海南探索建设中国特色自由贸易港的初步设想时间： 2019-06-06信息来源：改革杂志 《改革》2019年第4期，第27～38页 作者：迟福林等 责编：qgy
2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中提出，“支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”，要求“在内外贸、投融资、财政税务、金融创新、入出境等方面，探索更加灵活的政策体系、监管模式、管理体制，加强风险防控体系建设，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地”。11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上进一步提出，“中国将抓紧研究提出海南分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系。”在经济全球化新形势与我国扩大开放新阶段的大背景下，各方对海南自由贸易港建设高度关注。抓紧研究提出建设海南自由贸易港的政策与制度体系，不仅对加快探索建设海南自由贸易港进程具有重要意义，而且对推动形成我国对外开放新格局具有重要影响。
探索建设中国特色自由贸易港，是中共中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是新时代中央赋予海南的重大战略使命。海南探索建设中国特色自由贸易港，要在加强和改善党的领导下，在社会主义制度范围内，通过全面深化改革开放，建设全球开放水平最高、最具国际竞争力、最有特点的开放平台，使“全世界投资者到海南投资兴业，积极参与海南自由贸易港建设，共享中国发展机遇、共享中国改革成果”，为探索打造人类命运共同体提供示范。
（一）战略目标
探索建设中国特色自由贸易港，要适应经济全球化的新形势和我国扩大开放的新要求，按着中央赋予的“三区一中心”的战略定位，把海南打造成为我国最高水平的开放平台、面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户、面向全球的国际服务贸易中心、21世纪海上丝绸之路重要战略支点，推动海南与“一带一路”沿线国家和地区开展更加务实高效的合作。
1.打造最高水平的开放平台
自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态。探索建设中国特色自由贸易港，就要对标国际最高开放标准，打造全球最高水平的开放平台，实现自由贸易港内“高度自由、高度便利、高度法治”，即实现港内服务、货物、资金、人员、信息等要素流动的高度自由，实现“零关税、零壁垒、零补贴”，提升全球资源配置能力和全球服务能力；建立全球最便捷、高效的贸易投资便利化环境，为全世界投资者到海南投资兴业提供最大便利；尽快启动立法进程，及时将探索成果法制化，逐步形成完善的法律制度体系，为海南开放政策与体制调整提供法治保障。
2.打造我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户
海南区位地理优势突出，要充分发挥海南岛扼守太平洋和印度洋海上要冲的区位和地理优势，以自由贸易港为平台，以服务贸易和海洋产业合作为主题，以建立泛南海自由贸易区网络为重点，构建“泛南海经济合作圈”，打造泛南海区域经济合作平台；以海上基础设施互联互通为依托，打造国际陆海贸易新通道的重要枢纽及21世纪海上丝绸之路信息枢纽，以贸易投资自由化、便利化带动通道经济和枢纽经济发展；积极参与国际产业对接和产能合作，加大海洋国际公共产品供给，打造泛南海综合开发和服务保障基地；全方位开展与泛南海国家和地区人文交流活动，打造泛南海区域人文交流平台；按着“打造国家军民融合创新示范区”的要求，打造军民融合发展示范基地，“坚决守好祖国南大门”。
3.打造面向全球的国际服务贸易中心
背靠近14亿人的消费大市场，面向东南亚6亿人的新兴消费市场，把海南建设成为具有世界影响力的国际旅游消费中心；适应国际国内服务贸易发展大趋势，以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，打造现代服务业全面开放和集聚发展中心；抓住新一轮科技革命与产业变革的历史机遇，以促进国内外人才自由流动为目标，打造高新技术研发和服务贸易创新人才集聚中心；抓住数字经济时代的新机遇，依托大数据、物联网等现代信息技术，打造数字服务贸易中心；打造服务贸易的国际中转、交易和促进中心。
