关于上海“十三五”发展重大问题的思考时间： 2015-08-24信息来源：肖林 作者：wyg_admin 责编：
摘要：“十三五”时期，上海总体仍处于战略机遇期，但风险和挑战有所增加。上海必须着眼长远，把自身放在全球发展大背景中来谋划，充分体现国家战略，制定科学的发展主线和奋斗目标。要深入实施创新驱动发展战略，力争在“四个中心”核心功能上取得重大突破，全方位扩大对内对外开放，优化调整空间布局，加大城市更新力度，推选社会治理创新，不断提升文化软实力，全面建成更高水平的小康社会。
关键词：上海十三五规划 科技创新 城市更新 社会治理
“十三五”时期，是上海基本建成“四个中心”和现代化国际大都市的冲刺时期。面对国内外环境的新变化，上海必须立足长远，把未来30年发展与“十三五”规划紧密衔接，不断提升城市核心竞争力。为此，需要对“十三五”若干重大问题进行深入思考，清晰把握未来发展方向，为科学制定规划提供参考。
一、关于“十三五”发展主线
“十三五”时期，上海发展的外部环境将发生重大变化，总体仍处于战略机遇期，但风险和挑战有所增加。从机遇看，经济全球化不断深化，新一轮科技革命和产业变革孕育突破，我国经济综合实力和国际地位不断提升，大力推进“一带一路”和长江经济带建设，全面深化改革开放，这些都为上海参与全球竞争、提升城市能级带来重大契机。从挑战看，世界经济在再平衡中艰难复苏，贸易投资自由化标准不断提高，我国推动经济增长的传统红利弱化，发展中长期积累的矛盾集中显现，这些都给上海发展带来诸多不利影响。就上海自身看，“十三五”时期，上海进入经济转型升级的攻坚期，改革创新的要求更加迫切。面对发展阶段和发展动力的转换，上海亟需在提质增效上下大力气，加快形成以创新为引领和支撑的发展模式。
统筹考虑，确定上海“十三五”发展主线，必须体现3个方面的要求：一要充分体现国家战略，代表国家参与国际竞争。中央要求上海继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，不断提高城市核心竞争力。上海要全力贯彻国家战略，把自身发展放在全国发展的大格局中来谋划。二要放在全球发展的大背景中来谋划.把握全球发展趋势。“十三五”时期，上海发展要立足国际视野，顺应全球经济一体化的发展趋势，把握新一轮科技革命和产业变革的潮流，特别是体现互联网时代发展的新理念，不仅要紧跟世界城市发展的第一梯队，而且要力争在某些方面成为领跑者。三要立足自身发展优势，着力提升城市核心竞争力。“十三五”时期，上海处在创新转型发展的关键阶段，面临前所未有的发展机遇和瓶颈。要瞄准未来发展目标，把顶层设计与重点突破有机结合，探索一条符合超大城市特点的科学发展之路。
根据上述要求，上海“十三五”发展主线要突出全面深化改革开放，深入实施创新驱动发展战略，加快经济转型升级，提升城市核心竞争力。确定这一主线，一是契合国家全面实施创新驱动发展战略的要求。我国已将创新驱动发展和建设创新型国家作为重大国家战略。上海在发展主线中突出创新转型，契合了国家层面的战略部署。二是契合国家全面深化改革的要求。“十三五”时期，我国全面深化改革要取得决定性成果。上海在发展主线中突出改革开放，契合了国家全面深化改革的大局，也顺应了国家对上海当好改革开放排头兵的期望。三是契合中央在新形势下对上海发展的新要求。习近平总书记要求，上海要加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，增强城市核心竞争力。上海在发展主线中突出创新驱动发展和提升城市核心竞争力，契合了中央对上海提出的新要求。四是传承了以往五年规划的发展主线。“创新驱动发展战略”涵盖了“十二五”发展的核心要义，而“提升城市核心竞争力”与“十五”提升城市综合竞争力和“十一五”提升国际竞争力的主线相呼应，体现了城市发展的延续性。
二、关于“十三五”发展目标与总体思路
