绿色发展理念融入区域协调发展战略的对策思考*时间： 2019-02-03信息来源：《区域经济评论》2018年第5期 作者：钟 茂 初 责编：qgy 张 子
摘 要：区域协调发展要考虑生态环境维护、生态环境损害、生态环境治理三类问题。维持区域生态环境的可持续性必须遵循生态环境承载力约束，以公平性原则来协调区域生态环境的利益关系。为有效协调区域经济联系与生态环境联系的矛盾，必须建立区域生态—经济合作机制。各区域将生态文明和绿色发展理念融入区域协调发展之中必须树立生态环境承载力约束理念，并融入区域发展规划之中；明确区域内各经济主体对于生态环境保护共同而有区别的责任；建立有效的区域间长期合作机制，协同维护区域整体生态环境。
关键词：区域协调发展；绿色发展；生态环境承载力
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2018）05-0084-05 收稿日期：2018-06-26
*基金项目：国家社会科学基金重大项目“城市生态文明建设机制、评价方法与政策工具研究”（13&ZD158）。
作者简介：钟茂初，男，南开大学经济研究所教授，博士生导师（天津 300071）。
党的十八大报告提出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。党的十九大报告提出坚定实施区域协调发展战略、可持续发展战略。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求。由此可见，将生态文明和绿色发展理念融入区域经济发展之中是落实区域协调发展战略的应有之义。针对如何实现这种融合发展，笔者从以下三个方面展开讨论。
一、区域经济发展中的生态环境问题
如何从学理层面认识区域经济发展中的生态环境问题是我们需要解决的基础性问题。笔者认为，应该从以下四个方面入手。
第一，区域经济中要考虑的生态环境问题有三类。一是区域生态环境维护问题。这是指为维护区域生态环境而对区域经济发展水平进行约束，为减少生态环境损害而对生产和消费活动的强度进行约束，并对所要维护的生态功能区的责权利进行合理配置，对作为公共品的生态环境进行维护，同时对责任分担和限制搭便车行为进行机制设计。二是区域生态环境损害问题。一定时期内，区域生态环境所能承受的污染和损害是有一定承载力限度的，所以区域经济的规模也必须是有所限制的。区域经济应在适度污染排放的约束下，优化配置经济规模。同时在可承载的生态环境损害范围内，优化配置污染权、排放权等资源。三是区域生态环境治理问题。这是指经济活动中为消除或减低伴生环境影响和环境累积影响以及为恢复环境系统功能而进行的投入活动。环境治理的方式主要包括规制约束下的治理选择、追求效率的市场化治理、作为公共品的治理、治理中的搭便车等。
第二，维持区域生态环境的可持续性必须对区域内各主体的经济活动进行约束。任何经济主体都有为此而减排降耗的责任，共同而有区别的责任是各主体承担相应责任的基本准则。各主体都要遵循以下行为准则：可再生资源的使用速度不得超过其再生速度、污染物和废弃物的排放速度不得超过地球生态系统的自净化速度、不可再生资源的利用速度不得超过寻找其替代资源的速度。
第三，区域生态环境问题也是地区间利益关系的一种表现形式。要着重以公平性原则来协调地区间生态环境的利益关系，一是生态维护责任分担与生态利益分享的公平问题，二是污染权的公平配置问题，三是生态环境治理责任分担的公平问题。适用的公平性准则主要包括：帕累托改进原则，即在实现某一方利益时，不得损害其他方利益；卡尔多改进原则，即在实现某一方利益而损害另一方利益时，应给予受损方足够的补偿；罗尔斯公正原则，即在出现不均衡时，应着重关注处于最不利地位者的利益；代际原则，即在可能产生长远影响的情形下，以不损害后代人的利益为原则。
第四，正确认识和处理局部可持续发展与全域可持续发展的关系。从根本上来说，只有全域可持续发展才具有根本性的意义，局部只能是在全域可持续发展中分担其责任。如果单纯以局部的财富均衡评价可持续发展，那么可能出现各种不可持续的情形。例如，若以单个区域为评价对象，人们会误认为人造资本与自然资本可互相替代，从而导致人们无限制地消耗自然资本；人们在确定不同时期价值的折现率时，往往偏向于选择对其自身更加有利的折现率；即使单个区域能够实现社会资本的代际财富均衡，但却不能保证以公平合理的方式实现。要想解决以上这些问题，我们必须坚持全域可持续发展的原则，不得刻意照顾某一区域的利益。
二、区域经济联系与生态环境联系的矛盾与协调