（二）重大任务
按照中央提出的分阶段目标，把改善营商环境、构建“泛南海经济合作圈”、加快服务贸易创新发展作为重点突破、带动全局的主要任务。
1.打造具有国际竞争力的营商环境
一流的营商环境是国际自由贸易港建设的要素之一，也是海南从自由贸易试验区走向自由贸易港的重中之重。要对标全球最高标准贸易投资规则，在海南探索“零关税、零壁垒、零补贴”，打造全球最高标准的贸易和投资环境；实施不亚于香港、新加坡等全球知名自由贸易港的税收优惠，打造具有国际竞争力的税收环境；充分利用好海南自由贸易港建设给海内外人才带来的良好预期，采取市场化办法，营造具有高度吸引力的人才发展环境。
2.构建“泛南海经济合作圈”
依托海南丰富的海洋旅游资源、海洋油气资源、港口资源等优势，在泛南海区域海洋产业合作、海洋公共服务供给等方面取得重大突破。例如，以邮轮旅游为重点，加快推进“泛南海旅游经济合作圈”的建设进程；以旅游、航运及相关服务业为先导，加快推动泛南海区域、次区域双边、多边自由贸易进程；把洋浦打造成为以南海油气资源勘探开发、加工、储备、交易为主要业务的自由工业港区；以西沙旅游开发开放、南海环保体制创新、南海公共安全综合服务平台为重点，加快三沙前沿基地建设；以博鳌亚洲论坛为平台扩大人文交流。
3.形成服务贸易主导的突出特色
一方面，服务贸易创新发展不仅符合经济全球化新趋势，而且是国际自由贸易港发展的新趋势，符合我国扩大开放的新趋势；另一方面，加快服务贸易创新发展符合国家赋予海南的发展定位，海南也完全有条件在服务贸易创新上推出重大举措，以服务贸易为重点成为建设海南自由贸易港的突出特色。为此，要瞄准国际标准提高发展水平，形成以旅游为龙头、现代服务业为主导的产业结构；形成符合国际标准、具有海南特色的服务贸易新体系；制订并实施极简服务贸易负面清单，建立服务贸易负面清单管理模式下开放领域事后监管与风险防范制度；加快形成琼粤港澳服务贸易一体化新格局。
（三）总体要求
分步骤、分阶段实现海南自由贸易港的既定目标，要在现代化基础设施等硬件环境和市场主体平等竞争、绿色发展、行政管理、监管创新等软环境建设方面下大功夫，尽快补齐短板，不断夯实基础。
1.形成现代化基础设施体系
按照适度超前、互联互通、安全高效、智能绿色的原则，充分利用亚洲基础设施投资银行、丝路基金等，加快国际港口、国际航运、国际航线等基础设施建设；加强互联网、物联网、移动通信等信息基础设施建设；按着建设具有世界影响力的国际旅游消费中心的要求，加强旅游及相关服务的软硬件设施建设；加强海底光缆、新能源利用等海洋基础设施建设。
2.形成市场决定资源配置的格局
结合我国国情及海南省情，按照“竞争中性”的原则，尽快研究出台《海南自由贸易港企业促进条例》，着力构建外来企业、民营企业公平竞争的市场环境；更好发挥政府的公共服务、市场监管和社会治理职能，让本岛居民充分享受到自由贸易港红利，为大众创业、万众创新创造公平竞争的市场环境。
3.形成绿色发展的新模式
良好的生态环境是海南发展的最强优势和最大本钱。探索建设中国特色自由贸易港，要对优良的生态环境倍加珍惜、精心呵护。建议突出海南热带农业优势，执行与国际接轨的热带农产品种植标准，把海南打造成为“无毒农业岛”；抓住能源革命新机遇，发挥海南太阳能、风能、潮汐能等能源丰富的优势，推进形成以核电为重点、非化石能源为补充的新能源体系，建设新能源岛；发挥海南海洋生态环境资源优势，在加强海洋生态环境司法保护的同时，建设蓝色海洋；探索开展低碳农业、低碳交通、低碳旅游和近零碳排放建筑或区域试点，打造田园城镇；加快发展绿色金融，争取国家相关部委支持，在海南组建专业化、区域性的“绿色银行”。
4.建立高效的行政管理体制
以完善各级政府权责清单、加快机构改革、提高政府信息化建设水平为重点，着力提高政府行政效能；以打造“小政府、大市场、大社会”为重点降低制度性交易成本，全面清理事前审批事项，全面清理政府承担的技术性、非公共服务性职能，将其交给社会和市场承担，大力培育发展社会组织；严格保护各类企业家财产权。
5.建立“放得开、管得住”的监管体制
自由贸易港的本质是“境内关外”。探索建设中国特色自由贸易港，要在“放得开”的同时，构建“管得住”的监管体制，防范各类风险。例如，在充分保障企业经济自由的同时，制定完备的法律法规并严格执法，实现“宽松的准入+事后监管+最严格法治”；采用最先进的监管技术对港口进行全方位的管理，提高货物、人员的通关便利化和智慧化；以强化统一性、独立性、专业性为目标，调整优化市场监管机构，建立大监管体制。
