区域协调发展新机制的内容与创新方向时间： 2019-01-21信息来源：《区域经济评论》2019年第1期 　作者： 张可云　责编：qgy 陈萍

党的十九大报告明确提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。2018年9月20日召开的中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《新机制意见》），提出“立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展新机制，促进区域协调发展。”《新机制意见》还规范地阐明了区域协调发展战略的三大目标，并用“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”这16个字概括了区域协调发展新机制的主要内容。但是，学术界关于如何构建区域协调发展新机制的观点中还存在未厘清区域发展战略、区域发展机制、区域政策与区域规划之间的联系与区别，以及对区域协调发展新机制的内涵理解不到位的问题。混淆区域发展机制与区域发展战略、区域规划与区域政策是讨论区域协调发展新机制时易犯的错误，而这一错误会导致对区域协调发展新机制的认识产生偏差，从而影响对区域协调发展新机制基本内涵的理解。

一、区域发展机制与区域发展战略、区域规划与区域政策的关系

区域发展战略亦简称为区域战略，是指国家为实现宏观目标在空间上对经济、人口、环境等方面作出的统一、有目的安排，可看作一个重点空间的蓝图性谋划，也可以将区域发展战略理解为国家战略的空间部署或落实。而区域发展机制是为实现国家区域发展战略目标而形成的长期化、规范化甚至是法律化的办法或手段。区域规划与区域政策都具有工具属性，属于区域发展机制范畴。区域规划又称区域经济规划或区域发展规划，是一个特定区域内社会经济发展的具体空间安排；区域政策又称区域经济政策，是政府（主要是指中央政府）干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行利益倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。区域发展战略、区域规划与区域政策三者的主要区别有两个方面：第一，三者的侧重点有所不同。区域发展战略侧重于空间格局的谋划，其重点在于明确一定时期内一个国家或一个区域内重点发展的空间和方向；区域规划强调经济活动具体的空间安排或空间资源的合理利用；区域政策主要涉及政策工具的选择和组合。第二，三者的基本作用有一定区别。区域发展战略追求空间格局的优化；区域规划追求区域内资源配置的优化；而区域政策追求政策工具选择以及区域支持和解决区域问题方案的优化。可见区域发展战略是制定区域发展机制（包括区域规划与区域政策）的前提，而区域规划与区域政策是支撑区域发展战略的工具或手段，且构成区域发展机制的区域规划与区域政策相互影响、相互支持。

国家的区域发展战略会根据国家发展阶段与外部环境的变化作出适当调整，不同时期的区域发展战略目标会有所不同。例如，在改革开放初期至区域协调发展战略提出之前这段时期，中国实施的是沿海率先发展战略。中国目前实施的是区域协调发展战略，这一战略的雏形早在20世纪90年代初提出构建社会主义市场经济体制时就已经形成，之后随着国家战略、发展阶段和外部环境的变化，其内容得以不断丰富，目前主要包括区域发展总体战略（即西部开发、东北老工业基地振兴、中部崛起以及东部率先发展）与主体功能区战略。区域协调发展战略的含义最初是旨在缩小区域差距并构建区域均衡发展格局的蓝图性谋划，后来其内涵不断被拓展，融入了绿色发展与全方位对外开放的内容，现已成为新时代中央政府调控区域发展的策略与行动指南。

区域协调发展的最终目的是缩小区域差距，实现区域间均衡发展，具体体现为基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当三个方面。因此，不能将与这三个目标没有直接关系的国家战略视为区域协调发展战略的内容，也不能将无关缩小区域差距的手段当作区域协调发展机制。以区域规划和区域政策为主要手段，建立“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”的区域协调发展新机制，是实现这三个目标的必然要求。

二、统筹有力的关键举措与创新方向

政府的职责包括统筹区域发展，这需要政府提升统筹能力。统筹有力既是区域协调发展机制的内容，又是国家治理体系与治理能力现代化的要求，做到统筹有力的前提是建立完善的区域管理制度基础。完善区域管理制度基础是创新区域管理的必要前提与核心内容。完善区域管理制度基础主要包括“四管”，即“谁管”“管谁”“咋管”“管效”。

“谁管”即合理设置区域管理机构。中央政府机构虽已经过多次改革，但区域管理机构设置的建议始终未受到足够的重视。中国的区域管理机构设置一直采取的是分立的职能部门模式，即区域管理职能分散在国务院的多个部门。这种模式的缺陷十分明显：第一，部门间的区域规划与政策经常会发生矛盾，各部门的利益与目标不尽相同，矛盾甚至是冲突难以避免；第二，有可能造成区域政策项目重复，浪费公共资源；第三，区域或地方争取区域政策资源的成本大。由于各区域要面对众多区域规划与区域政策决策主体，而中央各部门的区域政策制定、实施、监督和评价程序不完全相同，区域或地方开发机构往往需要花费大量的人力、物力与财力资源以争取区域政策项目或争取将本区域的发展规划上升到“国家战略”高度，因而有可能造成区域或地方间的矛盾与冲突。未来应该设置职能明确的区域管理委员会或区域政策部门。解决人民日益增长的美好生活需要和区域发展不平衡不充分的矛盾，是新时代的重大任务，这对政府宏观调控的要求会越来越高，职能明确的区域管理机构的缺失，会导致中国各地区难以形成发展合力。