综合分析国内外发展环境、国家战略要求和上海发展阶段，充分考虑与2040、2050长远规划的衔接，上海“十三五”时期发展总体目标应是：到2020年，基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市;形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架;基本建成具有较强文化软实力的国际文化大都市;基本形成比较完善的市场化、国际化、法治化营商环境;全面建成更高水平的小康社会。
“十三五”时期，上海要深入贯彻中央提出的“四个全面”战略要求，总体发展思路是：一是以全面深化改革统领全局，以开放促改革促发展。上海已经到了不靠改革创新就不能前进的阶段。要以更大的勇气和决心推进改革，积极探索富有活力、更具效率的体制机制，坚持以开放倒逼改革，构建开放型经济新体制，努力当好全国改革开放排头兵。二是深入实施创新驱动发展战略，加快建设具有全球影响力的科技创新中心。上海要牢牢把握世界科技进步大方向、全球产业变革大趋势，集聚人才大举措，加快构建具有全球影响力的科技创新中心基本框架，强化产业创新、市场创新、产品创新和管理创新，形成以创新为引领和支撑的发展模式。三是充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。要大幅减少政府对微观经济活动的直接干预，加快政府职能转变，进一步简政放权，不断提高政府管理能力。四是大力推进依法治市，提高现代化治理能力。坚持用法治思维和法治方式加强城市治理，深入推进依法行政，完善司法运行机制。五是更加注重社会公平正义，增进人民福祉。要努力构建体现公平正义的制度体系，推进公共服务资源均等化配置，让各类群体公平分享发展成就。六是着力推进低碳绿色发展，提升可持续发展能力。“十三五”时期，上海要把生态文明建设放在更加突出地位，力争以更少的资源消耗、更低的环境成本获取更高的发展效益，打造生态宜居的美丽家园。
三、关于“四个中心”建设
未来30年，上海城市发展总体方向是建成具有全球重要影响力、与中国经济实力和国际地位相匹配的全球城市，成为全球高端要素集聚流动网络的重要枢纽，而“四个中心”是实现全球城市核心功能的重要支撑。近年来，“四个中心”在市场规模和交易量指标上提升显著，但核心功能仍存在“短板”。在国际金融中心建设上，资本项目可自由兑换未完全放开，上海国际金融中心的影响力尚存在不小差距。在国际航运中心建设上，上海在航运金融、航运保险等高端服务领域仍缺乏话语权，占全球海上保险市场份额不足1%，占船舶贷款市场不足1‰。在国际贸易中心建设上，随着国际投资贸易规则新变化和互联网发展，上海制度创新力度亟需加大，贸易业态和模式有待创新。
“十三五”时期，上海要着力加强“四个中心”与自贸试验区建设、“一带一路”和长江经济带等国家战略的深度结合，争取在“四个中心”核心功能建设上取得新的重大突破。一是进一步推进国际金融中心建设。以自贸试验区金融创新为突破口，拓展自由贸易账户功能，积极探索离岸市场与在岸市场衔接联动，创新面向国际的人民币金融产品，有序推进资本项目可自由兑换，深化扩大金融市场的开放度。二是进一步推进国际航运中心建设：大力发展航运金融、航运保险等高能级业务，积极吸引国际航运功能性机构和高端要素集聚，优化与长三角其他港口及舟山新区的分工，加快发展江海直达、海铁联运，优化岸线资源配置。同时，加快国际航空枢纽建设，提升枢纽中转换乘效率，积极发展通用航空。三是进一步推进国际贸易中心建设。加强与国际金融、航运中心建设的联动，积极吸引跨国公司营运中心集聚，促进现货市场与期货市场联动，大力发展离岸贸易，不断提高服务贸易发展质量和货物贸易附加值，加快跨境电子商务发展，努力推动消费升级。
四、关于全球科技创新中心建设