海南自由贸易港建设，要以服务业市场全面开放、服务贸易创新发展为主导，实施全球最高开放标准的市场准入政策与贸易自由化便利化政策，并及时将政策用法律法规形式固定下来。
（一）服务业市场全面开放的产业政策需求
当前，服务贸易发展与服务业市场开放高度融合。海南自由贸易港要形成服务贸易主导的突出特色和独特优势，重点、难点和焦点在于服务业市场对内对外的全面开放。建议按着“分类推进、重点突破”的思路，赋予海南在医疗健康、会展、文化体育娱乐、电信、信息、教育、商业服务、金融等产业开放上的特殊政策，为全国服务业市场开放提供实践案例和压力测试。
1.进一步拓展医疗健康等具有发展基础的服务业市场开放政策
第一，实现海南医疗健康产业的全面开放。2017年海南健康产业增加值仅为北京的7.4%、上海的7.7%、浙江的4.7%。实现海南医疗健康产业的全面开放，必须处理好局部发展与全岛发展的关系。一方面，加快把博鳌乐城打造成为国际化高端医疗合作中心。这就要求在博鳌乐城国际医疗旅游先行区实行更加开放的医疗健康产业政策。例如，允许国内外有专利技术、有研发资源的企业与个人通过独资、合资、合作等多种方式在先行区开展基因诊断治疗、干细胞、新药及仿制药等研发活动，将先行区打造成为高端医疗研发基地。另一方面，要尽快把国家赋予博鳌乐城医疗旅游先行区的某些政策向全岛推开，这样不仅能够保持海南医疗健康产业在全国的优势，而且能够满足本岛居民多元化的健康医疗需求，使人民共享开放红利。
第二，放开会展企业业务经营限制。海南“会强展弱”，展览业是海南会展业发展的突出短板，2017年，海南的展览面积在全国的占比仅为0.34%，在31个省（区、市）中排名第26位。海南展览业发展滞后的重要原因之一是开放度不够。建议实行国际会展与国内会展、境内机构与境外机构同等的准入条件与审批程序，以此吸引境外参展商赴琼参展，扩大展出面积；简化在海南举办国际会展的审批程序，条件成熟时取消审批制度，改为备案制；对会展活动所需的陈列或使用的物品，提供暂准进口证，实现不报关、不检验，推动会展商品通关便利化。
第三，取消文化体育娱乐等产业的准入限制与经营范围限制。2017年，海南文化产业增加值占GDP比重仅为3.18%，比上海低9个百分点。提高海南文化体育娱乐产业的国际竞争力，关键在于加快推进文化体育娱乐产业市场的全面开放。为此建议在严禁“黄赌毒”的前提下，取消外商投资文化、体育、娱乐企业的股比限制或中方控股要求；在《彩票管理条例》框架下制定海南公益性博彩条例，合法开展公益性赛马博彩等项目，并明确将收益主要用于海南的教育、医疗、社保等公益事业。
2.争取电信等特定服务业市场开放的政策突破
第一，放宽电信市场准入，实现电信领域充分竞争。稳步放宽基础电信业务牌照管理限制，允许国际电信运营商投资建设基站；全面放开增值电信业务市场准入。例如，取消除跨区域服务外的增值电信业务牌照管理，实行注册制；取消增值电信业务外资股比限制，将基础电信业务外资股比上限提高至70%。
第二，实现跨境互联网数据自由流动。信息流动高度自由是自由贸易港的基本要素，没有数据的跨境自由流动就难以实现数字贸易、远程服务等新兴业态发展。建议在条件成熟时放松互联网访问限制，实现海南互联网无屏蔽访问，实现跨境互联网数据自由流动。
第三，推动以职业教育为重点的教育市场开放。海南的教育质量是制约海南招商引才的突出短板。建议全面放开职业教育，允许境内外具备条件的研发机构、教育组织、高水平企业在海南独立举办职业院校；支持社会资本与外资投资教育领域。例如，取消非义务教育领域对外资的股比限制；允许外资以独资、合资形式开设基础教育学校。
第四，进一步放宽商务服务业的市场准入与经营范围。允许外资以独资、合资、合作多种形式设立会计、法律、仲裁等商务服务企业，提升海南商务服务国际竞争力。例如，允许具备国际执业资格的会计师，经主管部门备案后，直接为海南居民和企业提供记账报税、审计验资、资产评估等会计服务。
3.有序推进金融业市场开放的政策创新