“管谁”即明确区域管理的作用对象，划分标准区域和识别问题区域框架。标准区域是区域规划的基础，也是识别问题区域的参照对象。标准区域框架长期缺失是区域规划不完善且作用不明显的重要原因之一。中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出了“加快统一规划体系建设，理顺规划关系，完善规划管理，提高规划质量，强化政策协同”的要求，制定标准区域划分体系是实现这些要求的基础。在问题区域划分方面，中国目前只确定了贫困地区界线，老工业基地划分框架仍未完善。由于问题区域的识别涉及利益的区域间转移，会影响多个利益主体的切实利益，因此在确定问题区域划分之前，必须做好大量的准备工作。

“咋管”即确定合理的政策工具并规范区域规划和区域政策程序。在市场经济比较成熟的国家，协调区域发展有两个基本工具，即区域规划和区域政策，这两者能发挥重要作用，离不开立法的支持。从立法的角度来看，规范区域管理是大势所趋，一套健全、完整的法律规范能保障区域规划与区域政策的贯彻执行，实现区域和谐。完善未来的区域政策还需要针对不同类型的政策设置标准化、透明化的政策程序。不同的区域政策可以存在差异，一般而言，有待区域政策解决的问题越严重，需要立法机构的参与越广泛。

“管效”即制定规范且明确的区域规划和区域政策的监督与评价流程。根据区域规划或区域政策实施的时期，评价可分为事前评价、事中评价与事后评价。其中，事前评价主要说明区域规划与区域政策的合理性，事中评价主要是监督区域规划与区域政策的落实过程，而事后评价主要是对区域规划与区域政策的效应和效率作出全面评估。迄今为止，中央政府出台了不少区域规划与区域政策，但尚没有建立明确的评估机制。

在上述“四管”中，合理设置区域管理机构和识别标准区域与问题区域框架是创新区域管理的最基本要求。倘若“谁管”与“管谁”都不清楚，则不可能合理解决“咋管”与“管效”的问题。

三、竞争有序的关键举措与创新方向

竞争有序的关键在于保证不同区域内的微观利益主体在区域竞争时不发生冲突并强化合作，避免区域间的重复建设、原料大战与市场封锁。企业跨区域活动都是为了追逐利益，但单个企业的逐利行为不一定与政府的区域协调发展目标相吻合，而且有可能造成无序竞争，引起市场关系混乱。确保竞争有序主要依靠两种手段，即区域规划与区域政策。

区域规划的主要目的是引导规划区域内的微观经济主体与地方政府行为，优化区域发展的思路与方向。规范微观经济主体的区域行为，以避免无序竞争是区域规划的重点之一。近几年中国出台的《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等均提出了特定区域内各地方政府与企业有序竞争的规则。但这些规划都缺乏明确的、可操作性强的监督与评价机制。“理顺规划关系，完善规划管理”依然任重道远。目前，区域规划立法还没有进入议事日程，这是规划流于形式的重要原因。充分发挥区域规划促进竞争有序的作用，需要重点解决的问题有：第一，建立标准区域制度，划分出多级标准区域体系，提供统一、权威的区域规划基本空间单元；第二，强化区域规划立法，规定区域规划的责权利以及制定、实施和监督评价的程序；第三，规范区域规划制定和实施，争取尽快在区域规划的分类、制定规范、实施程序等方面达成共识。

区域合作的活动主体应该是企业而不是政府，政府的作用是通过合理的区域合作政策引导企业跨区域活动与竞争，并防止区域经济冲突，即区域间恶性竞争。20世纪80年代以来，中央政府曾经围绕制止重复建设和地区封锁等区域间恶性竞争行为出台过不少以“通知”“规定”或“意见”的形式发布的政策，但效果均欠佳。其中最重要的原因在于，这些政策只是规定了地方政府与企业的禁止行为，但都未明确提出相应的违规处罚机制。中央政府的区域合作政策的作用主要体现在三个方面：消除区域合作网络形成与发展的阻碍因素，规划并实施区域范围内的公共与私人合作项目，支持地方政府在区域框架内更有效地整合资源。因此，区域合作政策一般有三种，即支持区域经济合作组织发展的政策、直接援助跨地区的合作项目和支持区域资源综合利用的政策。经济全球化是区域合作的一个重要影响因素。在全球化经济中，各个区域的竞争对手不只是邻近区域，也可能是国内或国外其他区域。一个区域内的公共、私人与非营利机构为了提高竞争能力，必须携手制定符合本区域特点的区域发展战略与政策。区域合作政策的作用在于：充分发挥一个区域的现有资源与经济优势，促进经济可持续发展，促进区域分工，在竞争激烈的环境中寻求区域共同发展而不是单个地区发展的机会。此外，禁止区域经济冲突的规定也应该纳入区域合作政策之列。

