未来30年上海迈向全球城市的治理体系创新时间： 2015-11-05信息来源：肖林 作者：wyg_admin 责编：
摘要：未来30年，信息技术飞速发展，全球城市能级将不断提升，大都市圈逐步向巨型城市区域演变，利益格局发生深刻变化，这将对城市治理体系创新提出更高要求。在纽约、伦敦等第一梯队全球城市已形成高效、多元、富有弹性的治理体系的背景下，上海应切实加强依法治理，发挥好政府与市场的作用，提升全球化和区域治理能力，构建多元共治体系，创新互联网时代的治理方式，加快形成与第一梯队全球城市相匹配的城市治理能力。
关键词：全球城市 治理体系 城市治理
未来30年，上海将崛起成为具有全球辐射力和影响力的综合性全球城市，这一过程将带来对产业能级、空间结构和利益格局的一系列调整，由此也将对城市治理发生深刻影响。良好的城市治理作为城市软实力的重要组成部分，有利于提升城市运行的效率和活力，为全球城市的形成提供有力支撑。面对新的形势变化，上海要充分借鉴国际经验，立足自身实际，进一步加大城市治理创新力度，构建符合全球城市特点的治理体系和治理模式。
一、全球城市治理的共性分析
(一)城市治理理论的范式转变
20世纪以来，随着发达国家城市化进程的演变，城市治理理论经历了由单中心主义到多核心主义，再到新区域主义的发展，分别对应着单核心工业城市、多核心发展的大都市、网络化城市区域3个阶段。早期的单中心主义从韦伯的理性官僚制模型出发，倡导建立统一集权的大都市政府，通过自上而下的指令解决城市面临的问题。而多核心主义基于公共选择理论，主张运用市场机制，通过分权化手段管理城市。1990年代以来，在全球化和城市网络化深入发展的背景下，新区域主义日益盛行，成为大都市区域治理的主流范式。
和传统范式相比，新区域主义更加注重治理、跨界、协作、网络和开放的重要性。具体来说有3个特点：一是注重多元化治理。新区域主义认为，与传统范式中的单向管治不同，政府和非营利组织、企业甚至公民个人都应参与到城市治理当中，权力结构应当是灵活分散的。二是强调区域合作网络。基于信任的网络比正式制度更能减少交易成本，因此在经济全球化的背景下，应当通过多中心协作，构建一体化的区域合作网络，以提升区域整体竞争力。三是倡导开放而非封闭。和以往区域被视为封闭的实体，具有明确的管治范围不同，新区域主义认为，区域边界随着领域不同而变化，更加开放、灵活、具有弹性。这些理论为全球城市治理研究提供了重要支撑。
(二)全球城市治理的发展趋势
从国际上看，纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市普遍形成了高效、多元、富有弹性的治理体系和治理模式，对提升运行效率和活力发挥了重要作用。
1.法治在治理体系中发挥着权威角色。这是全球城市治理中最突出的特色。一是全球城市普遍形成了系统的法律规则体系。如纽约《城市宪章》作为城市治理的法律指南，详细规定了各政府机构的职责范围、城市管理的运作程序，2009年版城市宪章共74章、3021条，内容全面而细致。纽约还设立了专门的城市宪章修订委员会，充分吸收公众和社会的意见，对过时的条款予以修订。二是权力运行受到法治的严密约束。欧美不少城市都设有议会，议会通过立法和监督干预城市治理，有些还具有部分行政职能。比如，大伦敦市长提出的发展策略和预算要受到伦敦议会的审查，然后才能执行。而大伦敦地区下辖的自治市议会是地方自治实体，负责提供面向市民的日常公共服务。三是在社会运行中法治无处不在。公众对行为后果具有明确预期，社会矛盾和纠纷均纳入法制轨道解决，极大节约了交易成本。
2.在公共服务中广泛运用市场机制。1980年代以来，发达国家大城市普遍推行了新公共管理改革，倡导用企业家精神重塑政府，在公共服务中引入市场竞争机制，解决科层制政府的低效臃肿问题。在纽约、巴黎等城市，政府越来越多地通过合同外包方式提供公共服务，尤其是在基础设施和公用事业、卫生和社会福利以及一般性政府业务(如法律服务、文书工作、IT服务等)方面最为突出。政府将承担的公共服务项目通过招标方式对外承包给私人部门、社会组织，并以法律合同的形式明确提供服务的质量和数量标准，监督合同的执行情况。同时，政府还充分运用特许经营、BOT、凭单制等方式，通过加强与私营部门和社会组织的合作，发挥各自比较优势，提升公共服务质量和效率。