金融自由流动是自由贸易港的突出特征之一。2018年，海南金融业占GDP比重仅为6.4%，低于全国平均水平1.3个百分点，与上海（17.7%）、北京（16.6%）相比差距更大。探索建设中国特色自由贸易港，要加快形成以外资、社会资本为主体的金融体系，尽快补齐海南金融短板。为此，建议全面取消外资金融机构与内资不同的资格条件限制；进一步放宽外资金融机构业务范围，允许外资银行在海南自由经营人民币存贷款业务；主动探索，分阶段推进人民币资本项下自由可兑换；在海南自由贸易港内实行相对独立的、与国际规则相衔接的离岸金融制度，鼓励与支持内外资金融机构在海南自由贸易港开展离岸业务。
（二）服务业市场全面开放的财税政策需求
具有国际竞争力的财税政策将在产业引导、要素集聚等方面发挥重要作用。要实现中央提出的分阶段目标，首先要在税收竞争力上有所突破。
1.全面实行零关税
第一，对国外已经上市但国内尚未注册的抗癌药品、与癌症治疗相关的医疗器械的进口实施零关税，进一步扩大适用零关税药品范围。第二，在用途和使用范围严格管制的前提下，尽快对健康、旅游、文化娱乐、研发设计等服务贸易项下生产要素实行零关税。第三，除酒类、烟草制品、石油类商品外，对其他所有在海南本地消费的商品、本地自用的生产设备、基础设施原材料等实行零关税。
2.在现代服务业领域实行低税率
第一，在现代服务业领域实行15%的企业所得税。对于旅游业、现代服务业、高新技术产业的企业，符合一定条件的跨国公司海南总部等适用10%甚至更低的企业所得税税率；对符合产业发展方向的中小企业给予适当税收减免。
第二，大幅免除增值税。例如，对海南自由贸易港内企业之间的交易适用增值税税率为零的政策；海南自由贸易港内企业进口自用国外设备和商品免征进口环节增值税。
第三，创新服务贸易企业税收支持政策。在海南实行“全球服务贸易商计划”，对符合条件的服务贸易企业给予一定额度的税收减免待遇；向创新型或高科技中小企业的投资，允许按投资额的一定比例加计享受税前抵扣。
第四，实施鼓励企业投融资的税收优惠政策。例如，因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在不超过5年期限内，分期均匀计入相应年度的应税所得额。
第五，实行鼓励离岸业务发展的税收支持政策。实行属地征收原则，对自由贸易港内企业与个人不是发生在海南境内的交易收入免征所得税；对自由贸易港内企业离岸业务所得征收不超过10%的所得税；等等。
3.大幅降低个人所得税
第一，将个人所得税税率区间设置为0~20%。例如，对居民个人在海南取得的劳动性所得，适用个人所得税税率最高不超过20%；对在境外取得的收入免征个人所得税。第二，加大对中高端人才的法定税收减免。例如，对在海南自由贸易港注册的公司连任2年以上的高级人才减半征收个人所得税；对符合海南省规定引进的紧缺人才，取得的劳动性收入在5~10年内免征个人所得税。
4.实行高新技术企业发展的财税优惠政策
第一，加大对高新技术企业的税收减免力度。例如对海南自由贸易港内注册的高新技术企业实行“五免两减半”的优惠。第二，对创新创业企业实行税收优惠政策。例如，对自由贸易港内高科技中小企业的人才引进、市场开拓、员工培训等支出进行200%的加计扣除。第三，加大对高新技术企业的研发环节补贴。对企业研发费用、认可的设计费用、购买知识产权费用、购买/租赁研发设备费用等免税或给予等额补贴。
（三）服务贸易自由化便利化的政策需求
对标国际先进做法，在全面实现服务贸易领域投资自由化的基础上，实施服务、货物、人才、信息等要素的跨境自由流动政策。
1.全面实施服务贸易投资自由化政策
第一，实现服务贸易投资自由化。争取到2025年，全面取消现有投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单中禁止性与限制性措施，实现投资自由化；制定《外国企业登记管理条例》，同时赋予外国企业更大的经营自主权，实现外国（地区）企业进入、企业经营自由化。第二，推动数字服务贸易自由化。建议允许境外服务提供者通过互联网等信息技术为海南本地居民提供远程教育、远程医疗、远程娱乐、远程专业服务等跨境服务，并享受免关税与进口环节增值税政策。
2.对标国际性管理标准降低服务贸易边境内壁垒
全面引进欧美日医疗药品管理标准，对已在日本、美国和欧盟通过标准评估的药品与医疗器械，可自动获得认证；建立与国际接轨的服务业管理标准体系，允许符合美国、欧盟、日本、新加坡等发达国家在旅游、会计、法律、教育、金融等行业管理标准的服务业企业和具备相关职业资格的人员，在海南开展相关经营与业务活动；对在海南注册并取得官方或国际协会认证的企业给予优先推介、税收减免等；提升政府采购的国际化水平与透明度，在海南全面实施WTO《政府采购协定》的相关政策。