一个区域与周边区域、与整个流域之间必然存在生态联系与经济联系的相互交织。例如，一个大型湖泊周边的各个区域之间、一条河流上下游区域之间、一个森林所涵盖的区域之间，其经济利益和经济成本因行政区划而相互分离，但生态利益和生态影响则作为整体无法割裂。在区域的经济发展过程中，往往容易出现这样一些现实问题：一是江河、湖泊、森林的生态功能的维护者与生态功能的受益者之间责权利不对等，生态受益者未向生态维护者转移支付与其受益程度相适应的生态补偿。二是各地区共同拥有的江河、湖泊、森林实质上是一个公有地，各地区在追求自身经济发展的过程中，往往会通过过度消耗资源或过度污染排放等方式来实现自身利益最大化，从而形成公有地悲剧。三是各地区共同拥有的江河、湖泊、森林，无论是生态维护还是环境治理，只有通过协同的方式才有可能获得最大成效。但在现实生活中，各地区之间基于各自利益最大化的目标，或者缺乏协调而各行其是，或者相互之间存在搭便车的意愿。四是由于各地区的发展程度不同以及各地区之间的竞争关系，在江河、湖泊、森林的生态维护、开发利用、污染治理等方面存在非合作博弈的竞争状况。
上述问题的根本成因主要包括三个方面：一是各个区域享受生态利益和污染排放都是没有任何代价的，从而导致为保护生态环境所做的贡献和所蒙受的损失得不到合理补偿。二是各个行政区域各自为政，制定不同的生态环境管理制度，难以满足流域性生态环境整治的需要，导致对整个流域生态环境的治理难以协调。三是生态环境保护政策与贫困治理政策脱钩。生态功能区往往也是经济欠发达地区，它们无偿为发达地区提供资源，且保障生态环境通常是以牺牲其经济开发利益为代价的，但得不到应有的补偿。贫困区域也就不得不自行发展经济，无可避免地造成一定程度的生态环境破坏，最终导致整个区域生态环境的劣化和民众的共同利益受损。
为了有效协调区域经济联系与生态环境联系的矛盾，必须建立区域生态—经济合作机制。合作内容应包括以下四个方面：第一，建立和完善基于博弈均衡的生态补偿制度。首先，科学合理地核算各个区域的生态贡献与环境污染损失，为生态补偿制度的实施提供基础数据。其次，严格实施生态补偿的公共财政政策，将区域生态补偿资金纳入中央财政和生态受益地区财政的经常预算中，为欠发达地区提供必要的补偿。第二，区域内的发达地区政府与欠发达地区政府之间应在共同生态利益的前提下签订有关生态受益区—生态功能区责权利的长期合约。一个区域内的经济发达地区应该在生态环境维护、生态环境治理、经济发展等方面承担更大的责任，并与欠发达地区形成长期合作关系，通过经济协作、资金支持、技术支持等方式为欠发达地区因向其提供生态利益而产生的损失给予合理的补偿，从而达到发达地区的经济利益与欠发达地区的生态利益合理交换的目的。第三，探索有关生态环境的市场化交易制度。例如，发达地区购买欠发达地区的生态服务可鼓励欠发达地区的生态环境保护行为，发达地区购买欠发达地区的污染排放许可权可减少欠发达地区的污染排放。第四，积极进行组织创新。以生态联系为纽带，形成超越行政区划的区域一体化组织，通过外部性影响内部化的方式化解地区间的利益矛盾。例如，以某一主要河流或某一湖泊的生态联系为纽带，从流域内上下游地区之间的生态联系和经济联系入手，将整个区域打造成为生态—经济发展共同体，并进行整个区域的生态环境与经济发展整体规划，从而促进整个区域生态—经济利益的协调与统一。目前，中国推行的河长制、湖长制就应朝着这一方向努力和完善。
三、绿色发展理念融入区域协调发展的若干政策主张
在追求经济高增长的发展阶段，各地区实质上存在争投资、争项目、GDP政绩竞位等现象。为了经济增长目标和竞位目标，在经济增长与生态环境保护的权衡中，明显地偏向于经济增长，并将经济增长作为硬目标，而将生态环境保护作为软约束。各地区放松环境规制的危害体现在三个方面：一是对于生态环境领域的违法违规行为采取放任甚至是间接鼓励的态度，其结果就是生态环境没有成本，损害生态环境不承担责任，也不承担治理成本。二是对损害生态环境的行为只采取象征性的处罚，根本起不到威慑环境违法者的效果，更起不到追偿社会损失的作用，必然导致生态环境问题愈演愈烈，生态环境影响不断累积，生态环境质量不断恶化，最终转化为全社会和后代人的沉重负担。三是尽管制定有较高的环境标准，但通过弱化环境监管的方式实质上降低了环境标准，使得高污染、高耗能产业和企业依然存在。在新的发展背景下，各地区应将生态文明和绿色发展理念融入区域协调发展之中，约束和规范区域发展行为。
1.树立生态环境承载力约束理念，并融入区域发展规划之中
区域作为一个经济体，其生态环境承载力和环境容量是有限的，所以，在一定时期内，其经济规模必定是有限度的。生态环境承载力的理念体现为需求增长、技术进步、区域竞争等都应节制在一定的许可范围内。具体体现为：一是在解决民众基本需求之后，不过分追求物质财富的数量型增长。二是不追求以经济高速增长为核心的增长率竞争，也不追求以拉大与其他区域贫富差距或损害其他区域利益为手段获取的区域优势。三是不追求以破坏生态环境为代价的发达水平，也不追求以转嫁生态环境影响为手段的经济发展。生态环境承载力约束应成为各个区域发展规划的前置条件。以雄安新区规划为例，中共中央、国务院在《河北雄安新区规划纲要》的批复中明确提出，合理确定城市规模，坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，科学确定雄安新区开发边界、人口规模、用地规模、开发强度。
