西部大开发战略实施效应评估与未来走向时间： 2018-09-05信息来源：改革 2018年第6期　作者：肖金成 张燕 马燕坤　责编：qgy

西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（区、市），国土面积686.7万平方公里，占全国的71.5%。2016年年末总人口3.7亿，占全国的27.1%。长期以来，受交通等基础设施建设滞后、生态环境脆弱性等多种因素制约，西部地区发展水平相对较低。国家实施西部大开发战略以来，西部地区发展环境逐步得到改善，经济发展速度加快，经济发展水平增强，与东部沿海地区的发展差距趋于缩小。当前，在中国特色社会主义新时代，在区域协调发展战略指导下，应顺应新时代新趋势新要求，抓住国家向西开放和推动内陆地区开放的新机遇，继续保持快速健康发展的势头，形成东中西互动、南北方共赢的西部开发开放新格局。2018年中央政府工作报告提出，要“制定西部大开发新的指导意见”。在此节点对西部大开发战略实施效应进行评估，并对新十年发展进行前瞻，具有重要的现实意义。

一、西部大开发战略的提出背景及其演进

20世纪70年代末期，国家开始实施向东部沿海地区倾斜的区域非均衡发展战略。“六五”计划明确指出：要积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥它们的优势，带动内地经济进一步发展。“七五”计划又明确按东部—中部—西部的顺序安排发展重点，沿海要“加速发展”，中部要“有重点地发展”，西部则应“做好进一步开发的准备”。1988年，邓小平提出了“两个大局”战略构想：一个大局就是沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局就是当沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。

实施非均衡发展战略取得了较大的成功。一是推动了沿海地区的发展，增强了国家实力，为推进改革开放和建立社会主义市场经济体制积累了宝贵经验；二是东部地区的发展，吸纳了大批中西部地区的农村劳动力，提高了国民经济的整体效率；三是投资主体多元化、所有制结构多元化市场体系的建立，使各地区经济发展呈现活跃态势和不同的特色。但也出现了一些问题：一是东部地区与中西部地区的经济发展差距不断拉大，不仅表现为经济增长的不平衡，而且表现为经济与社会发展的失衡。二是地区产业结构严重失调，以各地政府为主的投资主体竞相发展价高利大的加工产品，资源浪费和环境恶化并存。三是区际摩擦、封锁日趋加剧，各地政府运用种种手段，构筑名目繁多的贸易壁垒，阻碍了中西部经济的发展和市场的发育。此外，国家在东部沿海地区实行过多的特殊优惠政策，使各地区发展在一个不公平的环境中相互竞争。

到了20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制建设的深入推进，各种生产要素向东部沿海地区集中，东部沿海地区发展进一步加快，地区发展差距特别是东西部差距进一步拉大，由此引发了一系列区域矛盾和问题。陈栋生很早就提出：为了在追求效率的同时防止区际差距扩大到引起社会的震荡，往往需要从逆向按“补偿原则”，实施区域政策，以弥补市场机制的缺陷或不足，缓解追求效率过程中同时伴生的诸多社会矛盾，发挥促进社会和谐的稳定机制作用[1]。当时间前进到20世纪末期时，党中央审时度势作出了西部大开发的战略决策。

1999年6月，江泽民同志在西安提出，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。要抓住时机，着手实施西部大开发战略。同年9月，中共十五届四中全会正式提出了“国家要实施西部大开发战略”，并强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”

2000年1月，国务院决定成立西部地区开发领导小组，西部大开发战略正式启动实施。同年10月，国务院在《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中提出，“力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局，到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”。

2010年，中共中央、国务院发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出到2020年，西部地区基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，综合经济实力进一步增强；生态环境恶化趋势得到遏制，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标。自2000年党中央、国务院作出实施西部大开发战略重大决策部署以来，国务院已先后批复实施了“十一五”“十二五”“十三五”三个西部大开发五年计划（规划），为从宏观层面加强对西部大开发工作的统筹引导发挥了重要指导作用。

西部大开发战略的深入实施，较好地扭转了东西部地区区域发展差距不断拉大的趋势，这种把欠发达地区发展上升到国家战略的高度，并通过国家的政策、资金、项目加上其他地区政府和企业的共同参与来推动欠发达地区发展、以缩小区域差距的尝试，无论在实践上还是在理论上都是区域发展领域的重大创新。

二、西部大开发战略实施以来主要经济指标比较

实施西部大开发战略以来，西部地区经济社会发展速度明显加快，人民生活水平明显提高；基础设施逐步完善，生态环境建设取得积极成果；对外开放水平进一步提高；整体经济实力和区域地位得到提升，正形成一批具有一定竞争力的特色优势产业，为进一步加快发展奠定了良好基础。西部大开发战略实施以来的年份，是改革开放以来西部地区经济社会发展最快、人民生活水平提高最为显著的时期。

（一）西部地区经济规模和发展水平同步大幅度提升

从经济规模来看，2000年以来西部地区经济规模大幅度提升，对全国经济增长的贡献度持续提高。2000年，西部地区生产总值为16654.6亿元，占全国的17.1%；2013年以后西部地区生产总值占全国比重开始超过20%，2016年西部地区生产总值增长到156828.2亿元，占全国的比重增加到20.1%（见图1）。

从发展水平来看，2000年以来人均生产总值持续较快增长，东西部差距趋于缩小。2000年，西部地区人均生产总值为4601.7元，同期东部地区为11728.9元，东部是西部的2.5倍；到2016年，西部地区人均生产总值增长到41917元，东部地区增长到77465.3元，东部是西部的1.8倍（见图2）。

（二）西部地区产业发展动能持续增强

西部大开放战略实施以来，随着西部投资环境和条件的不断改善，依托产业园区和产业配套基础，西部各省份均积极推动建设各具特色的承接产业转移基地，加大力度承接东部沿海和国际产业转移，这为西部地区产业发展注入了强大的动力，推动农产品生产加工、资源深加工、文化生态旅游等特色优势产业和装备制造、电子信息、新能源等新兴产业加快发展。2005年以来，西部地区三次产业产值占全国比重均趋于增强，表现了较好的增长势头（见图3）。从区域发展动力上看，以成都、重庆、西安、南宁、贵阳、昆明等城市为引领，以成渝、关中平原、北部湾等城市群为主体，形成了西部地区甚至全国重要的新兴经济增长区域。

（三）西部地区人民生活水平稳步提升

西部大开发战略实施以来，西部地区的人口规模总体趋于增长，从2000年的36192万人增长到2016年的37414万人，城乡居民生活水平保持稳定增长，与东部地区的差距在不断缩小。2005年，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入，西部地区分别为8783元和2379元，东部地区分别为13375元和4720元，东部地区分别是西部地区的1.5倍和2.0倍；2016年，西部地区城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别为28609.7元和9918.4元，东部地区分别为39651.0元和15498.3元，东部地区分别是西部地区的1.4倍和1.6倍。无论是城市居民可支配收入还是农民人均存收入的差距均有所缩小，尤其是农民人均纯收入，由2倍缩小为1.6倍。

（四）西部地区发展条件得到持续改善

西部大开发战略实施以来，中央财政资金持续向西部地区倾斜，用于交通、信息、水利、生态环境等基础设施建设领域的投资大幅度增加，同时大量资金用于支持西部地区教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务领域建设。2000～2016年，中央财政向西部地区投入基本建设资金累计达2万多亿元，西部地区基础建设投资总规模接近3万亿元[2]，大大改善了西部地区基础设施条件。从交通基础设施来看，西部地区铁路营业里程、公路里程以及高速公路里程占全国的比重分别从2005年的36.6%、40.4%和25.7%增长到2016年的40.5%、40.6%和36.3%，占比增长幅度总体较其他地区大（见表1），这说明“十一五”以来西部地区交通基础设施建设步伐加快，全国新增铁路和公路建设里程多来自西部地区。此外，我国建立了对口支援、对口帮扶和对口协作等东西部合作机制，为西部地区人才培养、经济社会建设等提供了有力的支撑。并且，随着我国改革开放步伐的加快推进，特别是“一带一路”建设以来西部地区对外开放和市场化程度不断提高，更多国内外投资商扎根于西部地区发展。无论是基础设施等硬环境建设，还是营商条件等软环境改善，西部地区的发展环境总体上得到了较大改善。

 

三、西部大开发战略实施效应评估

西部大开发战略实施以来，西部地区的经济建设取得了巨大的成就，最值得称道的是基础设施建设、生态工程建设、城镇化与城市的发展。不仅改善了西部地区人民的生存条件，而且为未来的发展奠定了基础。与此同时，也应看到，西部地区依赖投资拉动经济增长的状况难以在短期内改变，物流成本的提高对企业的市场竞争力也会产生较大的影响。西部地区仍是我国各种矛盾交织、多方面问题突出的地区，提高西部地区的经济社会发展水平、维护民族地区稳定仍是比较艰巨的任务。

