职能和管理方式还未得到根本性转变，构建服务型机关才刚起步。另一方面，企的属性没有得到有效发挥，企业市场主体地位不突出，国有企业改革不规范、教条化，缺乏与兵团实际有效结合的改革措施，套用国家对央企的监管政策，导致兵团企业大而全、小而全，没有形成专业化生产、社会化协作体系和规模经济，存量结构的调整效果不明显，企业缺乏动力活力，经营者没有积极性，缺少把企业做大做强的环境。经济运行中，行政主导企业和企业依附行政并存。尤其是行政机关既当裁判员，又当运动员，还是规则的制定者，形成“机构政府化、企业行政化、经营者官员化、资产凝固化”与市场经济相悖的矛盾和问题，用行政手段命令配置资源的问题没有解决而且还比较普遍。企业主要负责人缺乏有效的监督制约，企业规范的公司治理结构还没有建立健全，保障权利规范运作的体制机制还不完善。
从载体看，城镇空心化，产城融合度低。这是兵团“十二五”发展中产生的一个新的突出问题。“十二五”期间，兵团以“三化”为路径，投巨资大力发展城镇化，城镇化率大幅提高达到67%，高于自治区和全国。受历史、自然环境等客观因素影响，兵团团场分布于新疆60多个县市中，点多、面广，且规模较小，各团场间产业雷同，相对封闭，加之团场规模和人口密度小，流动人口少，功能单一，城镇规模发育相对较小。团场城镇产业结构不合理，一产比例过大，二三产业发展缓慢，城镇产业规模较小，产业集聚还未形成，吸纳劳动力能力较弱，不能满足团场剩余劳动力转移和城镇化产业支撑的需求，产业发展缺乏师域空间层面的资源统筹和优化配置。部分产业园区远离城镇，产城融合度低，产业发展对城镇发展和人口聚集带动作用不强。硬件建设发展很快，运行成本很高，一般团场一年在500万左右，高的团场2000万以上，若单靠农业，没有二三产业发展，很难支撑。2016年，石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市5个城市实现生产总值合计848.9亿元，一产为156.93亿元，一产比例达到18.5%，一产比例最高的城市阿拉尔市达到40%；这5个城市年末就业人员34.41万人，占所在师就业人数48.4%，城市就业人数占所在师就业人数最低的石河子为34.6%。由于缺乏产业支撑，城镇对人口的吸引集聚能力不强，导致城镇经济缺乏活力，城镇在兵团经济中的增长极作用不明显。城镇基础设施和公共服务建设主要依赖外来投入，缺乏稳定持续的经费来源。近年来，城镇基础设施和公共服务设施建设速度滞后于住房建设和人口转移的速度。市政服务还不健全，各类公共服务难以满足职工群众对美好生活的需要。
从微观主体看，大型龙头骨干企业少，带动力太弱。兵团经济与发达地区相比，在企业规模、数量、整体竞争力上都存在较大差距。这既是老问题也是新问题。从规模看，产业集中度低。大型龙头企业少，多数大而不强，带动作用低，市场占有率低。2016年，兵团3470家工业企业中，大中型企业只有111家，大中型企业工业总产值占全部工业总产值48.3%，低于自治区68.2%的水平。工业企业主营业务收入上10亿元的有17家，上100亿元的只有2家。从兵团国资委监管的企业发展来看，2015年，兵师监管的国有及国有控股企业1068家，总资产为4225亿元，兵团每家企业平均净资产为8362万元。除去几家大企业，对外几乎没有投融资能力。其中，兵团监管企业有6家，和2009年一样，总资产为467亿元，比2009年减少了6.9%。自治区企业为72家，增加了27家，总资产为2041亿元，增加了2.2倍。总体而言，兵团企业小而散，总资产、净资产不及自治区的一半，且没有自主知识产权和核心竞争力，兵团本级调控能力较弱。从反映市场化程度的上市公司情况来看，兵团上市公司培育慢，规模小、再融资能力太弱，兵团上市公司1996年至2006年，兵团上市公司为13家，经过10年的发展，到2017年仅增加了1家，达到14家。2006年，自治区上市公司15家，同样经过10年的发展，增加了25家，为40家，兵团上市公司对实体经济的影响力和带动力还不强。
与此同时，因为兵团改革严重滞后，政企不分、政资不分，导致领导干部特别是各级主要领导干部手中掌握着资金、土地、项目审批等众多资源配置权，使兵团干部腐败面之宽、人数之多、数额之大、职级之高在兵团历史上前所未有！
（七）兵团发展与改革的经验启示
通过对全国宏观经济背景下兵团发展与改革历程的回顾，以时间轴对兵团经济发展与改革展开分析和梳理的过程中，较为客观地、全面展现我国及兵团经济发展与改革的历史脉络和呈现其不同特征的同时，既是对我国40年来的社会主义市场经济改革的总结，又为兵团经济发展与改革提供了可以借鉴的经验启示。
一是从总体来看，兵团发展与改革所处的阶段、所涉及的内容大体与全国发展与改革保持一致。从某种意义上来说，兵团发展与改革脱离不了全国的大背景。由此，贯彻党的十九大精神加快兵团改革发展是兵团经济发展的根本要求，按照中央文件全面深化兵团改革是兵团经济发展的内在需要和动力，只有实现二者的有机结合，牢牢把握兵团改革的“窗口期”、“临界点”，把握好改革的节奏，因时制宜、因地制宜地适时全面推动改革显得至关重要。
二是兵团党政军企合一的体制特殊，但所置身的市场经济对兵团并不特殊。参与市场经济的企业也同样不特殊，其生存发展同样要遵守市场规律，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，兵团经济发展要在正确认识我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的基础上，把提高质量和效益放在中心位置，跨越转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力“三大关口”，加快建立现代化经济体系。
三是从“九五”期间的发展与改革诸多矛盾问题，到“十五”时期对国企国资进行大刀阔斧的的改革，从“十一五”时期的“转方式、调结构”，到“十二五”时期的着力推动处理好政府和市场的关系等，可见我国发展与改革是问题倒逼式的。同时，由于体制的、历史的等诸多原因，使得兵团发展与改革呈现滞后性。因此，这就更需要我们坚持问题导向，明确主体责任，主动作为。落实改革措施，真抓实干，真正改出成效。
四是纵观40年以来我国及兵团发展与改革历程，发展与改革是一复杂的系统工程。内容涉及方方面面，需要我们深入研究各领域改革关联性和各项改革举措耦合性，深入论证改革举措可行性，把握好全面深化改革的重大关系，使各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。同时，我们也应清醒地认识到发展与改革事业不是一帆风顺的，各级党委不仅要有责任意识，更需要有担当精神。
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