全国各主要区域的生态环境承载力存在显著差异，通过对生态环境承载力的综合分析，我们发现，尚未突破生态环境承载力上限、具有较大发展潜力的城市包括福州、厦门（结合海峡西岸区域）、海口、杭州（结合绍兴及嘉兴）、宁波（结合舟山）、珠海（结合澳门及中山）等。因此，国家应该制定东南沿海新发展战略，适当吸纳生态环境承载力较低区域的劳动力、资本等要素向生态环境承载力尚有发展空间的区域转移，使经济活动对生态系统的负载适度从生态环境承载力较低区域向生态环境承载力较高区域转移。
在国家中心城市建设的过程中，北京、天津、上海、郑州等在实现对全国经济引领、辐射、集散功能的同时，也应充分认识各个城市所在地区的生态环境承载力差距。针对各个城市的不同生态环境承载力确定其功能定位、发展速度及城市规模和产业结构，尤其要正视北京、天津、成都、重庆、郑州均为生态环境承载力较低地区的现实条件，合理确定这些城市及其所在城市群的经济规模和人口规模，避免对生态环境造成伤害。
2.明确区域内各经济主体对于生态环境保护共同而有区别的责任
基于共同而有区别的责任原则，区域内各经济主体都应承担起各自的生态环境保护责任。这些责任主要包括：一是区域中远期规划中经济方面的增长率等指标须与生态环境承载力硬约束指标相对应。各类经济指标必须在生态环境承载力硬约束指标的基础上制定，例如，到2030年达到碳峰值等承诺应作为区域中远期规划以及各年度规划的前置约束，某一区域国内生产总值的限制量必须在碳排放配额可以承受的范围内，各经济主体开展各类经济活动必须通过提高低碳技术水平、调整低碳产业结构以及创新低碳产品、低碳技术来实现，从而推进经济发展方式的转变。二是各经济主体须对宏观增长目标及宏观政策进行生态环境影响的事前评估，并作为发展指标和政策制定的约束性依据。三是在制度层面对经济增长形成制衡力量。人类的经济活动必然会对生态环境造成一定破坏，因此，必须不断完善环境保护等部门在经济社会发展决策中的权力制衡机制，并明确制衡是其不可推卸的法定职责，从而确保区域发展决策对于经济发展与生态环境保护的平衡。同时，还应在法规层面保障社会公众的环境知情权、监督权、参与权，从而形成社会制衡力量。
在一个分属不同行政区划的生态区域中，各行政区域的经济发展也要服从整个生态区域的承载力约束和生态环境影响约束。以长江经济带发展为例，长江流域在中国生态安全系统中具有重要作用。长江经济带的发展要以长江流域的生态环境承载力作为前置约束条件。也就是说，长江流域的生态保护要作为各项建设活动的约束条件，并融入各项建设活动的全过程。不搞大开发，一方面是落实尊重自然、顺应自然、保护自然的体现，另一方面是遵循生态环境承载力约束的需要。长江经济带的生态环境承载力决定了这个区域能够承载的经济规模。针对有限的生态环境承载力，其发展的根本动力必须是提高单位生态要素的使用效率。要以高生态效率的产业替代传统的低生态效率的产业，以高生态效率的生产方式替代传统的低生态效率的生产方式。长江流域各省（市）既有密切的经济关联、产业关联，更是一个不可分割的生态系统，有着更加紧密的生态联系。制定经济发展规划、产业发展和布局规划都应以不分割和破坏整个流域的生态联系为前提。在此背景下，规划协同就成为长江经济带协调发展、绿色发展、共享发展的关键。长江经济带的协同还应体现在各省（市）之间的生态责任分担、生态利益共享方面。由于长江上中下游各地区的生态环境承载力不同，担负的生态功能也不同，因此，长江经济带应当形成合理的生态—经济分工协作，还要形成有效的、共赢的生态责任分担—利益共享机制。
3.建立有效的区域间长期合作机制，协同维护区域整体生态环境
由于区域内各地区发展的不平衡，发达地区和欠发达地区对生态环境问题的关注点各不相同，发达地区更关注环境污染和生态退化问题，欠发达地区则更关注经济发展和贫困治理。发达地区在大量消耗能源等自然资源来获取经济快速发展的同时，却将污染严重的产业转移到欠发达地区，且为了维持其竞争优势，并不积极向欠发达地区转让其掌握的低碳生产技术和环境治理技术。要实现绿色发展，就必须要求各地区整体协同维护区域生态环境，树立全局意识，认识到作为区域共同体的一员共同肩负着维护生态环境的责任。各地区应积极进行多边协商，形成共同而有区别的责任和切实可行的生态环境合作协议，建立行之有效的长期合作机制，协同维护整体生态环境。
从理论分析可知，在具有生态联系的同一区域内，发达地区应当主动承担起这样一些责任：一是通过转移支付分担享受生态利益的成本，承担维护生态环境功能的责任。二是更多地承担区域的生态环境治理责任。三是通过长期协作促使欠发达地区不进行损害区域生态环境的经济活动。而成本负担、利益分享的经济—生态协作关系应形成早期收获等形式的利益分享示范，才能引导这一机制得以切实执行，才能真正形成良性运行的协作关系。以京津冀协同发展为例，生态环境协同是其重点领域和率先突破的领域。首先，在环境污染协同治理方面，必须根据三个地区的生态环境关联关系，制定统一的区域环境治理统筹规划、统一的环境标准、联合应对环境污染问题，同时形成公平和有效的责任分担机制。其次，在生态保护协同方面，北京、天津等分享生态利益的发达地区，理应承担起相应的生态环境分担责任，并建立起有效的协作机制。