3.多中心治理格局逐渐形成。在全球城市治理中，包括企业、社会组织、公民个人在内的各类利益相关者参与日益广泛，在公共事务决策和执行中发挥着重要作用。比如，纽约区域规划协会自1922年成立以来，先后开展了3次重大的区域规划，范围涵盖纽约大都市区的31个市县，在构建交通系统、优化土地利用、保护公共空间等方面对政府决策产生了重要影响。该协会资金完全依靠自筹和社会捐赠，是典型的社会组织。此外，纽约大都市区还有城市发展委员会、住房与区域规划委员会、国家资源规划委员会等社会组织，其成员构成、选拔条件、任期与权利等都是法定的，政府在公共政策出台前充分听取这些组织的意见。伦敦、巴黎等城市也是如此。总体来看，全球城市普遍注重多中心共治协调，各利益相关者在制度框架下，通过游说、听证会、咨询研究、社会舆论等多种方式影响公共决策，使城市治理成为多方互动的过程。
4.区域协同治理日益加强。近年来，随着经济全球化的加速，全球城市与周边次级中心城市的经济联系不断深化，区域界限日趋模糊，加强跨界问题的协同治理显得更加迫切。在这个背景下，纽约、伦敦、巴黎等城市积极推动构建区域协同治理体制，形成了组建大都市区政府、签订政府间服务协议或州际协定、成立区域委员会等不同形式。比如，伦敦大都市区在2000年成立大伦敦市政府，辖区包括32个自治市和伦敦城在内，作为一个战略性、跨区域政府，主要提供空气质量、经济发展、文化、旅游、交通、规划和土地利用等公共服务。纽约州和新泽西州早在1931年就合作成立了纽约—新泽西港区委员会，该委员会近年来不断加大基础设施建设力度，对完善交通体系发挥了重要作用。德国的法兰克福区域联合体、多伦多大都会自治体也是城市治理适应区域一体化发展的产物。尽管从形式上看，这些协同治理体制各有不同，但都基于特定的区域实际情况，在跨界公共事务的决策和执行中扮演着重要角色。
5.信息化程度不断提升。全球城市普遍重视在城市治理中运用信息化手段，提高政府运作的效率和透明度。比如，纽约是世界上数字化程度最高的城市之一，其综合运用GIS、遥感、网络、多媒体和虚拟仿真等技术对城市设施进行管理。2012年，纽约市通过了《开放数据法案》，要求到2018年，除涉及安全和隐私的数据以外，市政府及分支机构拥有的数据必须对公众实施开放，市民们使用这些信息不需要经过任何审核。通过这一行动，纽约加快构建基于城市运行数据的“生态系统”，政府搭建数据开放平台，与企业和社会紧密协作，实现对海量信息的优化和深度挖掘。东京、巴黎、伦敦等城市也基于各自特点，在智慧城市建设上提出明确的行动计划，推动城市信息化向更高层次发展。
二、上海迈向全球城市对治理体系产生的影响
未来30年上海迈向全球城市，将带来产业层级、空间布局、社会结构等领域的一系列变化，上海能否将国际经验与本土实际紧密结合，构建符合巨型城市特点的治理新体系，将成为今后必须面对的重大课题。
(一)未来上海在全球城市体系中的能级不断提升，需要治理体系进一步拓展和升级
未来30年，上海将从亚太地区有影响的国际大都市崛起成为具有全球辐射力和影响力的综合性全球城市，由此带来公共领域边界的进一步拓展，以及参与治理主体的变化，这迫切要求形成与全球城市功能相适应的城市治理体系。一是公共事务范围和领域拓展。上海在全球经济中的地位将大幅度提高，在更大范围、更高层次融入全球化进程，公共事务不仅局限于国内领域，还将拓展到国际领域，需要在全球治理中承担更大责任。同时，公共卫生、网络安全、毒品扩散、恐怖主义等全求性问题也将对上海产生更大影响，需要有效应对。二是治理主体层次和数量上升。未来越来越多的跨国公司将在上海设立总部和分支机构，落户上海的国际组织、境外非政府组织也将逐渐增多，上海城市治理的主体更加复杂，各类主体参与公共事务治理的愿望日益强烈，要求城市治理的容纳性进一步提高。三是人口和文化的多元性增加。国际移民众多是全球城市的显著特征。未来30年，境外人士和外来人口占上海人口比重将进一步提高，跨文化交流更加频繁，多元文化融合的趋势日益凸显。这将带来对城市治理模式的冲击，要求城市治理更加注重法治和透明度。四是影响范围和波及程度扩大。在通信技术日趋发达的今天，城市事务的影响范围将超越地理界限，一个不起眼的事件很可能引发连锁反应，迅速波及全球，由此对城市治理的应对能力提出极大挑战。