（一）完善了基础设施，改善了投资环境

西部地区地域辽阔，人口众多，自然资源丰富，发展潜力巨大，是我国的生态屏障和资源保障之所在，在全国发展格局中具有极其重要的地位。由于自然、历史、社会、经济等诸多因素的影响，西部地区的基础设施相对落后。正因如此，西部大开发战略从一开始就把基础设施建设和生态环境保护取得新突破作为重要目标，2016年通过的西部大开发“十三五”规划仍然把基础设施建设放在重要位置。可以说，基础设施条件的变化是西部大开发最大的成就。

2000～2016年，西部地区全社会固定资产投资额年均增速高达22.5%，比全国平均水平高出2.5个百分点。“十五”期间，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，长期建设国债有1/3以上用于西部地区。国家投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资额年均增长20%。青藏铁路、西气东输、西电东送、支线机场、干线公路相继开工建设。交通干线建设方面，5年新增公路通车里程9.1万公里，其中，高速公路5600公里；建设铁路新线2824公里，复线1518公里，电气化铁路1779公里；建成干线机场和支线机场36个。水利设施方面，建设了四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙古尼尔基等一批大型水利枢纽工程。西部大开发战略的实施，基本改变了西部地区基础设施薄弱的状况。

“十二五”期间，在西部新开工建设了重点工程127项，投资总规模2.72万亿元。新建铁路1.2万公里，新建公路21.5万公里，建成了四川亭子口、小井沟、贵州黔中、西藏旁多等一批大型水利枢纽、重点骨干水源工程以及重点流域治理工程，解决了数千万农村群众饮水安全问题和最后一批无电人口的用电问题。2013年10月，西藏墨脱告别不通公路的历史，西部至此实现县县通公路。西部地区高铁建设的速度令人瞩目，西安至乌鲁木齐的高速铁路，长沙至昆明的高速铁路，西安至成都、成都至重庆的高速铁路，贵阳至广州的客运专线，南宁至广州的客运专线，均已建成通车，还有正在建设的郑州至重庆的高速铁路，北京至呼和浩特、呼和浩特至银川、银川至兰州的高速铁路，成都至贵阳的客运专线，西部地区高速铁路的网络化正在实现。通向国内各地，出境出关联通国际，重庆即将开通的东盟国际物流中线货运公路班车将延伸到泰国曼谷和缅甸仰光；成都机场率先开通100条国际航线……一个基础设施齐备的西部展现在世人面前。

西部地区基础设施建设的成就斐然，令世人瞩目。但随之而来的投资回收压力也会越来越大，除国家投资之外，还有为数不少的银行贷款、建设债券、各类基金，都需要地方政府和交通企业按照借款合同予以偿还。一般来讲，随着交通条件的改善，会带来经济的繁荣，基础设施投资回收不成问题，但是，西部地区地域辽阔，多数地区地广人稀。当然，可以通过提高收费来解决，但提高收费标准会提高企业的经营成本，成本的提高会影响企业的市场竞争力。

（二）退耕还林还草，加强生态环境保护

西部大开发战略提出之始，人们尚有颇多疑虑。因为人们心目中的“大开发”一定是轰轰烈烈、热火朝天、大干快上，会不会像东部改革开放初期一样搞“村村点火，户户冒烟”？西部大部分地区生态脆弱，且是江河上游，是全国的生态屏障，一旦遭到破坏，受损害的不仅仅是西部地区。改善生态环境，成为西部大开发必须首先研究和解决的一个重大课题。必须加强生态建设和环境保护，包括实施天然林保护工程、绿化荒山荒地。令人眼前一亮的是，西部大开发把对坡耕地有计划有步骤地退耕还林还草作为切入点。

实施退耕还林还草的举措影响深远。西部很多地方山高谷深，平地很少，人们世世代代为了生存毁林开荒，虽然每年收获一些用于糊口的粮食，但加剧了水土流失，陷入了越垦越穷、越穷越垦的恶性循环。从恶性循环中跳出来，需要历史的机遇和非凡的魄力。西部大开发实施了退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈政策，即将25度以上的坡耕地退耕还林，或把不适合种田的耕地用于长草。这个政策在今天看来是成功的。一是起到了保护生态的效果。坡耕地种田尤其是25度以上的坡耕地，会造成严重的水土流失，退耕种树则可减少水土流失。二是给予退耕的农户经济补偿，如对南方地区的农民每公顷补偿2250公斤粮食，北方地区每公顷补偿1500公斤粮食，另外还给50元种苗费，农民在经济上没有损失，以至于后来都在想法争取还林还草指标。近20年过去了，那些退耕的农田种的树已成林，成为生态卫士，尤其是延安地区，森林覆盖率已超过50%。西部大开发第一个五年，累计完成退陡坡耕地还林0.079亿公顷，荒山荒地造林0.113亿公顷。从2003年开始实施的退牧还草工程，已经累计治理严重退化草原0.127亿公顷。

西部生态安全屏障是全国可持续发展的重要基础，要始终紧紧抓住生态环境保护不放松。西部大开发“十三五”规划提出，对25度以上陡坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地以及重要水源地15～25度坡耕地继续实施退耕还林还草。三江源生态保护、西南石漠化治理等重大生态工程也将继续推进。

以三江源生态保护和建设工程为例，2004年以来，国家在当地累计投入生态修复资金200亿元以上。据最新监测数据显示，与生态修复工程实施前相比，各类草地平均覆盖度增加11.6%，牧草产草量每公顷增加444.9公斤，荒漠化面积减少近500平方公里。因植被、土壤水源涵养能力提升，三江源地区每年可向下游多输送近60亿立方米的清洁水。再如，内蒙古退耕还林、退牧还草举措推出后，荒漠化、沙化土地面积分别减少41.7万公顷和34.3万公顷，森林面积、活立木蓄积量均稳步增加。2017年，滇桂黔石漠化片区共完成退耕还林任务8.09万公顷，完成石漠化区域造林8.36万公顷、草地治理任务8.0万公顷[3]。

退耕还林还草的效果是有目共睹的，但仅仅靠退耕还林还草是不够的。退耕还林的农民、退牧还草的牧民仍然依靠国家补贴，如果失去补贴而仍没有找到增加收入的门路，原来退耕的就可能会复耕。从西部大开发“十三五”规划来看，还有25度以上的坡耕地没有退耕，能否能退则退？能否建立生态补偿长效机制，让为生态环境作出贡献的人根据贡献大小得到应得的补偿，而非像现在一样担心政策的变化？生态脆弱地区多数是贫困地区，退耕之后耕地资源更少，如何脱贫致富奔小康?这些问题都还没有找到根本性的解决办法，需要中央政府、地方各级政府、科研工作者乃至当地居民共同探索。

西部地区的生态环境保护不仅仅是退耕还林、退牧还草，在长江上游、黄河上游、珠江上游、乌蒙山区、武陵山区、秦巴山区、祁连山区、黄土高原、干旱少雨地区、沙漠化和石漠化地区等，如何根据主体功能区的理念，划定生态保护区，通过城镇化和扶贫搬迁把居住在这些地区的贫困居民、贫困牧民逐步转移出来，使他们真正摆脱贫困？只有使他们真正摆脱了贫困，生态环境才能得到根本的保护。这是西部大开发的长期任务，也是关系到全国生态安全的大事。

（三）培育新的经济增长极，支撑所在城市的发展并带动周边地区的发展

西部大开发战略的一个重要举措是在西部各省份建立一个国家级开发区。毋庸置疑，这些开发区对于西部地区的城市发展、区域发展乃至西部大开发起到了重要作用。截至2016年，西部地区的国家级开发区共计49家，2016年创造GDP共10688亿元，占西部地区GDP总额的6.82%，由此可见，开发区已成为西部地区发展的重要支柱。

从2010年开始，国务院批准设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、云南滇中新区，还有新疆霍尔果斯、喀什两个特殊的经济技术开发区。国家级开发区、国家级新区的共同本质是一个区域的新的经济增长极。增长极是一个亮点，像一个灯塔，把投资者吸引到这里来。对于经济增长极这个概念，不同的人有不同的解读，但本质是在一个面积不太大的地方，通过基础设施完善、体制机制创新、营商环境优化，吸引外地、聚集本地的经济要素，使其迅速发展，并带动周边地区发展起来。我们知道，改善投资环境并不容易，没有投入，甚至没有大投入，很难吸引很多投资者来投资兴业。因此，把很大一块地方作为增长极来培育，不会有很好的效果。