3.实行服务贸易项下货物进出口自由化便利化政策
制定豁免查验商品目录，对旅游、健康、文化娱乐、研发设计等服务贸易项下的自用商品与相关设备采取豁免查验政策；实施服务贸易“认可经济营运商计划”，对符合条件的境内外服务贸易企业所需的货物给予包括减少或优先接受海关查验等优惠；借鉴新加坡TradeXchange商贸通计划，将涉及贸易监管的海关、检验、检疫、海事、口岸、边检、外汇、税收、支付等监管部门纳入“单一窗口”作业平台。
4.实行人员自由流动政策
第一，全面放开人员自由进出。在严控风险的前提下逐步放宽旅游入境免签政策；降低“绿卡”申请门槛。例如，取消对专业技能人才申请永久居留的最短居住时间限制。第二，整合现有公安出入境管理、边防查验管理、外事侨务事务及涉外执法等相关职能，成立海南移民管理局，统一管理协调外国人签证、居留、就业、保险、福利待遇、案事件处理、入籍等事务。第三，借鉴新加坡严格的工作准证制度，实行严格的工作签证分类管理政策。第四，取消对获得工作签证的外籍人员就业限制。例如，取消外籍人员来琼工作需办理就业证的相关规定，实行备案制管理；在有效管理前提下，允许外籍人才在签证有效期自由选择兼职与创新创业。
加快形成与高度开放形态相适应的体制机制安排是建设海南自由贸易港的关键所在。这就要求在赋予海南高度经济自主权的同时，建立与自由贸易港相适应的体制机制，以此破除一切束缚发展的现行体制机制障碍，为实现国家重大战略目标、加快海南自由贸易港建设进程提供重要保障。
（一）设立国家海关特殊监管区
优化海关监管方式，在海南设立国家海关特殊监管区，实行“分线管理、分类监管”，建立适应海南自由贸易港的海关特殊监管体制。
1.建立海南自由贸易港的特殊海关监管制度
以服务贸易为主导的海南自由贸易港，难以严格划定“境内关外”的物理边界，必须通过制度安排实行“分线管理、分类监管”。建议以实现“双自由、双便利”为目标，在海南设立由海关总署垂直管理的国家海关特殊监管区，并探索实行“一线放开、二线管理、人货分离、分类监管”的海关监管模式，由此保障海南自由贸易港的开放政策得以全面贯彻实施，并有效防范各类风险。
2.制定《海南自由贸易港海关特殊监管条例》
建议由国务院或国务院授权海关总署研究制定《海南自由贸易港海关特殊监管条例》，明确海南特殊监管区的法律地位、性质、职能、管理体制、运作模式等，为海南实行“分线管理、分类监管”提供法律保障。
3.实行国家海关特殊监管的新体制
除法律法规明确规定禁止、限制的少数货品外，对绝大多数进出口岛的货物实行“企业自主申报+规定期限备案+抽检”的管理模式；对少数禁止、限制的货物实行进出口管制制度；在海南自由贸易港内“自由中转、自由存放、自由加工、自由转让”实施最低程度的干预和管理；尽快建设全岛一体化、智能化、信息化管控体系。
（二）实行与海南自由贸易港建设相适应的财税体制
零关税、低税率、简税制是自由贸易港的突出特点。建设海南自由贸易港，需要以调整中央与地方税收关系、改革税制、创新征管体制等为重点，实行一套有别于内地、具有国际竞争力的财税体制。
1.调整中央与地方的税收关系
一是争取将部分中央税收入留给海南。例如，适应海南国际旅游消费中心建设的需要，将国内消费税由中央税调整为地方税。二是将部分中央与地方共享税收入留给海南。例如，将海南省所辖海域油气田的资源税划归海南；将个人所得税、企业所得税的中央分成部分全部留给海南。赋予海南更大的税收自主权。
2.构建以直接税为主的地方税制
按照“该取消的取消、该减少的减少、该合并的合并”的原则，将海南省税种减少至8个，只保留关税、企业所得税、个人所得税、资源税、环保税、印花税、消费税、房地产税。
3.调整部分税种的税率
所有企业减按15%的税率征收企业所得税；个人所得税税率最高不超过20%；提高房地产税、环保税、资源税的税率，体现海南土地、环境、资源的实际价值；提高房地产交易的印花税率，通过税收手段调控房地产市场。
4.创新税收征管制度
改革税务部门领导管理体制，由海南省对干部、机构编制、业务和收入等实行统一管理；创新税收监管制度，建立以纳税人自主申报为前提的，由申报纳税、税额确认、税款追征、违法调查、争议处理等为主要构成环节的，与税收风险管理相适应的税收征管基本程序，防止成为“逃税港”。
（三）实行与海南自由贸易港建设相适应的金融体制