(二)未来上海大都市圈逐步向巨型城市区域演变，对治理体系提出了相应要求
未来30年，全球城市化将持续推进，传统的特大型都市圈和城市群逐步向“巨型城市区域”演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将高度集聚全球财富创造、人口增长和科技革新，重塑世界经济地理格局。中国东部沿海地区作为中国参与全球经济竞争前沿的地位将更加突出，长三角地区在产业布局、交通网络、通勤就业等领域同城化的趋势将进一步深化，以上海为核心的长三角大都市圈将逐步发展成为巨型城市区域。这一区域对外具有广泛的国际联系，对内形成了紧密的协作网络，区域内各城市间的关系由辐射与被辐射转变为互相合作和依存，形成多层次节点协同发展的格局。在此背景下，长三角巨型城市区域治理不仅要立足城市自身，更要注重不同城市间的相互协作以及城市内各个节点的协调发展，更大程度上打破行政区划的界限，在充分发挥市场机制作用基础上，构建多层次、网络化的协同治理机制，迈向一体化治理。上海作为长三角巨型城市区域的核心城市，要在区域协同治理中发挥更加重要的作用，尤其是牵头推进区域规划、优化区域产业布局、深化科技创新合作、加强环境污染治理等，推动跨区域公共产品的提供，为提升长三角整体竞争力作出应有贡献。
(三)未来上海社会结构和利益格局发生深刻变化，要求在更深层次推进治理体系创新
经济发展的过程，也是社会转型和利益分化的过程。未来30年，上海产业结构和收入分配结构将发生极大转变，由此带来利益格局深刻重组，亟须对治理模式进行创新。一是社会阶层进一步分化。未来30年，随着上海成为全球城市，利益分配更趋多极化，城市人口极化和分化现象进一步明显，不同阶层的分化问题有可能日益严重。尤其是高端人才和普通劳动力之间、外籍人口与本地人口之间在收益分配等方面存在较大差异，这可能导致社会阶层的界限更加明显。二是第三部门加速兴起。随着上海社会结构的变化，利益群体的多元化趋势将进一步加剧，客观上促进社会组织的发育和兴起。如何通过制度创新规范社会组织行为，引导其参与城市治理，需要深入研究。三是民众权利意识不断增强。未来上海市民随着生活水平和文化程度的提高，权利意识和参与意识将显著增强，包括外来人口在内的全体市民，将更进一步关注自我发展的各项权利，追求平等的发展权。这些都迫切要求城市增强治理的弹性和包容性，切实形成多元共治的格局。
(四)未来网络化浪潮和新技术革命飞速发展，对治理体系将产生前所未有的影响
未来互联网和信息技术将进一步发展，大数据时代真正到来，互联网物理化趋势日益凸显，在改变生产生活方式的同时，也给城市治理带来新的挑战。一方面，城市治理的效率和透明度提高。随着互联网信息技术的广泛应用，上海城市管理的效率将大大提升，市民获取信息将更加便捷。比如，通过大数据平台，政府可以准确了解居民对公共服务的偏好，从而提高公共服务的针对性;通过充分运用智能技术，可以有效提高超大客流疏导、交通组织管理能力。另一方面，网络化社会的不可控性增加。随着网络社区和现实社区的互动增强，城市治理空间由单纯的实体空间治理转向实体空间与虚拟空间的协同治理，这将给城市治理带来新的问题。在互联网的放大下，任何突发事件的信息传播都有可能引发公共危机，一次不起眼的冲突可能引发社会动荡。这就需要加强对社会风险的监测，建立有效的预警和处置体系。
三、未来30年上海全球城市治理改革取向
(一)发展目标
未来30年，随着上海迈向具有全球辐射力和影响力的综合性全球城市，城市治理将进入创新突破的关键阶段。要顺应深度国际化、社会多元化、区域一体化、网络信息化的要求，立足上海作为快速发展转型的超大城市的实际，把法治放在首要位置。充分运用最新信息技术和科技手段，推动城市治理由政府主导向多元共治转变，由事后治理向源头预防、全过程治理转变，构建政府、企业、第三部门和公众共同参与的城市治理体系，显著提升城市治理的法治化、国际化、多元化、透明化、信息化水平，加快推进上海城市治理体系和治理能力现代化，形成与第一梯队全球城市相匹配的城市治理能力。