西部六个国家级新区中有两个新区已显现增长极效应。一个是两江新区，另一个是贵安新区。两江新区规划面积1200平方公里，开发建设面积550平方公里，GDP从2010年的1001亿元增长到2015年的2020亿元，年均增长17.5%。固定资产投资从692亿元增长到1978亿元，年均增长23.8%；实际利用外资从15.8亿美元增长到41.6亿美元，年均增长21.2%；进出口总额从40.6亿美元增长到1964亿美元，年均增长51.5%。2016年，常住人口已达到350万，有129家世界500强落户两江新区。前些年，重庆市的经济增长速度领跑全国，和两江新区发展不无关系。2014年1月，国务院批准设立贵安新区。规划到2030年，城镇人口达到200万人左右，建设用地控制在220平方公里左右。重点培育新一代信息技术，发展电子信息制造业。中国三大运营商、华为、腾讯、富士康数据中心已经入驻，微软、IBM、苹果、浪潮、东软、泰豪、航天科工等一批企业已落户，信息产业规模突破130亿元。规划建设22平方公里的高端装备制造产业园，已入驻贵安环保设备生产基地等项目。其他新区在基础设施建设、吸引产业聚集方面也取得了重要成果。

开发区、新区、特区并非名称很有价值，也不全是靠国家支持和给予十分优惠的政策，其核心竞争力是体制创新带来的营商环境的改善。有些地方也设立了国家级新区，但招商效果不佳，原因是投资者投资的目的是为了营利。为了降低投资者的成本，必须先有投入，完善基础设施建设。面积越大，投资就越大，所以，无论是新区，还是开发区，建设面积不一定很大。面积大，没有足够的资金投入，到处是半拉子工程，不仅招不到商，还会造成资金和土地的巨大浪费。开发区、新区都是产业集聚的平台，没有产业的集聚，靠楼宇经济，靠规模宏大的中央商务区，甚至把政府、学校搬过去，借以哄抬人气，都难以取得很好的效果。

（四）特色优势产业发展迅速，产业转型遇到较大困难

西部大开发以来，特色优势产业不断壮大。西部地区的能源工业、矿产资源开采及加工业、特色农牧产品加工业、装备制造业、高技术产业、旅游产业等六大特色优势产业发展势头良好，形成了一批特色优势产业基地和一批在国内外拥有较大知名度和较强竞争力的名优品牌和企业集团。棉花、糖料、烟草、名酒、瓜果、畜牧等产品的生产加工在全国具有独特优势。此外，高新技术和旅游文化产业也已渐成规模，生物技术、新能源、现代制药和现代农业等高新技术项目顺利实施，先进适用技术推广和科技成果转化加快，高新技术对经济增长的促进作用不断增强。

借助于西部大开发战略和我国经济较长时期的快速增长，西部地区的能源原材料产业获得较快发展，内蒙古、宁夏、新疆的能源产业获得迅猛发展，拉动了经济增长，内蒙古经济增长速度曾一度领跑全国。经济增长快，市场需求大，产业转型却未受到重视，在经济进入新常态，市场需求萎缩到来时，西北地区的经济增长受到了较大的影响。

近年来，我国西南和西北地区经济增长分化现象较为显著。在供给侧结构性改革全面深入推进的背景下，西北地区，如甘肃、内蒙古等地区长期依靠能源及矿产资源消耗驱动增长的动力正在衰退，经济增长规模和速度均持续下滑；相反，西南地区，如贵州、重庆、云南等地区加快推动生态优势向发展优势转变、加速培育新经济业态等，取得了较好的效果，经济增速较快。

（五）城镇化水平快速提高，城市群成为城镇化的重要载体

在西部大开发过程中，交通和城市基础设施的完善以及产业的发展，吸引了一大批农村人口转移到城市和城镇就业和居住。2017年，西部地区城镇化水平为51.4%，虽然低于全国平均水平，但是比2005年的34.5%提高了16.9个百分点，平均每年提高1.4个百分点，高于全国提高的幅度。农民从农村走出来进入城市不仅收入成倍提高，摆脱了贫困，而且减轻了农村的压力，减少了对生态环境的影响。西部地区城镇化水平的提高，受到两个因素的影响：一是分子的增加，也就是城市和城镇人口的增加；二是分母的减少，也就是常住人口的减少。如贵州和四川，2000年常住人口分别为3756万人和8329万人，2016年则分别为3555万人和8262万人，分别减少201万人和67万人，意味着有一批人转移到别的省份去务工经商。劳动者到发达地区去，可有效减轻西部地区的人口压力。西部大开发的目的是让西部地区居民提高生活水平，而不是让每平方公里的土地都变成发达地区。当然西部地区并不都是地广人稀，有一些地方人口稠密，城市比较密集，像成渝地区和关中地区，已经形成城市群，未来北部湾地区和新疆天山北坡地区有可能形成新的城市群。其他地方由于城市不太密集，人口也不太多，难以发展成为城市群。

城市群之所以是城镇化的主要载体，是因为在城市群内能够实现大中小城市与小城镇协调发展。由于城市群内交通网络已经形成，给小城市和小城镇带来了发展的机遇，小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化。产业链条从大城市向小城市和小城镇延伸，产业就有可能向小城市和小城镇集聚，创造更多的就业岗位，吸纳周边农村居民就近就业和居住，实现就近城镇化。城市群的基本动能是城市之间的分工与合作，加强城市之间的联系，通过产业的分工增强市场竞争力。

近年来，西部各省份对城市群很热衷，希望国家在对城市群进行规划时，将本地规划进去，主观认为进入城市群就会享受某些优惠政策，加快城市的发展。其实不然，如果城市之间距离很远，联系也不紧密，就没有必要搞功能分工，相反应该强化城市功能，增强对产业的吸纳能力和对周边地区的辐射能力，支持其发展为区域性中心城市。城市规模不大，人口不多，城市不太密集，不太可能形成城市群，勉强谓之城市群，也没有实质性意义。

四、新时代实施西部大开发战略的取向选择

党的十九大报告指出，实施区域协调发展战略，加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。西部地区应顺应新时代新趋势新要求，在巩固提升西部大开发成效的基础上，围绕推动高质量发展和现代化建设的新要求，按照区域协调发展战略的总体部署，抓住新机遇，构建新格局，开创新局面。

（一）全面促进西部大开放，激发西部地区发展活力

随着我国改革开放的深入推进，我国初步构建了沿海、沿江、内陆和沿边全方位多层次对外开放格局，未来内陆地区对外开放的潜力巨大[4]。如果说此前西部大开发战略主要围绕自身发展环境建设完成了阶段性的开发目标，奠定了良好的发展基础和经济条件，那么新时期在全面推进“一带一路”国际合作的大背景下，西部地区应从过去以内部发展环境建设为主逐渐转移到内外兼顾上来，并以更有力的措施推动对外开放，着力汇聚国内外经济要素，盘活西部地区各种资源，激发新的发展活力。围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊，推动西部地区联通周边国家的跨地区和跨国家的重大交通等基础设施互联互通建设。以开放促改革，以开放促合作，以开放促发展。

“一带一路”建设对于西部地区来讲是最大的机遇。随着“一带一路”国际合作的深入推进，以及重大交通、信息等基础设施的完善，西部地区正从长期以来的区位末梢走向对外开放的前台，有望培育形成推动区域发展的新优势、新动能。特别是由于交通条件的改善，东中西部各地区发展的战略空间将发生较大变化，过去的交通闭塞地区可能成为交通要道，过去的边远地区可能成为国际门户[5]。为此，西部地区应抢抓和利用好内外部环境发生深刻变化的新机遇，依托固有的自然生态、人文旅游资源、能源矿产资源、劳动力及土地资源等条件，加快吸引凝聚人才、资金和技术等先进经济要素，形成能够促进新旧动能转换的新优势，确保与东部沿海等发达地区同步转换发展动能，推动形成具有西部特色的高质量发展新态势。

（二）深入推进“工业化”，夯实西部地区经济发展基础

在全国经济高速增长时期，一方面，在西气东输、西电东送等重大工程带动下，西部的能源及矿产资源、劳动力等跨区域流动到东部沿海等地区，为东部地区工业化发展提供了重要的基础性保障；另一方面，西部地区煤炭、石油、金属矿产等资源的开采及加工，也较好地推动了西部地区的高速经济增长。但是2008年国际金融危机爆发以后，随着国际消费市场的收缩和世界各经济体均致力于本国经济复苏，国内经济结构进入了深化调整期，东部沿海地区率先从出口导向型、劳动密集型的经济增长模式中走出来，西部地区依靠资源产业支撑快速经济增长的传统模式也走到了尽头。在当前推动高质量发展的新时期，西部地区作为我国产业梯度转移的重要承接地和全国经济结构战略调整的回旋空间，应依托现有产业基础配套条件，积极承接东部沿海及国际优势产业转移，按照供给侧结构性改革的主导方向，促进西部地区能源及矿产资源等就地转化。同时，积极培育壮大新经济，推动西部地区实现更高水平的“工业化”，并推动服务业发展升级，增强经济发展实力。