资金自由进出是自由贸易港的基本要素，海南自由贸易港的市场主体主要是外资和社会资本。这就需要建立与市场主体投融资需求相适应的金融体制，在促进境外资金、社会资金自由流动的同时，有效防范金融风险。
1.建立离岸在岸分离型金融体系
制定《海南自由贸易港离岸金融管理条例》，实行在岸离岸分离模式；尽快取消外汇管制；建立以人民币为本位币、本外币合一、可自由兑换，基于自由贸易港离岸金融规则的账户体系。
2.构建独立高效的金融监管体制
强化海南自由贸易港的宏观审慎管理和系统性风险防范，在海南设立国家金融稳定发展委员会特派机构；顺应金融资本跨领域、跨机构、跨境联动以及金融机构混业经营的大趋势，在海南建立混业金融监管体制；建立以账户体系为依托的资金“两线”流动留痕管理制度，完善跨境资金流动宏观审慎监管框架。
3.创新金融监管方式
打通部门间经济金融数据壁垒，实现银行证券保险数据全覆盖，建立跨部门、跨行业、跨市场的全口径金融信息监测体系；适应金融科技发展的趋势，运用大数据、人工智能、区块链等技术手段发展高新科技，强化创新监管与功能监管，提高海南自由贸易港的金融风险识别能力和系统性风险防范能力。
（四）推进行政区划调整
受制于区域、城乡体制等壁垒，海南省的土地、海洋、生态等资源价值潜力远未释放。通过行政区划调整，打破区域、城乡壁垒，促进资源要素的自由流动，以实现全岛资源利用效益最大化。
1.形成省下辖五大区域中心城市的行政格局
按照“全岛一个大城市”的思路，合并区域中心城市周边相关市县，构建省下辖东、西、南、北、中的五大区域中心城市的行政格局，强化省级政府在资源统一开发方面的控制权；在岛内五大区域中心城市内，“撤县改区”，建立统一的市辖区格局；少数民族地区的扶持优惠政策保持不变；撤销乡镇一级行政设置，改为街道办事处。
2.加快推进城乡一体化进程
取消城乡二元户籍制度，建立以身份证号为唯一标识、全省统一的居住证管理制度；按“全岛一个大城市”来规划、部署、推进城乡基本公共服务体系一体化进程，将释放的土地等资源增值收益主要用于建立城乡统一的基本公共服务体系；将社区打造成基层公共服务和社会治理的主要平台，推进城乡治理一体化进程；统筹全省土地资源管理，建立城乡统一的土地交易市场，深化农村“三权分置”改革，加快形成城乡统一的建设用地市场，提高土地资源利用效率。
（五）建立高效精简的行政体制
建设海南自由贸易港，需要加快调整行政组织机构和运行机制，优化行政权力结构，深入推进政府职能转变，打造与自由贸易港相适应的高效、精简的行政体制。具体而言，有两种方案。方案一：在现有行政架构下大幅精简整合各类机构。按着“小政府”的要求，以“放、统、合”为重点统筹考虑全省党政机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责。方案二：实行双重开发管理体制。在省级层面成立海南自由贸易港开发管理委员会，承担全省经济发展职能；经济管理部门采用法定机构运作模式，实行专业化、市场化、法治化运作；深化政府职能转变，将海南省各级政府的工作重点转到创造良好营商环境、提供优质公共服务、加强社会治理上来。
（六）推进司法体制改革
高度法治是海南自由贸易港的基本要求和重要保障。随着海南自由贸易港开放范围、广度、深度的不断扩大，将会有更多的境内外企业进驻海南，各类民商事纠纷与案件也会不断增多。这就迫切需要加快推进与自由贸易港相适应的司法体制改革。
1.以审判为中心推进刑事诉讼制度改革
坚持以审判为中心，推进审判权和执行权分开，在全岛范围内合理配置司法资源；适应海南自由贸易港建设实际需求，对《刑法》中的部分罪名进行调整；加快建立海南自由贸易港“数字法庭”、知识产权法庭等专业法庭。
2.建立多元化纠纷解决机制
建立以调解、仲裁等为主要手段的替代性纠纷解决机制；鼓励和支持按自愿原则选择调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷，完善国际商事纠纷多元化解机制；加强与银行、证券、保险等行业协会、社会组织合作，建立和解、调解、仲裁、公证、诉讼有机衔接和互相协调的诉调对接平台，降低纠纷解决成本。
3.建立与国际接轨的仲裁制度
鼓励国际商事仲裁机构以独资、合资和合作等形式进入海南，引进域外先进的仲裁理念和仲裁模式；支持海南自由贸易港仲裁机构创建两大法系仲裁模式裁决民商事案件，组建由来自不同法系、不同国家和不同地区的法律专家组成的海南国际商事法律专家咨询委员会；建立临时仲裁制度；引入国际专业替代性纠纷解决机构。