(二)改革方向
未来30年推进上海全球城市治理模式改革创新，要坚持5个方面的改革取向。一是法治化。把法治理念渗透到城市治理的各个环节，形成符合法治要求的城市治理制度体系，深入推进依法行政，增强全民法治观念，实现科学立法、严格执法、全民守法，把依法治市落到实处。二是国际化。适应全球化背景下公共领域边界扩张的新趋势，加快构建与国际通行规则相适应的城市治理体系，鼓励跨国公司和国际组织在上海发展，应对国际就业、国际移民增加带来的问题，提升多元文化背景下的城市治理能力。三是多中心。培育多元城市治理主体，引导非政府组织和市民积极参与城市治理决策和资源分配过程，鼓励社会力量广泛参与公共服务的生产和供给，形成公众参与、市场运作、多元共治的城市协同治理格局。四是透明化。适应现代城市治理的特点，坚持以公开为原则、不公开为例外，进一步增强决策和运行的透明度，确保公民的知情权和参与权，促进城市治理的阳光化、透明化。五是信息化。充分利用大数据、物联网等新技术，加快城市治理信息化步伐，再造城市管理流程，推动城市管理标准化、常态化、无缝隙、全覆盖，实现精细化治理。
四、未来30年上海全球城市治理创新的战略选择
(一)确立法治的权威地位
法治是全球城市治理的基石，要牢固树立法治信仰，强化法治思维，推进多层次多领域依法治理，提高全社会法治意识，使法治成为城市治理的基础性制度。一要健全和完善法制规则。良法是善治的前提。要从全球城市的内在要求出发，积极借鉴国际先进理念，加快形成与通行规则和国际惯例相符合的法制规则。要立足自身实际，加强对地方性法规和规章的梳理，清理和修订不符合形势发展的法规规章，抓紧弥补法制空白。要把法制建设和改革创新有机衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革发展需要。二要强化依法治理。法律的生命力在于实施。要坚持在法制框架下推进治理，创新执法体制，完善执法程序。建立权责统一、权威高效的依法行政体制。重大公共事务决策必须坚持公众参与、专家论证，充分做到公开透明。要加强对司法活动的监督，完善司法权力运行机制，在各个环节体现公平正义，提高司法公信力。三要营造良好的法治环境。法律的权威源自内心的信仰。要在全社会大力弘扬契约精神，强化规则意识，树立法律至上的理念，增强厉行法治的积极性和主动性，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。
(二)发挥好政府与市场的作用
处理好政府与市场的关系，是构建良好城市治理体系的前提。未来30年，上海要充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，努力营造统一开放、竞争有序的市场环境。一是进一步明确政府与市场的分工。按照有所为有所不为的要求，科学划定政府与市场的边界，充分发挥各自的比较优势。要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对微观经济活动的干预，把市场机制能够解决问题的领域还给市场，切实清除市场壁垒，激发市场内在活力。在简政放权的同时，大力加强事中事后监管，构建公平公正、透明高效的监管体系。逐步让渡和缩减行政权力，政府职能主要限定在保障公平竞争、改善公共服务、维护市场秩序、减少收入分配差距、弥补市场失灵等方面。二是加强对政府权力的制约和监督。政府在城市治理体系中的角色必须限定在合理范围内。要切实打造“有限政府”，划定行政权力边界.通过实施覆盖各级政府和各个部门的权力清单、责任清单和负面清单，做到法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为。要加快建设“透明政府”，顺应民众期盼和要求，及时公开各类信息，提高政府运作透明度，做到决策公开、过程公开和结果公开，让居民享有充分的城市治理知情权和参与权。
(三)提升全球化和区域治理能力