现在，东部多数地区已进入后工业化时代的初期和工业化时代的后期，而西部绝大多数地区仍处于工业化时代的中后期，工业化仍是西部地区各省份的重要任务。为此，应发挥空间大、资源丰富的优势，发展现代制造业。制造业产品要满足当地的需要，也可以面向南亚、东南亚、中亚和欧洲。由于跨区域甚至跨国别的交通、信息等基础设施的日益完善，产业组织、要素配置和市场联系的方式正在发生深刻的变化，这些都将推动产业发展进入新的阶段。过去依靠土地、劳动力及资源优势承接东部产业转移，往往仅仅承接了产能，但没有承接有利于西部地区自身发展的内生动力。新时期，应在承接产能的基础上，充分发挥企业等市场主体的作用，积极运用新技术新模式新业态，着力探索承接人才、资本和技术等先进要素的新路径，争取与东部沿海等发达地区共建跨区域产业体系、共享国内外消费市场、共建知识制造及传播分享的网络等，推动西部地区与全国其他地区形成优势互补、协调联动的共同发展新局面。

（三）优化空间开发格局，促进西部高效集中发展

按照全国主体功能区规划、全国国土规划纲要（2016～2030年）在空间布局上的战略部署和引导，进一步优化西部地区空间开发格局。应依托重要交通干线、“一带一路”对外大通道，积极构建有利于西部地区发展的新的经济支撑带。建议以陆桥通道西段、长江干流西段、沪昆通道西段、珠江—西江通道西段、包昆通道、呼（和浩特）南（宁）通道、呼包银兰格等若干东西和南北走向的重要交通轴线为骨架打造西部经济支撑带，以川渝、关中、北部湾、天山北坡城市群，黔中、滇中经济区为重要载体，以区域性中心城市为支点，以县城、特色小镇为基础，以沿边经济带为开放前台，以重点生态功能区、农产品主产区等为绿色屏障，构建多层次、网络化、各具特色、开放型的空间开发格局。积极培育新的经济增长极，引导人口、经济要素向城市群及重要的发展轴带集聚，确保农产品生产、生态保护和资源战略储备安全，实现西部地区人口、产业和城市在空间上的合理布局。

新时期，西部地区对沿边经济带要格外重视。沿边经济带涉及广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古六个省（区）。边疆地区战略地位非常重要，多数又是少数民族地区和贫困地区。沿边经济带虽然沿边境线延伸，但并非只包括边境县乡，而是以沿边地州为基本单元，以地州中心城市为节点的经济带。以地州中心城市为节点，通过中心城市的发展带动边疆地区的发展。我们奉行睦邻友好的外交政策，但睦邻、安邻、富邻必须以安边、固边、富边为前提，固边也以富边为前提。如何富边，当然要发展产业。通过发展边疆地区的中心城市，吸引产业聚集，才能实现富裕边疆的目标。由边疆地区的一个个城市构成的沿边经济带既是固边的堡垒，更是开放合作的平台。西部地区的革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区等发展基础较为薄弱，应通过优化空间开发格局，举全国之力建设沿边经济带，使边疆地区的人民富裕起来，带动周边国家相邻地区的人民富裕起来。

（四）实施乡村振兴战略，因地制宜促进城乡融合发展

西部地区农村地区发展比较滞后，近年来随着农业转移人口返乡的增多以及农业农村现代化进程的加快，西部地区乡村发展有了较大进步。应充分尊重西部地区高原、山地、盆地等多样性自然条件和少数民族人口多等特殊性，发展特色优势产业，发展特色小镇。一方面改善当地居民生产生活条件，吸引投资者投资兴业，吸引旅游者观光、休闲、养生；另一方面，促进城乡要素双向自由流动，促进一二三产业融合发展，促进城乡融合发展，实现基本公共服务城乡一体化和均等化。

乡村振兴战略与城镇化战略并无冲突。产业的聚集、城市的发展创造了许多就业岗位，农村富余劳动力走出农村进城务工经商，不仅使自己一家提高了收入，而且减轻了农村的压力，使留在农村的人支配的资源得以增加。与此同时，城市和城镇人口的增加扩大了农产品的需求，使多余农产品的价值得以实现。当然这里存在一个劳动力结构问题。未来，应吸引有知识、有能力的年轻人回乡创业，吸引资本从城市流往乡村，实现城乡互动、城乡融合、城乡一体。因此，西部地区既要推进城镇化进程，加快城市和城镇发展，又要促进乡村振兴。二者应并行不悖，相辅相成。

（五）持续加强对西部特殊困难地区的支持，切实补齐区域协调发展的短板

西部地区是全国区域协调发展的“短板”，西部地区的革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区以及新时期转型发展困难地区又是“短板”中的“短板”。因此，在推进小康社会建设攻坚的基础上，在现代化建设的新征程中，从国家战略层面应继续加强对西部困难地区的支持力度，要继续增加中央财政转移支付。对陕甘宁、左右江、川陕甘等革命老区，应深入推进中央部门及东部地区对口支援合作，培育壮大特色优势产业，形成内生发展动力。对资源枯竭城市、独立工矿区、采煤沉陷区等各类转型困难地区，支持加速产业结构转换，培育新兴接续替代产业，推进转型发展。对少数民族地区和边疆地区，积极探索民族团结和边疆稳定发展新模式，应不分民族，实施相同的政策，实现民族政策区域化。采取更加优惠的政策，吸引外来投资者，促进产业的发展，促进当地居民脱贫致富。

（六）深化推进国内区域合作和国际次区域合作

长期以来，加强东西部合作，包括政府和企业等市场主体层面多层次各领域的合作，是促进西部大开发的重要内容，是缩小东西部差距的重要途径，能够实现东部的资金、技术、人才和管理优势与西部的资源、能源、劳动力及市场优势互补[6]。新时期，应进一步创新完善东西部地区合作机制。一方面，要加快构建对口援助（帮扶、协作）机制，探索构建人口异地转移安置帮扶机制，通过对受援地区富余劳动力的定向技能培训，吸纳人口到发达地区落户，实现受援地区人口持续稳定“走出来”，减少受援地区人口基数，在一定程度上可以缩小区域差距。进一步强化人才对口帮扶机制，重点围绕教育、医疗卫生等基本公共服务领域，通过职务晋升、政治荣誉、经济收入等多种方式鼓励发达地区技术人员“走进去”，帮助受援地区培育技术人才。另一方面，切实发挥市场主体的作用，加强东西部地区企业间合作，积极承接东部地区产业梯度转移，通过创新链引导要素链、产业链实现跨区域、跨城际整合配置，推动东西部地区实现新旧动能有序更替和同步转换。

抓住长江经济带建设和珠江西江经济带建设的机遇，加强上中下游地区的合作。长江经济带建设是“十三五”时期国家推出的区域发展重大战略，目的是统筹东中西、协调南北方，加强上中下游地区的合作，推动东西双向开放，打造中国经济升级版的支撑带[7]。长江经济带涉及西部地区的重庆、四川、贵州、云南四省（市）。四省（市）应与中下游各省市开展密切联系，多层次、宽领域、全方位展开合作。

借助“一带一路”倡议，加强国际次区域合作。借助地缘政治关系缓和的机遇，加强地缘经济联系。西部地区和多个国家接壤，可在原有经济联系基础上，加强国际次区域合作，如西南地区与东南亚国家、南亚国家的相邻地区开展经济合作，西北地区加强与中亚国家、俄罗斯、蒙古相邻地区开展经济合作。国际次区域合作是多层次的，既可以与一个国家的一个地区合作，也可以与多个国家的多个地区合作，还可以开展省与省、市与市、县与县的合作。国际次区域合作以国内的区域合作为前提，譬如通过西北地区内部的合作促进与中亚国家开展国际次区域合作，通过西南地区内部的合作促进与南亚国家开展国际次区域合作，通过“泛珠”区域合作促进与东南亚国家开展国际次区域合作等。

参考文献:

[1]陈栋生：《区域经济研究的新起点》，经济管理出版社，1991年，第169～170页[2]张永军：《西部开发18年幸福生活更期待》，《西部大开发》2017年第10期，第72～83页[3]焦玉海：《滇桂黔石漠化片区生态扶贫再发力》，《中国绿色时报》2018年5月30日[4]高国力张燕：《我国内陆地区对外开放的总体态势及推进思路》，《区域经济评论》2014年第4期，第71～77页[5]金碚：《我国区域经济发展空间格局的新态势》，《北京日报》2015年6月1日[6]肖金成：《加强东西合作促进西部大开发》，《市场论坛》2007年第5期，第21～24页[7]王佳宁罗重谱：《新时代中国区域协调发展战略论纲》，《改革》2017年第12期，第52～67页

西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（区、市），国土面积686.7万平方公里，占全国的71.5%。2016年年末总人口3.7亿，占全国的27.1%。长期以来，受交通等基础设施建设滞后、生态环境脆弱性等多种因素制约，西部地区发展水平相对较低。国家实施西部大开发战略以来，西部地区发展环境逐步得到改善，经济发展速度加快，经济发展水平增强，与东部沿海地区的发展差距趋于缩小。当前，在中国特色社会主义新时代，在区域协调发展战略指导下，应顺应新时代新趋势新要求，抓住国家向西开放和推动内陆地区开放的新机遇，继续保持快速健康发展的势头，形成东中西互动、南北方共赢的西部开发开放新格局。2018年中央政府工作报告提出，要“制定西部大开发新的指导意见”。在此节点对西部大开发战略实施效应进行评估，并对新十年发展进行前瞻，具有重要的现实意义。

一、西部大开发战略的提出背景及其演进

20世纪70年代末期，国家开始实施向东部沿海地区倾斜的区域非均衡发展战略。“六五”计划明确指出：要积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥它们的优势，带动内地经济进一步发展。“七五”计划又明确按东部—中部—西部的顺序安排发展重点，沿海要“加速发展”，中部要“有重点地发展”，西部则应“做好进一步开发的准备”。1988年，邓小平提出了“两个大局”战略构想：一个大局就是沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局就是当沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。

实施非均衡发展战略取得了较大的成功。一是推动了沿海地区的发展，增强了国家实力，为推进改革开放和建立社会主义市场经济体制积累了宝贵经验；二是东部地区的发展，吸纳了大批中西部地区的农村劳动力，提高了国民经济的整体效率；三是投资主体多元化、所有制结构多元化市场体系的建立，使各地区经济发展呈现活跃态势和不同的特色。但也出现了一些问题：一是东部地区与中西部地区的经济发展差距不断拉大，不仅表现为经济增长的不平衡，而且表现为经济与社会发展的失衡。二是地区产业结构严重失调，以各地政府为主的投资主体竞相发展价高利大的加工产品，资源浪费和环境恶化并存。三是区际摩擦、封锁日趋加剧，各地政府运用种种手段，构筑名目繁多的贸易壁垒，阻碍了中西部经济的发展和市场的发育。此外，国家在东部沿海地区实行过多的特殊优惠政策，使各地区发展在一个不公平的环境中相互竞争。

到了20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制建设的深入推进，各种生产要素向东部沿海地区集中，东部沿海地区发展进一步加快，地区发展差距特别是东西部差距进一步拉大，由此引发了一系列区域矛盾和问题。陈栋生很早就提出：为了在追求效率的同时防止区际差距扩大到引起社会的震荡，往往需要从逆向按“补偿原则”，实施区域政策，以弥补市场机制的缺陷或不足，缓解追求效率过程中同时伴生的诸多社会矛盾，发挥促进社会和谐的稳定机制作用[1]。当时间前进到20世纪末期时，党中央审时度势作出了西部大开发的战略决策。

1999年6月，江泽民同志在西安提出，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。要抓住时机，着手实施西部大开发战略。同年9月，中共十五届四中全会正式提出了“国家要实施西部大开发战略”，并强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”

2000年1月，国务院决定成立西部地区开发领导小组，西部大开发战略正式启动实施。同年10月，国务院在《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中提出，“力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局，到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”。

2010年，中共中央、国务院发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出到2020年，西部地区基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，综合经济实力进一步增强；生态环境恶化趋势得到遏制，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标。自2000年党中央、国务院作出实施西部大开发战略重大决策部署以来，国务院已先后批复实施了“十一五”“十二五”“十三五”三个西部大开发五年计划（规划），为从宏观层面加强对西部大开发工作的统筹引导发挥了重要指导作用。

西部大开发战略的深入实施，较好地扭转了东西部地区区域发展差距不断拉大的趋势，这种把欠发达地区发展上升到国家战略的高度，并通过国家的政策、资金、项目加上其他地区政府和企业的共同参与来推动欠发达地区发展、以缩小区域差距的尝试，无论在实践上还是在理论上都是区域发展领域的重大创新。

二、西部大开发战略实施以来主要经济指标比较

实施西部大开发战略以来，西部地区经济社会发展速度明显加快，人民生活水平明显提高；基础设施逐步完善，生态环境建设取得积极成果；对外开放水平进一步提高；整体经济实力和区域地位得到提升，正形成一批具有一定竞争力的特色优势产业，为进一步加快发展奠定了良好基础。西部大开发战略实施以来的年份，是改革开放以来西部地区经济社会发展最快、人民生活水平提高最为显著的时期。

（一）西部地区经济规模和发展水平同步大幅度提升

从经济规模来看，2000年以来西部地区经济规模大幅度提升，对全国经济增长的贡献度持续提高。2000年，西部地区生产总值为16654.6亿元，占全国的17.1%；2013年以后西部地区生产总值占全国比重开始超过20%，2016年西部地区生产总值增长到156828.2亿元，占全国的比重增加到20.1%（见图1）。

从发展水平来看，2000年以来人均生产总值持续较快增长，东西部差距趋于缩小。2000年，西部地区人均生产总值为4601.7元，同期东部地区为11728.9元，东部是西部的2.5倍；到2016年，西部地区人均生产总值增长到41917元，东部地区增长到77465.3元，东部是西部的1.8倍（见图2）。

（二）西部地区产业发展动能持续增强

西部大开放战略实施以来，随着西部投资环境和条件的不断改善，依托产业园区和产业配套基础，西部各省份均积极推动建设各具特色的承接产业转移基地，加大力度承接东部沿海和国际产业转移，这为西部地区产业发展注入了强大的动力，推动农产品生产加工、资源深加工、文化生态旅游等特色优势产业和装备制造、电子信息、新能源等新兴产业加快发展。2005年以来，西部地区三次产业产值占全国比重均趋于增强，表现了较好的增长势头（见图3）。从区域发展动力上看，以成都、重庆、西安、南宁、贵阳、昆明等城市为引领，以成渝、关中平原、北部湾等城市群为主体，形成了西部地区甚至全国重要的新兴经济增长区域。

（三）西部地区人民生活水平稳步提升

西部大开发战略实施以来，西部地区的人口规模总体趋于增长，从2000年的36192万人增长到2016年的37414万人，城乡居民生活水平保持稳定增长，与东部地区的差距在不断缩小。2005年，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入，西部地区分别为8783元和2379元，东部地区分别为13375元和4720元，东部地区分别是西部地区的1.5倍和2.0倍；2016年，西部地区城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别为28609.7元和9918.4元，东部地区分别为39651.0元和15498.3元，东部地区分别是西部地区的1.4倍和1.6倍。无论是城市居民可支配收入还是农民人均存收入的差距均有所缩小，尤其是农民人均纯收入，由2倍缩小为1.6倍。

（四）西部地区发展条件得到持续改善

西部大开发战略实施以来，中央财政资金持续向西部地区倾斜，用于交通、信息、水利、生态环境等基础设施建设领域的投资大幅度增加，同时大量资金用于支持西部地区教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务领域建设。2000～2016年，中央财政向西部地区投入基本建设资金累计达2万多亿元，西部地区基础建设投资总规模接近3万亿元[2]，大大改善了西部地区基础设施条件。从交通基础设施来看，西部地区铁路营业里程、公路里程以及高速公路里程占全国的比重分别从2005年的36.6%、40.4%和25.7%增长到2016年的40.5%、40.6%和36.3%，占比增长幅度总体较其他地区大（见表1），这说明“十一五”以来西部地区交通基础设施建设步伐加快，全国新增铁路和公路建设里程多来自西部地区。此外，我国建立了对口支援、对口帮扶和对口协作等东西部合作机制，为西部地区人才培养、经济社会建设等提供了有力的支撑。并且，随着我国改革开放步伐的加快推进，特别是“一带一路”建设以来西部地区对外开放和市场化程度不断提高，更多国内外投资商扎根于西部地区发展。无论是基础设施等硬环境建设，还是营商条件等软环境改善，西部地区的发展环境总体上得到了较大改善。