四、绿色协调的关键举措与创新方向

绿色协调可以有两种理解：一种是绿色发展加协调发展，另一种是强调生态文明的区域协调发展。无论是何种理解，其核心内容都是在实现人与自然和谐的基础上促进区域协调。确保绿色协调的手段主要有两种，即主体功能区制度与区域产业发展负面清单。

主体功能区制度最初被称为主体功能区规划，由中共中央委员会2005年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出。国务院2010年12月发布的《全国主体功能区规划》标志着中国的主体功能区规划进入操作层面。中共中央委员会在2010年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》与2011年批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，这一概念演变为“主体功能区战略”。2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚定不移实施主体功能区制度”。由规划到战略，再到制度，充分表明主体功能区日益受到中央的重视。2016年中华人民共和国全国人民代表大会、中华人民政治协商会议授权新华社发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”，再次彰显了主体功能区规划的基础性地位。特别值得注意的是，“十三五”规划纲要提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，主体功能区制度是支撑其中协调与绿色两大发展理念的具体战略措施。然而，主体功能区只是一个基本的区域划分框架，也就是说，主体功能区只是一个基本的制度，落实其所倡导的发展理念，还需要其他规划与政策的配合，希望仅仅通过主体功能区规划或战略实现人与自然和谐是不切实际的。在主体功能区划分的基础上，再制定出标准区域与问题区域划分框架，并以此为基础制定区域规划与区域政策，才能将主体功能区制度落到实处。只有主体功能区、标准区域与问题区域框架齐全，才能真正完善区域管理的制度基础。在追求人与自然和谐发展方面，主体功能区这朵“红花”还需要标准区域与问题区域“绿叶”衬托。

区域产业发展负面清单是一种正在尝试的区域管理制度创新，其主要目的是禁止不符合生态文明要求的产业在特定区域布局。制定合理的区域产业发展负面清单，无疑是政府协调区域发展的重要职能之一，不但要兼顾地方发展和“绿水青山”，更要明确由哪些机构执行、监督与评估这类清单。

五、共享共赢的关键举措与创新方向

为实现各区域间“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的协调发展目标，必须建立共享共赢机制，确保在全国整体发展的基础上各区域的发展水平与生活水平趋于平等，主要依靠两种手段，即问题区域扶持政策与对口支援政策。

问题区域可归纳为“穷、堵、老”，即落后区域、膨胀区域与萧条区域（或称老工业基地）。不同类型的问题区域所面临的主要问题、发展起点、思路与方向都不相同，但有一个共同点，即均需要中央政府出面统筹协调并予以有针对性的扶持。因此，中央政府需要制定一个“穷、堵、老”清单，并确定定期调整机制。在中央政府对问题区域实施的政策中，不同类型政策的重点有所不同：扶持“穷”者的政策重点应落脚于促使其加快从农业社会转向工业社会或服务业社会，最终步入现代化轨道；扶持“堵”者的政策重点在于促使其通过产业结构与布局调整吐故纳新，永葆经济发展活力；扶持“老”者的政策重点应倾向于帮助其通过产业转型或重构，重振昔日雄风，最终目标是恢复往日活力和地位。在中国经济发展整体进入新常态后，“穷、堵、老”问题区域的治理成为国家的重大战略任务，治理成效的好坏直接关系到“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”三大目标能否实现。

对口支援政策是有中国特色的区域扶持政策，这种发达区域无偿帮助落后区域的政策是体现了大局观的创举，为世界贡献了一条先富帮后富并进而逐步实现共同富裕的道路。若对“穷、堵、老”实施具有针对性的区域政策是世界治理问题区域的一般做法，那么对口支援政策则是中国特色的制度安排。完善对口支援政策，需要在效率与均衡负担方面加以改进。正是由于对口支援是无偿性质，往往会重政治效果而轻经济效率。提高对口支援项目的效率，应该围绕受援区域的需要安排支援项目；发达地区中也存在地区发展水平的差距，财力雄厚的发达地区应该对口支援落后地区中的难点地区，而财力一般的发达地区应该对口支援落后地区中条件较好的地区，以适当均衡负担。例如，对口支援西藏的安排就有改进余地，河北省与陕西省对口支援的是西藏最困难的阿里地区，而北京与江苏省对口支援的是西藏条件最好的拉萨。此外，对口支援不能一成不变，需要建立调整机制。

六、总结

“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”是对区域协调发展新机制的高度概括，每一个方面都包含非常丰富的内容。进入新时代后，中国的区域发展格局发生了显著变化，建立更加有效的区域协调发展新机制是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。这16个字概括的四个方面相互关联，不可偏废。为了使区域协调发展新机制更加有效，围绕这四个方面的立法应该提上议事日程。

协调区域发展是政府不可推卸的职责，但无论是采用何种机制，必须以市场在资源配置中起决定性作用为前提。只有处理好政府与市场的关系，才能使区域协调发展新机制更加有效。在社会主义市场经济条件下，政府的作用领域是有限的，协调区域发展是政府，特别是中央政府有限作用领域中的重点。中央政府在构建区域协调发展新机制时，还需要充分调动并积极引导地方和企业参与协调区域发展，并规范地方政府执行区域规划与区域政策的行为。

作者简介：张可云，男，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博士生导师（北京 100872）。