4.培育多元化法律服务市场
允许境外律师事务所在海南自由贸易港内设立分支机构并从事各类涉外民商事法律服务；组建海南自由贸易港国际律师学院；支持省内智库、高校与相关机构联合成立海南自由贸易港外国法查明研究中心，为市场主体提供法律服务。
（七）中央政府充分授权
在中央的统一领导下，将经济类与社会类事权尽可能下放给海南，使海南充分自主地享有相应的管理权限；探索实施权力“大负面清单”制度，以支持海南大胆试、大胆闯、自主改。要加快《海南自由贸易港法》立法进程，明确中国特色自由贸易港的法定性质、法律地位、战略目标、特殊功能以及包括政策体系、法规体系、管理体制、运行模式等在内的制度框架等。
未来几年是海南从自由贸易试验区走向自由贸易港的关键时期。要以中国特色自由贸易港为目标，高标准高质量建设自由贸易试验区，分步骤、分阶段尽快实现从自由贸易试验区向自由贸易港的过渡。
（一）尽快制定未来几年从区到港的行动方案
在全面复制推广其他自由贸易试验区探索的经验的基础上，尽快研究制定《海南自由贸易港总体方案》，明确海南自由贸易港的法律地位、战略功能、管理体制、运行机制以及政策体系等；同步制定并公布2025年、2035年分阶段的建设目标、行动步骤、重大任务等。同时，需要注意的是，海南建省办经济特区31年的实践经验表明，实行“港中港、区中区”的建设路径，总体上不成功。建议在总体方案中明确海南自由贸易港建设范围为海南全岛，岛内不再划区和划港；在此前提下，根据海南不同区域特点形成合理的产业和空间布局。能在全岛推开的任务、政策和体制机制创新，尽量在全岛推行，防止改革的碎片化，降低重复建设带来的巨大成本。
（二）尽快在改善营商环境上取得重大突破
从现实情况看，营商环境不优成为内外投资者诟病海南的集中点，改善营商环境成为海南加快自由贸易试验区建设的首要问题。
1.用市场化的办法解决各方高度关注的问题
以房地产为例，建立海南房地产市场平稳健康发展的长效机制，核心是政府在保障基本住房需求的前提下，有效发挥市场在房地产资源配置中的决定性作用，实现“市场的归市场，保障的归保障”。建议以市场化为导向，以保障中低收入群体住房需求为重点，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的新型住房制度；尽快放开高端住房交易限制，更多利用印花税等措施调节市场；鼓励、引导房地产企业加快服务化转型，大力发展旅游、健康、养老服务型地产，完善医疗保健、生活配套服务，提升房地产品质。
2.赋予市场主体更大的自主权，有效激发市场活力
全面实施企业自主登记、简易注销制度，实现企业“自由生”“自由死”；全面推广企业法人承诺制；除涉及国家安全等敏感项目外，取消企业一般投资项目备案制，赋予并保障企业投资自主权；坚持竞争政策基础性地位，强化竞争中性原则，着力消除政府部门扭曲公平竞争的行为，营造公开透明、公平竞争的市场环境。
3.加快推进交易场所等市场基础设施建设
依托海南旅游、健康、热带农产品、大宗商品、航运等优势，加快建立现代化、国际化的交易场所。建议尽可能增加人民币计价的交易种类，逐步增强我国对某些产品的国际定价权；吸引纽交所、伦交所、港交所等国际知名交易所投资海南交易场所；引入国际化技术与管理人才，采取国际化标准，实行国际化管理。
（三）加快实行服务业项下的自由贸易政策
1.尽快制定实施极简版服务贸易负面清单
对接国际通行的产业分类方法，加快研究制定包括投资准入与跨境服务在内的综合版、内外资统一的极简服务贸易负面清单；除涉及国家安全、社会公共秩序的领域实行负面清单管理外，其他服务贸易对内外资全面开放。完善负面清单配套管理措施，减少禁止类，更多采取比例限制、岗位限制、差别待遇等方式，降低行业限制强度。通过地方立法明确规定，凡是与负面清单的开放承诺相冲突的部门现行规章，一律按照负面清单执行；明确负面清单限制措施“只减不增”。
2.尽快在全省推开博鳌乐城国际医疗旅游先行区相关政策
允许在先行区内注册的医疗健康类企业在全岛设立分支机构，享受先行区同等优惠政策；取消对“少量、急需”药品的限制，将国外已批准上市但国内尚未批准的药品在海南境内使用的审批权限全面下放给海南；将我国无相同品种产品获准注册的医疗器械使用范围由博鳌超级医院扩大至海南省。
3.与香港联手打造具有世界影响力的国际旅游消费中心