三、西部大开发战略实施效应评估

西部大开发战略实施以来，西部地区的经济建设取得了巨大的成就，最值得称道的是基础设施建设、生态工程建设、城镇化与城市的发展。不仅改善了西部地区人民的生存条件，而且为未来的发展奠定了基础。与此同时，也应看到，西部地区依赖投资拉动经济增长的状况难以在短期内改变，物流成本的提高对企业的市场竞争力也会产生较大的影响。西部地区仍是我国各种矛盾交织、多方面问题突出的地区，提高西部地区的经济社会发展水平、维护民族地区稳定仍是比较艰巨的任务。

（一）完善了基础设施，改善了投资环境

西部地区地域辽阔，人口众多，自然资源丰富，发展潜力巨大，是我国的生态屏障和资源保障之所在，在全国发展格局中具有极其重要的地位。由于自然、历史、社会、经济等诸多因素的影响，西部地区的基础设施相对落后。正因如此，西部大开发战略从一开始就把基础设施建设和生态环境保护取得新突破作为重要目标，2016年通过的西部大开发“十三五”规划仍然把基础设施建设放在重要位置。可以说，基础设施条件的变化是西部大开发最大的成就。

2000～2016年，西部地区全社会固定资产投资额年均增速高达22.5%，比全国平均水平高出2.5个百分点。“十五”期间，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，长期建设国债有1/3以上用于西部地区。国家投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资额年均增长20%。青藏铁路、西气东输、西电东送、支线机场、干线公路相继开工建设。交通干线建设方面，5年新增公路通车里程9.1万公里，其中，高速公路5600公里；建设铁路新线2824公里，复线1518公里，电气化铁路1779公里；建成干线机场和支线机场36个。水利设施方面，建设了四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙古尼尔基等一批大型水利枢纽工程。西部大开发战略的实施，基本改变了西部地区基础设施薄弱的状况。

“十二五”期间，在西部新开工建设了重点工程127项，投资总规模2.72万亿元。新建铁路1.2万公里，新建公路21.5万公里，建成了四川亭子口、小井沟、贵州黔中、西藏旁多等一批大型水利枢纽、重点骨干水源工程以及重点流域治理工程，解决了数千万农村群众饮水安全问题和最后一批无电人口的用电问题。2013年10月，西藏墨脱告别不通公路的历史，西部至此实现县县通公路。西部地区高铁建设的速度令人瞩目，西安至乌鲁木齐的高速铁路，长沙至昆明的高速铁路，西安至成都、成都至重庆的高速铁路，贵阳至广州的客运专线，南宁至广州的客运专线，均已建成通车，还有正在建设的郑州至重庆的高速铁路，北京至呼和浩特、呼和浩特至银川、银川至兰州的高速铁路，成都至贵阳的客运专线，西部地区高速铁路的网络化正在实现。通向国内各地，出境出关联通国际，重庆即将开通的东盟国际物流中线货运公路班车将延伸到泰国曼谷和缅甸仰光；成都机场率先开通100条国际航线……一个基础设施齐备的西部展现在世人面前。

西部地区基础设施建设的成就斐然，令世人瞩目。但随之而来的投资回收压力也会越来越大，除国家投资之外，还有为数不少的银行贷款、建设债券、各类基金，都需要地方政府和交通企业按照借款合同予以偿还。一般来讲，随着交通条件的改善，会带来经济的繁荣，基础设施投资回收不成问题，但是，西部地区地域辽阔，多数地区地广人稀。当然，可以通过提高收费来解决，但提高收费标准会提高企业的经营成本，成本的提高会影响企业的市场竞争力。

（二）退耕还林还草，加强生态环境保护

西部大开发战略提出之始，人们尚有颇多疑虑。因为人们心目中的“大开发”一定是轰轰烈烈、热火朝天、大干快上，会不会像东部改革开放初期一样搞“村村点火，户户冒烟”？西部大部分地区生态脆弱，且是江河上游，是全国的生态屏障，一旦遭到破坏，受损害的不仅仅是西部地区。改善生态环境，成为西部大开发必须首先研究和解决的一个重大课题。必须加强生态建设和环境保护，包括实施天然林保护工程、绿化荒山荒地。令人眼前一亮的是，西部大开发把对坡耕地有计划有步骤地退耕还林还草作为切入点。

实施退耕还林还草的举措影响深远。西部很多地方山高谷深，平地很少，人们世世代代为了生存毁林开荒，虽然每年收获一些用于糊口的粮食，但加剧了水土流失，陷入了越垦越穷、越穷越垦的恶性循环。从恶性循环中跳出来，需要历史的机遇和非凡的魄力。西部大开发实施了退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈政策，即将25度以上的坡耕地退耕还林，或把不适合种田的耕地用于长草。这个政策在今天看来是成功的。一是起到了保护生态的效果。坡耕地种田尤其是25度以上的坡耕地，会造成严重的水土流失，退耕种树则可减少水土流失。二是给予退耕的农户经济补偿，如对南方地区的农民每公顷补偿2250公斤粮食，北方地区每公顷补偿1500公斤粮食，另外还给50元种苗费，农民在经济上没有损失，以至于后来都在想法争取还林还草指标。近20年过去了，那些退耕的农田种的树已成林，成为生态卫士，尤其是延安地区，森林覆盖率已超过50%。西部大开发第一个五年，累计完成退陡坡耕地还林0.079亿公顷，荒山荒地造林0.113亿公顷。从2003年开始实施的退牧还草工程，已经累计治理严重退化草原0.127亿公顷。

西部生态安全屏障是全国可持续发展的重要基础，要始终紧紧抓住生态环境保护不放松。西部大开发“十三五”规划提出，对25度以上陡坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地以及重要水源地15～25度坡耕地继续实施退耕还林还草。三江源生态保护、西南石漠化治理等重大生态工程也将继续推进。

以三江源生态保护和建设工程为例，2004年以来，国家在当地累计投入生态修复资金200亿元以上。据最新监测数据显示，与生态修复工程实施前相比，各类草地平均覆盖度增加11.6%，牧草产草量每公顷增加444.9公斤，荒漠化面积减少近500平方公里。因植被、土壤水源涵养能力提升，三江源地区每年可向下游多输送近60亿立方米的清洁水。再如，内蒙古退耕还林、退牧还草举措推出后，荒漠化、沙化土地面积分别减少41.7万公顷和34.3万公顷，森林面积、活立木蓄积量均稳步增加。2017年，滇桂黔石漠化片区共完成退耕还林任务8.09万公顷，完成石漠化区域造林8.36万公顷、草地治理任务8.0万公顷[3]。

退耕还林还草的效果是有目共睹的，但仅仅靠退耕还林还草是不够的。退耕还林的农民、退牧还草的牧民仍然依靠国家补贴，如果失去补贴而仍没有找到增加收入的门路，原来退耕的就可能会复耕。从西部大开发“十三五”规划来看，还有25度以上的坡耕地没有退耕，能否能退则退？能否建立生态补偿长效机制，让为生态环境作出贡献的人根据贡献大小得到应得的补偿，而非像现在一样担心政策的变化？生态脆弱地区多数是贫困地区，退耕之后耕地资源更少，如何脱贫致富奔小康?这些问题都还没有找到根本性的解决办法，需要中央政府、地方各级政府、科研工作者乃至当地居民共同探索。

西部地区的生态环境保护不仅仅是退耕还林、退牧还草，在长江上游、黄河上游、珠江上游、乌蒙山区、武陵山区、秦巴山区、祁连山区、黄土高原、干旱少雨地区、沙漠化和石漠化地区等，如何根据主体功能区的理念，划定生态保护区，通过城镇化和扶贫搬迁把居住在这些地区的贫困居民、贫困牧民逐步转移出来，使他们真正摆脱贫困？只有使他们真正摆脱了贫困，生态环境才能得到根本的保护。这是西部大开发的长期任务，也是关系到全国生态安全的大事。

（三）培育新的经济增长极，支撑所在城市的发展并带动周边地区的发展

西部大开发战略的一个重要举措是在西部各省份建立一个国家级开发区。毋庸置疑，这些开发区对于西部地区的城市发展、区域发展乃至西部大开发起到了重要作用。截至2016年，西部地区的国家级开发区共计49家，2016年创造GDP共10688亿元，占西部地区GDP总额的6.82%，由此可见，开发区已成为西部地区发展的重要支柱。

从2010年开始，国务院批准设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、云南滇中新区，还有新疆霍尔果斯、喀什两个特殊的经济技术开发区。国家级开发区、国家级新区的共同本质是一个区域的新的经济增长极。增长极是一个亮点，像一个灯塔，把投资者吸引到这里来。对于经济增长极这个概念，不同的人有不同的解读，但本质是在一个面积不太大的地方，通过基础设施完善、体制机制创新、营商环境优化，吸引外地、聚集本地的经济要素，使其迅速发展，并带动周边地区发展起来。我们知道，改善投资环境并不容易，没有投入，甚至没有大投入，很难吸引很多投资者来投资兴业。因此，把很大一块地方作为增长极来培育，不会有很好的效果。