未来30年，世界科技创新将取得重大突破，全球创新版图将发生深刻变化。一是全球创新要素系统性东移;二是创新主力从大企业主导向跨国公司和中小企业协作并举转变;三是创新形式从封闭研发向开放式融合研发转变;四是创新领域从单一科技创新向跨领域全面创新转变;五是跨区域协同创新成为普遍趋势。以上这些变化趋势，都将对“十三五”上海建设全球科技创新中心产生重要影响。对照这些趋势，上海在创新活力、组织方式、体制机制等方面还存在不适应之处，亟待加强和完善。
“十三五”时期，上海加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，必须顺应国际上最新趋势，实施前瞻性的战略举措。一是加强科技创新与产业创新协同联动。既要大力发展“四新”经济，又要加快传统产业转型升级。具体分五类：对战略性产业(如大飞机等)，要加大支持力度，发挥关联产业带动效应;对可弯道超车的产业(如互联网等)，要营造浓郁氛围，集聚人才，涌现更多优秀企业;对具有世界先进水平的产业(如钢铁、造船等)，要加强自主创新，打造基础研发平台，持续提升技术优势;对与发达国家相比还有差距的产业，要培育潜在竞争力，推动产业快速升级;对传统劳动密集型产业，要加强研发、品质和渠道管理，向微笑曲线两端转移。二是技术路径选择要保持一定的弹性。新技术革命往往带来对现有产业颠覆性的重塑，但如果技术路径选择失误的话，可能导致致命打击，美国底特律的没落就体现了这一点。上海在这方面必须慎之又慎，技术路径选择要留有适当空间，不能过于固化。三是在打破资源分割、各自为政上下更大力气。上海有不少宝贵的科技资源，但分散在各个高校和科研单位中，没有发挥整体效应。要以科创中心《意见》出台为契机，着力打破产学研分割、管理僵化的体制机制，构建多方协同互补的创新链条。
五、关于全方位开放战略
开放是上海最大的优势。未来30年，我国仍处于通过深度融入全球化获得开放红利的战略机遇期：一是从贸易大国加快向贸易强国转变;二是在全球贸易规则制定中的影响力日益增大;三是“引进来”和“走出去”双向引领持续增强;四是人民币国际地位进一步上升，有望成为全球三大货币之一。
把握和顺应这些趋势，“十三五”时期，上海应立足全局，跳出6400平方公里地域范围的局限，争取在国家发展战略全局中发挥更加重要的战略性、功能性作用。一是进一步发挥上海自贸试验区制度创新功能。要高举自贸试验区大旗，按照建设开放度最高的自贸试验区的目标，对接国际投资贸易通行规则，不断拓展改革新领域，形成更多制度创新成果，为我国参与制定国际经贸规则、争取全球经济治理制度性权力发挥重要作用。二是将对接“一带一路”国家战略放在突出重要的战略地位。“一带一路”战略标志着我国从向东开放转向东西并举，在面向发达国家开放的同时，更加注重向发展中国家和转型经济体开放。上海作为“一带一路”超大首位城市，应以经贸投资为突破口，以金融开放为核心，以基础设施建设为支撑，以人文交流为纽带，积极推进与“一带一路”沿线国家和地区的合作。三是在引领长江经济带和长三角发展上要有新思路新突破。特别是，在发挥中心城市作用、带动长三角协同发展上，上海要有新举措，与京津冀一体化规划形成呼应。
六、关于产业创新驱动发展
未来30年，受新技术革命、消费需求升级和生产方式变革的影响，全球产业发展趋势将发生深刻转变：一是新技术革命将改变传统产业形态;二是产业跨界融合将极大深化;三是平台经济日益成为主流模式;四是绿色生产和消费成为普遍潮流。这些趋势将对上海产业发展产生重要影响。
上海必须牢牢把握这些新趋势，“十三五”时期，应结合贯彻“互联网+”行动计划和“中国制造2025”，大力实施“五大战略”，力争实现“三大转变”。
“五大战略”：一是智能化战略。加大互联网、云计算、智能制造等新技术投入，运用信息化手段提升传统产业，让生产更加智能、便捷、柔性。二是高端化战略。推动产业向价值链更高环节攀升，强化对核心技术和高端环节的控制能力，不断提升产品附加值。三是融合化战略。创新商业模式，形成跨产业、跨领域的产业形态，构建制造业与服务业一体化的新型产业体系。四是平台化战略。把握大数据机遇，发展有形与无形相结合、线上与线下相结合的新型商业模式，为众多企业和消费者提供大平台服务。五是绿色化战略。积极采用清洁生产，降低原材料和能源消耗，倡导形成低碳节约的消费模式和生活方式。