从现实状况来看，2018年海南游客人均消费1245.7元，仅为香港的23%左右。这主要是因为国际化产品与服务供给不足。建议发挥香港在旅游购物方面的经验和优势，尽快与香港达成国际旅游消费中心合作建设一揽子协议，提升海南旅游消费的国际化、标准化、信息化水平；以委托经营、独资经营等多种形式，加强与香港的合作；与香港共建免税购物供应链，提升海南免税购物产业的国际化水平。
（四）在提高资源利用效益上取得明显成效
海南拥有区位、资源、生态环境等独特优势，从现实看，把潜在的巨大资源优势转化为现实的竞争优势是加快海南自由贸易港建设的重中之重。
1.重点提高土地资源利用效益
受制于区域、城乡体制壁垒，海南省土地资源潜力远未释放。2018年海南省每平方公里土地产出的GDP为0.137亿元，仅相当于广东的25.4%、香港的0.63%、新加坡的0.41%。如果尽快统一全省土地资源利用，严格执行全省土地统一收购储备、统一开发管理、统一公开供应，统一规划岸线资源，限制最低地价，提高平均地价，将大大提高全省土地资源利用效益。新增的土地出让收益将为实现自由贸易港目标提供重要的财力保障。
2.着力提高海洋资源利用效益
海南管辖的海洋面积占全国的2/3，但2017年海南的海洋经济产值仅为浙江的16.6%、山东的8.5%、广东的7%，资源潜力巨大（见表4，下页）。海南建立自由贸易港要在推进泛南海区域经济合作和海洋领域的投资贸易自由化、便利化上发挥作用，在提高海洋经济效益方面取得重大突破，推动海洋经济向质量效益型转变。
3.以推进“六个统一”为重点深化“多规合一”改革
按照“全岛一个大城市”思路，在调整行政区划的同时，深化“多规合一”改革。在全省规划统一的基础上，加快推进土地利用统一、基础设施统一、产业布局统一、城乡发展统一、环境保护统一、社会政策统一，显著提升全省资源利用效益，形成海南发展整体优势。
（五）加大海南自由贸易港建设起步阶段的财税金融支持
从海南目前的经济与财政状况看，单靠海南本身难以实现中央赋予的重大战略目标。加快推进自由贸易试验区走向自由贸易港的进程，需要在未来几年加大对海南重大事项的财税金融政策支持力度。在起步阶段，要加大中央对海南的一般性和专项转移支付力度，适当提高海南基本运转支出占标准收入的比重；中央财政设立海南自由贸易港基础设施专项转移支付项目，支持海南进一步改善岛内高速公路、国际港口、国际航线、信息与旅游基础设施等。支持海南在国际资本市场发行人民币债券，具体有两个方案：一是由中央政府发行海南自由贸易港专项建设长期债券；二是支持海南以国家信用担保，在国际市场发行以人民币计价的长期债券，利用国际资本加快海南软硬件建设。
（六）加快形成引才用才的独特优势
“吸引人才、留住人才、用好人才，最好的环境是良好体制机制。”建省之初的“十万人才下海南”，主要原因在于打破了引人和用才的体制束缚。今天，能不能以非常之举尽快形成吸引人才、留住人才、用好人才的体制机制和独特优势，是海南加快从自由贸易试验区走向自由贸易港的重要因素。
1.以法定机构为主要平台吸引国际化人才
以实行法定机构运作模式为重点吸引各类高端人才；以设立海南移民管理局为重点搭建并不断完善吸引全球高层次人才的平台；鼓励支持国际人才评估、认定的第三方组织和机构在海南发展，其对国际人才的评估结果可以为海南政府部门和用人单位直接采用；制定《海南自由贸易港人才促进条例》。
2.加快建立高效灵活的用人机制
全面打破体制内外人才流动的壁垒，实行体制内外各类人才同岗位、同报酬、同社保、同评价的政策；建立并完善人才工作室制度，赋予科研人才高度自主权，对科研人员科技创新收益和成果转化收益不设上限；鼓励支持具备研发能力、拥有专利技术的体制内人才创新创业。
3.实行开放灵活的人才管理体制
全面取消编制管理，以专业性、开放性为重点重构人才管理体制；对公务员加快实行选任制和委任制分类管理，建设以专业技术类和执法类为主体的公务员队伍，把行政综合类占比压到最低，实行以职务聘任为主的“岗位管理”。
4.建立并完善国际化人才服务体系
在划定区域为来琼创新创业的国外企业家、高层管理人才、专家学者打造国际人才社区；营造“类海外”居住和文化环境；支持海南设立外国人永久居留服务机构，探索租售同权等房地产政策；在建立制度、管住风险、优化服务的前提下，有序引入高技能外籍劳工，为国际化人才和海南中高收入家庭提供优质家政服务。&
基金项目：国家社会科学基金特别委托项目“海南自由贸易港总体框架研究”
作者简介：迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长、研究员、博士生导师