西部六个国家级新区中有两个新区已显现增长极效应。一个是两江新区，另一个是贵安新区。两江新区规划面积1200平方公里，开发建设面积550平方公里，GDP从2010年的1001亿元增长到2015年的2020亿元，年均增长17.5%。固定资产投资从692亿元增长到1978亿元，年均增长23.8%；实际利用外资从15.8亿美元增长到41.6亿美元，年均增长21.2%；进出口总额从40.6亿美元增长到1964亿美元，年均增长51.5%。2016年，常住人口已达到350万，有129家世界500强落户两江新区。前些年，重庆市的经济增长速度领跑全国，和两江新区发展不无关系。2014年1月，国务院批准设立贵安新区。规划到2030年，城镇人口达到200万人左右，建设用地控制在220平方公里左右。重点培育新一代信息技术，发展电子信息制造业。中国三大运营商、华为、腾讯、富士康数据中心已经入驻，微软、IBM、苹果、浪潮、东软、泰豪、航天科工等一批企业已落户，信息产业规模突破130亿元。规划建设22平方公里的高端装备制造产业园，已入驻贵安环保设备生产基地等项目。其他新区在基础设施建设、吸引产业聚集方面也取得了重要成果。

开发区、新区、特区并非名称很有价值，也不全是靠国家支持和给予十分优惠的政策，其核心竞争力是体制创新带来的营商环境的改善。有些地方也设立了国家级新区，但招商效果不佳，原因是投资者投资的目的是为了营利。为了降低投资者的成本，必须先有投入，完善基础设施建设。面积越大，投资就越大，所以，无论是新区，还是开发区，建设面积不一定很大。面积大，没有足够的资金投入，到处是半拉子工程，不仅招不到商，还会造成资金和土地的巨大浪费。开发区、新区都是产业集聚的平台，没有产业的集聚，靠楼宇经济，靠规模宏大的中央商务区，甚至把政府、学校搬过去，借以哄抬人气，都难以取得很好的效果。

（四）特色优势产业发展迅速，产业转型遇到较大困难

西部大开发以来，特色优势产业不断壮大。西部地区的能源工业、矿产资源开采及加工业、特色农牧产品加工业、装备制造业、高技术产业、旅游产业等六大特色优势产业发展势头良好，形成了一批特色优势产业基地和一批在国内外拥有较大知名度和较强竞争力的名优品牌和企业集团。棉花、糖料、烟草、名酒、瓜果、畜牧等产品的生产加工在全国具有独特优势。此外，高新技术和旅游文化产业也已渐成规模，生物技术、新能源、现代制药和现代农业等高新技术项目顺利实施，先进适用技术推广和科技成果转化加快，高新技术对经济增长的促进作用不断增强。

借助于西部大开发战略和我国经济较长时期的快速增长，西部地区的能源原材料产业获得较快发展，内蒙古、宁夏、新疆的能源产业获得迅猛发展，拉动了经济增长，内蒙古经济增长速度曾一度领跑全国。经济增长快，市场需求大，产业转型却未受到重视，在经济进入新常态，市场需求萎缩到来时，西北地区的经济增长受到了较大的影响。

近年来，我国西南和西北地区经济增长分化现象较为显著。在供给侧结构性改革全面深入推进的背景下，西北地区，如甘肃、内蒙古等地区长期依靠能源及矿产资源消耗驱动增长的动力正在衰退，经济增长规模和速度均持续下滑；相反，西南地区，如贵州、重庆、云南等地区加快推动生态优势向发展优势转变、加速培育新经济业态等，取得了较好的效果，经济增速较快。

（五）城镇化水平快速提高，城市群成为城镇化的重要载体

在西部大开发过程中，交通和城市基础设施的完善以及产业的发展，吸引了一大批农村人口转移到城市和城镇就业和居住。2017年，西部地区城镇化水平为51.4%，虽然低于全国平均水平，但是比2005年的34.5%提高了16.9个百分点，平均每年提高1.4个百分点，高于全国提高的幅度。农民从农村走出来进入城市不仅收入成倍提高，摆脱了贫困，而且减轻了农村的压力，减少了对生态环境的影响。西部地区城镇化水平的提高，受到两个因素的影响：一是分子的增加，也就是城市和城镇人口的增加；二是分母的减少，也就是常住人口的减少。如贵州和四川，2000年常住人口分别为3756万人和8329万人，2016年则分别为3555万人和8262万人，分别减少201万人和67万人，意味着有一批人转移到别的省份去务工经商。劳动者到发达地区去，可有效减轻西部地区的人口压力。西部大开发的目的是让西部地区居民提高生活水平，而不是让每平方公里的土地都变成发达地区。当然西部地区并不都是地广人稀，有一些地方人口稠密，城市比较密集，像成渝地区和关中地区，已经形成城市群，未来北部湾地区和新疆天山北坡地区有可能形成新的城市群。其他地方由于城市不太密集，人口也不太多，难以发展成为城市群。

城市群之所以是城镇化的主要载体，是因为在城市群内能够实现大中小城市与小城镇协调发展。由于城市群内交通网络已经形成，给小城市和小城镇带来了发展的机遇，小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化。产业链条从大城市向小城市和小城镇延伸，产业就有可能向小城市和小城镇集聚，创造更多的就业岗位，吸纳周边农村居民就近就业和居住，实现就近城镇化。城市群的基本动能是城市之间的分工与合作，加强城市之间的联系，通过产业的分工增强市场竞争力。

近年来，西部各省份对城市群很热衷，希望国家在对城市群进行规划时，将本地规划进去，主观认为进入城市群就会享受某些优惠政策，加快城市的发展。其实不然，如果城市之间距离很远，联系也不紧密，就没有必要搞功能分工，相反应该强化城市功能，增强对产业的吸纳能力和对周边地区的辐射能力，支持其发展为区域性中心城市。城市规模不大，人口不多，城市不太密集，不太可能形成城市群，勉强谓之城市群，也没有实质性意义。

四、新时代实施西部大开发战略的取向选择

党的十九大报告指出，实施区域协调发展战略，加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。西部地区应顺应新时代新趋势新要求，在巩固提升西部大开发成效的基础上，围绕推动高质量发展和现代化建设的新要求，按照区域协调发展战略的总体部署，抓住新机遇，构建新格局，开创新局面。

（一）全面促进西部大开放，激发西部地区发展活力

随着我国改革开放的深入推进，我国初步构建了沿海、沿江、内陆和沿边全方位多层次对外开放格局，未来内陆地区对外开放的潜力巨大[4]。如果说此前西部大开发战略主要围绕自身发展环境建设完成了阶段性的开发目标，奠定了良好的发展基础和经济条件，那么新时期在全面推进“一带一路”国际合作的大背景下，西部地区应从过去以内部发展环境建设为主逐渐转移到内外兼顾上来，并以更有力的措施推动对外开放，着力汇聚国内外经济要素，盘活西部地区各种资源，激发新的发展活力。围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊，推动西部地区联通周边国家的跨地区和跨国家的重大交通等基础设施互联互通建设。以开放促改革，以开放促合作，以开放促发展。

“一带一路”建设对于西部地区来讲是最大的机遇。随着“一带一路”国际合作的深入推进，以及重大交通、信息等基础设施的完善，西部地区正从长期以来的区位末梢走向对外开放的前台，有望培育形成推动区域发展的新优势、新动能。特别是由于交通条件的改善，东中西部各地区发展的战略空间将发生较大变化，过去的交通闭塞地区可能成为交通要道，过去的边远地区可能成为国际门户[5]。为此，西部地区应抢抓和利用好内外部环境发生深刻变化的新机遇，依托固有的自然生态、人文旅游资源、能源矿产资源、劳动力及土地资源等条件，加快吸引凝聚人才、资金和技术等先进经济要素，形成能够促进新旧动能转换的新优势，确保与东部沿海等发达地区同步转换发展动能，推动形成具有西部特色的高质量发展新态势。