“三大转变”：一是从依靠传统产业向依靠“四新经济”和高科技产业、促进产业融合发展转变。二是从依靠股市、房地产向依靠服务业特别是高端服务业转变。三是从依靠外资和出口拉动向扩大对外投资、以投资带动贸易和产业发展转变。
七、关于城市空间布局优化调整
随着全球城市化的快速推进，传统的大都市圈和城市群将逐渐向“巨型城市区域”(Mega city Region)演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将重塑世界经济地理格局。未来30年，长三角地区将发展成为巨型城市区域，上海与南京、杭州等城市共同构成区域内的核心节点，不同节点之间密切联系，形成网络化协同发展格局。
立足这些城市发展规律和新趋势，“十三五”时期，上海应进一步打破行政区划的制约，在更大范围优化区域产业和空间布局，着力构建网络化、多中心、扁平化的城市体系。一是要大力推进城市多中心化和扁平化发展。在中心城区建设更多的副中心，并进一步加快发展郊区新城，建设若干个节点城市，在市域范围内构建网络状的城市空间体系。同时，加强与周边地区的协同，将非核心功能和人口向郊区新城和周边城市疏解。二是优化产业分工协作。上海今后产业发展应更加突出高端引领和创新力提升。要围绕强化核心优势，优化与周边城市的产业分工，形成功能互补的产业格局。三是加快基础设施一体化。加快上海与外省市的铁路、高速公路对接，提升长三角“同城效应”。强化长三角机场群协作，打造上海国际航空大都市。
八、关于城市更新
城市更新是全球城市焕发生机活力、破解发展瓶颈的重要途径。未来30年，随着上海城市快速发展，空间资源有限和城市功能加速升级的矛盾将越来越突出，推进城市更新将成为资源紧约束下破解发展瓶颈的重要举措。目前，上海建设用地占陆域面积比重已超过45%，工业用地占比过高，公共绿地占比仅为一线全球城市平均水平的1/3;城市品质有待提升，部分商业区功能转型十分迫切，文化、医疗等公共设施布局亟须优化。未来上海必须通过城市更新满足发展需求，构建集约紧凑、功能复合、低碳高效的空间利用模式。
“十三五”时期，上海应逐步从旧区改造转向城市更新，探索高密度条件下提升城市内涵发展的新路子。一是要将构建紧凑型城市空间作为城市发展的重要方向。中心城区应加快多中心化发展，鼓励土地混合利用。郊区新城和新市镇应提高开发强度，促进功能紧凑布局。二是要力争在土地二次开发上取得重大突破。要创新政策，加大城乡建设用地增减挂钩和城镇低效用地再开发力度，释放存量建设用地空间。三是要将信息基础设施作为城市基础设施建设的重要内容。结合智慧城市建设，积极发展信息物理系统(cyber Physical Systems)，促进信息化与城市发展深度融合。四是要加强地下空间综合开发。坚持统筹规划，建立系统的地下空间数据库，全面推进地下综合管廊建设。
九、关于文化软实力提升
未来30年，上海在迈向深具魅力和创造力的全球城市过程中，不仅要具备硬实力，更要提升软实力，既要成为全球金融中心、全球科技创新中心，也要建成具有影响力的国际文化大都市。就目前而言，上海在文化全球影响力上还远远不够，亟待迅速提升。一是文化创新活力不足。具有原创性、能够引领国际文化潮流的产品十分缺乏，文化创意产业的国际竞争力薄弱。二是多元文化交流融合不够。中西文化交流还不够频繁，碰撞融合不足，文化多样性尚需提升。三是公共文化服务有待完善。有影响的公共文化品牌不多，服务方式和内容需要创新，针对性、吸引力不够强。