深度全球化和区域一体化是未来上海迈向全球城市的必然趋势，这将对上海未来城市治理产生重大影响。一是上海要形成符合深度国际化要求的治理模式。在深度全球化背景下，未来上海城市治理的内涵、范围、层级都将大大拓展。要增强全球视野，拓展公共事务治理的边界和领域，把更多的全球性问题纳入城市治理体系中，积极参与国际规则制定，努力争取全球治理制度性权力。充分发挥上海在全球城市网络体系中的功能和作用。要理顺与跨国公司、国际组织等全球治理主体的关系，加强与国际组织和非政府组织的交流联系，吸引更多跨国公司在上海设立总部和分支机构，推动上海成为全球治理体系的重要节点。此外，上海还要提升跨文化背景下的治理能力，使城市治理更好地适应全球城市族群和文化多元化的要求。二是上海要协同推进巨型城市区域治理。随着长三角巨型城市区域的崛起，要积极借鉴纽约、巴黎、伦敦等全球城市区域经验，探索建立跨区域共同治理的体制机制，形成有利于一体化融合发展的制度安排。要从区域整体发展的角度出发，加强上海与周边城市在产业、空间布局、社会事业、环境治理等领域的协同，形成实质性的分工互补格局，最大限度发挥各自核心优势，避免重复建设、各自为政的问题。同时，要优化上海超大型城市治理体制，科学界定市区之间的职责分工，切实减少不必要的管理层级，构建扁平化的城市治理体系，提升城市治理效率和水平。
(四)构建多元共治的治理体系
未来上海要顺应社会结构分化趋势，以有效回应公众诉求为导向，提升各类主体参与城市治理的能力，形成多元、合作、平等、协商的治理主体架构，实现政府主导下的多中心治理格局。一是积极培育多元治理主体。大力培育和发展社会组织，营造有利于其健康成长的外部环境，加大政府向社会组织购买公共服务的力度，发挥好社会组织在利益表达中的作用，将其纳入有序参与治理的轨道。从制度上保障各类企业公平参与市场竞争，激发民营经济的活力和创造力，充分发挥企业在参与城市治理和提供公共服务中的作用。培育公民的权利意识，引导其理性表达诉求，积极参与公共事务治理，加强对权力的监督。二是构建多方互动的治理平台。大力推进协商民主，以经济社会发展重大问题和涉及市民切身利益的实际问题为内容，拓宽政府与民主党派、社会组织、企业的协商渠道，在全社会开展广泛协商。建立公私合作伙伴关系，引导私人部门和社会资本参与公共产品提供，如教育、医疗保健、社会保障等领域，改善公共服务效率。建立科学合理的评估标准和评估程序，坚持公开透明，引导多元主体参与城市治理的评估，强化公共治理监督。三是加强基层自治能力建设。开展形式多样的基层民主协商，健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务中依法自我管理、自我监督。创新城市治理单元，促进基层自治组织的自我发育与成长，推动基层社区逐渐从行政区划意义上的社区向真正的共同体社区转变，发挥其在整合居民诉求中的正面作用，建立从宏观共治到微观自治的联动机制。
(五)创新互联网时代的城市治理
把握网络时代特点，充分运用大数据、移动互联网、云计算等先进信息技术，推动城市治理智能化转型，创新城市治理模式，提高城市治理效率。一是构建适应网络社会特点的治理机制。对网络社会“原住民”进行深入研究，充分把握其行为方式和思维特性，有针对性地采取举措。适应网络社会特点，提高在虚拟空间与网络社群沟通对话的能力，增强交流的有效性。依托互联网构建多元化的互动平台，把公众参与纳入规范有序的轨道，充分发挥互联网的正面效应。综合运用法律、行政、技术等多种手段，加强网络舆情的治理和引导，构建有效的网络社会风险预警和管控机制。二是运用信息技术提高治理能力。抓住互联网时代的机遇，加强政府部门的职能整合和流程再造，为城市治理转型奠定基础。通过大数据技术，充分获取社会各类数据和信息，对不同类别的需求进行分析汇总，提供精准的公共产品和公共服务。利用云计算中心，完善人口基础信息数据库，建立集约化的人口信息管理系统，实现信息高度共享。强化信用信息服务平台功能，推动跨领域、跨部门信用信息共享，促进诚信体系建设。在交通、污染治理、城市管理等领域广泛应用信息化技术，进一步提高城市运行的智能化水平，把有限资源的潜力充分挖掘出来。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光