造成河流、湖泊等生态功能区维护与治理难的根本原因在于行政区划的分割以及区域内生态联系与经济联系的割裂、生态受益者和生态责任者的责权利不清、区域性生态关系缺乏制度化的合作机制。在现有的行政区划背景下，各地区决定自身对于生态功能区保护力度和治理方式的依据主要是基于经济发展的需要对生态利益做出价值认知和评价，而较少关注给周边地区造成的生态环境影响。各地区的行为决策不成为整个生态功能区域环境质量规制总体目标最大化追求的强制性约束，也不受整个生态功能区域环境质量规制目标的影响。实行河长制、湖长制之后，整个生态功能区环境质量规制目标就成为其总体目标最大化追求的强制性约束，而河长制、湖长制能否有效实现整体区域环境质量规制目标对各地区经济增长目标的制衡作用，取决于以下三个因素：一是整个区域的环境规制目标是否是强制性的。二是各地区之间能否形成经济—生态环境利益的合作及补偿机制。三是各地区之间能否基于利益关系达成协同，共同决定各地区的经济目标。所以，要想真正将生态文明和绿色发展理念融入区域协调发展战略，就必须有效解决上述问题，同时也是河长制、湖长制有效协同的前提条件。
参考文献
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The Countermeasure Thinking of Green Development Concept into Regional Coordinated Development Strategy
Zhong Maochu
Abstract： Regional coordinated development needs to take into account three types of issues： ecological environment maintenance， ecological environment damage and ecological environment governance. In order to maintain the sustainability of regional ecological environment， it is necessary to follow the constraint of ecological environment carrying capacity and coordinate the interests of regional ecological environment with the principle of equity. In order to effectively coordinate the contradiction between regional economic relations and ecological environment relations， it is necessary to establish regional eco-economic cooperation mechanism. The integration of ecological civilization and green development concept into regional coordinated development needs to be taken in the following three aspects.First， we should set up the concept of ecological environment bearing capacity constraint and integrate it into regional development planning. Second， we should clear the common and differentiated responsibilities of the economic entities in the region for the protection of the ecological environment. Third， we should establish effective mechanisms for long-term regional cooperation and work together to maintain the overall regional ecological environment.
Key Words： Regional Coordinated Development； Green Development； Ecological Environment Carrying Capacity