“十三五”时期，上海应从全面建成国际文化大都市的长远目标出发，加大文化建设力度，争取取得新突破。一是要将培育和践行社会主义核心价值体系作为未来文化建设的核心内容，体现中央对上海发展的新要求。二是要将振兴和发扬海派文化作为文化发展的重要抓手。进一步发挥中西合璧、多元交融的优势，塑造上海城市文化的新内涵和新形象。三是更加注重发展公共文化。加强公共文化品牌建设，保护和弘扬民俗文化，提升上海城市文化品位。
十、关于高水平高质量的小康社会建设
未来30年，低碳、绿色、生态、宜居是全球城市发展的重要价值取向，也是全球城市竞争力的核心组成部分。2020年是我国全面建成小康社会的目标年。习近平总书记2013年12月在中央经济工作会议期间指出，上海要实现的小康是高水平的小康。对照这一要求，上海在一些方面还存在明显差距。比如，人均公园绿化面积偏低，PM2.5超标问题突出。基本公共服务均等化任务繁重，教育、医疗等公共服务存在较大提升空间。居民收入增速趋缓，预计2020年农村居民人均收入比2010年翻一番的目标有望实现，但城市居民收入翻番难度较大。
“十三五”时期，上海要按照全球城市发展趋势和习近平总书记的要求，将进一步提高市民生活质量、全面建成更高水平的小康社会作为规划的重要出发点。一是要进一步发挥世博效应。深入弘扬上海世博会“城市让生活更美好”的理念，不断加大改善民生力度。二是要将收入分配制度改革作为改善民生的重要抓手。重点聚焦两个环节：在初次分配环节，充分发挥市场机制的决定性作用，健全要素参与分配机制，多渠道增加居民财产性收入;在再分配环节，强化政府的统筹保障责任，规范收入分配秩序，加强垄断行业收入监管。三是要将改善生态环境放在更加突出的位置。以PM2.5、臭氧为重点加大空气污染防治力度，全面消除河道黑臭，加快郊野公园建设，改善城市环境质量。四是要大力推进教育和医疗卫生发展。深化教育综合改革，提高教育发展质量，促进教育内涵发展，大幅提高教育国际化水平。建成与“四个中心”和现代化国际大都市相适应的高水平、高质量的公共卫生体系和医疗服务体系，打造健康城市，发展健康医疗。五是要完善就业和社会保障体系。结合产业转型升级，大力优化就业结构.实现高质量的就业。进一步扩大社会保障覆盖面，构建与高水平小康社会相适应的社会保障体系。
十一、关于社会治理创新
未来30年，上海社会结构将发生深刻变化，对社会治理提出诸多新的挑战：一是人口和文化将日益多元化;二是社会极化和分化将进一步明显;三是互联网将改变社会形态，不可控性增加。
根据上述趋势，“十三五”时期，上海应未雨绸缪，进一步加快社会治理创新，切实把2014年市委一号课题成果落到实处。一是将打造“法治中国的先行区和示范区”作为社会治理创新的重要目标。进一步加强对权力的制约和监督，提高司法公信力，引导人们理性表达诉求，在全社会塑造对法治的信仰。二是争取在多元共治上取得突破。要建立多层次的沟通对话机制，并将社会组织和第三方参与纳入制度化轨道，促进基层自治组织发育与成长。三是将创新网络社会治理作为社会治理创新的重要内容。提高对网络民意的快速反应和合理引导能力，通过沟通、协商、对话与合作，构建网络社会伙伴关系。
十二、关于城市安全
未来30年，随着上海城市规模不断扩大，面临的各类致灾因素和风险隐患将不断增多，特别是网络安全、恐怖袭击等非传统安全风险将明显上升，“蝴蝶效应”凸显，对城市安全运行造成较大挑战。同时，大量房屋和基础设施面临老化，轨道交通、高层建筑、地下空间等风险日趋积累。
“十三五”时期，上海应将打造安全城市作为城市发展的重要目标，进一步强化城市安全防御体系，提升风险监测和应急处置能力。一是要高度重视和加强城市安全基础数据库建设。对重要基础设施和风险源进行全面梳理，建立系统的安全管理数据库，并进行动态更新，运用物联网、大数据等最新信息化技术。提升安全管理效率。二是要聚焦重点领域，强化安全管理责任落实。聚焦轨道交通、高层建筑、建设工程、危险化学品、食品安全等薄弱环节，加强隐患排查和问题整改，狠抓安全责任落实，确保万无一失。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光