（二）深入推进“工业化”，夯实西部地区经济发展基础

在全国经济高速增长时期，一方面，在西气东输、西电东送等重大工程带动下，西部的能源及矿产资源、劳动力等跨区域流动到东部沿海等地区，为东部地区工业化发展提供了重要的基础性保障；另一方面，西部地区煤炭、石油、金属矿产等资源的开采及加工，也较好地推动了西部地区的高速经济增长。但是2008年国际金融危机爆发以后，随着国际消费市场的收缩和世界各经济体均致力于本国经济复苏，国内经济结构进入了深化调整期，东部沿海地区率先从出口导向型、劳动密集型的经济增长模式中走出来，西部地区依靠资源产业支撑快速经济增长的传统模式也走到了尽头。在当前推动高质量发展的新时期，西部地区作为我国产业梯度转移的重要承接地和全国经济结构战略调整的回旋空间，应依托现有产业基础配套条件，积极承接东部沿海及国际优势产业转移，按照供给侧结构性改革的主导方向，促进西部地区能源及矿产资源等就地转化。同时，积极培育壮大新经济，推动西部地区实现更高水平的“工业化”，并推动服务业发展升级，增强经济发展实力。

现在，东部多数地区已进入后工业化时代的初期和工业化时代的后期，而西部绝大多数地区仍处于工业化时代的中后期，工业化仍是西部地区各省份的重要任务。为此，应发挥空间大、资源丰富的优势，发展现代制造业。制造业产品要满足当地的需要，也可以面向南亚、东南亚、中亚和欧洲。由于跨区域甚至跨国别的交通、信息等基础设施的日益完善，产业组织、要素配置和市场联系的方式正在发生深刻的变化，这些都将推动产业发展进入新的阶段。过去依靠土地、劳动力及资源优势承接东部产业转移，往往仅仅承接了产能，但没有承接有利于西部地区自身发展的内生动力。新时期，应在承接产能的基础上，充分发挥企业等市场主体的作用，积极运用新技术新模式新业态，着力探索承接人才、资本和技术等先进要素的新路径，争取与东部沿海等发达地区共建跨区域产业体系、共享国内外消费市场、共建知识制造及传播分享的网络等，推动西部地区与全国其他地区形成优势互补、协调联动的共同发展新局面。

（三）优化空间开发格局，促进西部高效集中发展

按照全国主体功能区规划、全国国土规划纲要（2016～2030年）在空间布局上的战略部署和引导，进一步优化西部地区空间开发格局。应依托重要交通干线、“一带一路”对外大通道，积极构建有利于西部地区发展的新的经济支撑带。建议以陆桥通道西段、长江干流西段、沪昆通道西段、珠江—西江通道西段、包昆通道、呼（和浩特）南（宁）通道、呼包银兰格等若干东西和南北走向的重要交通轴线为骨架打造西部经济支撑带，以川渝、关中、北部湾、天山北坡城市群，黔中、滇中经济区为重要载体，以区域性中心城市为支点，以县城、特色小镇为基础，以沿边经济带为开放前台，以重点生态功能区、农产品主产区等为绿色屏障，构建多层次、网络化、各具特色、开放型的空间开发格局。积极培育新的经济增长极，引导人口、经济要素向城市群及重要的发展轴带集聚，确保农产品生产、生态保护和资源战略储备安全，实现西部地区人口、产业和城市在空间上的合理布局。

新时期，西部地区对沿边经济带要格外重视。沿边经济带涉及广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古六个省（区）。边疆地区战略地位非常重要，多数又是少数民族地区和贫困地区。沿边经济带虽然沿边境线延伸，但并非只包括边境县乡，而是以沿边地州为基本单元，以地州中心城市为节点的经济带。以地州中心城市为节点，通过中心城市的发展带动边疆地区的发展。我们奉行睦邻友好的外交政策，但睦邻、安邻、富邻必须以安边、固边、富边为前提，固边也以富边为前提。如何富边，当然要发展产业。通过发展边疆地区的中心城市，吸引产业聚集，才能实现富裕边疆的目标。由边疆地区的一个个城市构成的沿边经济带既是固边的堡垒，更是开放合作的平台。西部地区的革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区等发展基础较为薄弱，应通过优化空间开发格局，举全国之力建设沿边经济带，使边疆地区的人民富裕起来，带动周边国家相邻地区的人民富裕起来。

（四）实施乡村振兴战略，因地制宜促进城乡融合发展

西部地区农村地区发展比较滞后，近年来随着农业转移人口返乡的增多以及农业农村现代化进程的加快，西部地区乡村发展有了较大进步。应充分尊重西部地区高原、山地、盆地等多样性自然条件和少数民族人口多等特殊性，发展特色优势产业，发展特色小镇。一方面改善当地居民生产生活条件，吸引投资者投资兴业，吸引旅游者观光、休闲、养生；另一方面，促进城乡要素双向自由流动，促进一二三产业融合发展，促进城乡融合发展，实现基本公共服务城乡一体化和均等化。

乡村振兴战略与城镇化战略并无冲突。产业的聚集、城市的发展创造了许多就业岗位，农村富余劳动力走出农村进城务工经商，不仅使自己一家提高了收入，而且减轻了农村的压力，使留在农村的人支配的资源得以增加。与此同时，城市和城镇人口的增加扩大了农产品的需求，使多余农产品的价值得以实现。当然这里存在一个劳动力结构问题。未来，应吸引有知识、有能力的年轻人回乡创业，吸引资本从城市流往乡村，实现城乡互动、城乡融合、城乡一体。因此，西部地区既要推进城镇化进程，加快城市和城镇发展，又要促进乡村振兴。二者应并行不悖，相辅相成。

（五）持续加强对西部特殊困难地区的支持，切实补齐区域协调发展的短板

西部地区是全国区域协调发展的“短板”，西部地区的革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区以及新时期转型发展困难地区又是“短板”中的“短板”。因此，在推进小康社会建设攻坚的基础上，在现代化建设的新征程中，从国家战略层面应继续加强对西部困难地区的支持力度，要继续增加中央财政转移支付。对陕甘宁、左右江、川陕甘等革命老区，应深入推进中央部门及东部地区对口支援合作，培育壮大特色优势产业，形成内生发展动力。对资源枯竭城市、独立工矿区、采煤沉陷区等各类转型困难地区，支持加速产业结构转换，培育新兴接续替代产业，推进转型发展。对少数民族地区和边疆地区，积极探索民族团结和边疆稳定发展新模式，应不分民族，实施相同的政策，实现民族政策区域化。采取更加优惠的政策，吸引外来投资者，促进产业的发展，促进当地居民脱贫致富。

（六）深化推进国内区域合作和国际次区域合作

长期以来，加强东西部合作，包括政府和企业等市场主体层面多层次各领域的合作，是促进西部大开发的重要内容，是缩小东西部差距的重要途径，能够实现东部的资金、技术、人才和管理优势与西部的资源、能源、劳动力及市场优势互补[6]。新时期，应进一步创新完善东西部地区合作机制。一方面，要加快构建对口援助（帮扶、协作）机制，探索构建人口异地转移安置帮扶机制，通过对受援地区富余劳动力的定向技能培训，吸纳人口到发达地区落户，实现受援地区人口持续稳定“走出来”，减少受援地区人口基数，在一定程度上可以缩小区域差距。进一步强化人才对口帮扶机制，重点围绕教育、医疗卫生等基本公共服务领域，通过职务晋升、政治荣誉、经济收入等多种方式鼓励发达地区技术人员“走进去”，帮助受援地区培育技术人才。另一方面，切实发挥市场主体的作用，加强东西部地区企业间合作，积极承接东部地区产业梯度转移，通过创新链引导要素链、产业链实现跨区域、跨城际整合配置，推动东西部地区实现新旧动能有序更替和同步转换。

抓住长江经济带建设和珠江西江经济带建设的机遇，加强上中下游地区的合作。长江经济带建设是“十三五”时期国家推出的区域发展重大战略，目的是统筹东中西、协调南北方，加强上中下游地区的合作，推动东西双向开放，打造中国经济升级版的支撑带[7]。长江经济带涉及西部地区的重庆、四川、贵州、云南四省（市）。四省（市）应与中下游各省市开展密切联系，多层次、宽领域、全方位展开合作。

借助“一带一路”倡议，加强国际次区域合作。借助地缘政治关系缓和的机遇，加强地缘经济联系。西部地区和多个国家接壤，可在原有经济联系基础上，加强国际次区域合作，如西南地区与东南亚国家、南亚国家的相邻地区开展经济合作，西北地区加强与中亚国家、俄罗斯、蒙古相邻地区开展经济合作。国际次区域合作是多层次的，既可以与一个国家的一个地区合作，也可以与多个国家的多个地区合作，还可以开展省与省、市与市、县与县的合作。国际次区域合作以国内的区域合作为前提，譬如通过西北地区内部的合作促进与中亚国家开展国际次区域合作，通过西南地区内部的合作促进与南亚国家开展国际次区域合作，通过“泛珠”区域合作促进与东南亚国家开展国际次区域合作等。