破解京津冀协同发展障碍时间： 2017-01-21信息来源：张志明　作者：hjr_admin　责编：

　　京津冀合作的历史由来已久。早在1982年，北京市在《北京市总体规划合作方案》中第一次提出了首都经济圈的概念。1988年，北京与河北环京地区的廊坊、保定、秦皇岛、唐山、张家口、承德6地市组成了环京经济合作区，建立了市长、专员联席会议制度，设立了专门的日常工作机构，卓有成效地推进了区域经济合作。随着这一地区基础设施的完善和经济实力的增强，目前的京津冀地区包括了整个河北省，辐射环渤海的其他城市，京津冀是渤海地区及北方城市带的核心。

　　长期以来，京津冀地区在利益相关方缺乏互补共赢的情况下，三地深度合作始终没有取得有效进展，京津冀地区协同进展缓慢。30多年来，与同时起步的珠三角、长三角相比，京津冀区域一体化进程缓慢，市场体系缺乏完备性，二线城市（省会城市和副省级城市）缺乏影响力，城市间协调性差、功能互补性不强、竞争大于合作。这不仅阻碍了京津冀地区的发展，还影响了渤海地区及北方地区的联动发展。2014年2月，习近平总书记在北京座谈会上强调，要实现京津冀协同发展。李克强总理进一步提出，加强环渤海和京津冀地区经济合作，随后，京津冀协同发展战略上升为国家重大战略，京津冀协同发展与区域合作的时机到来了。

　　京津冀区域协同发展障碍

　　京津冀区域协同发展已经实践了多年，但是一直没有达到预期的效果。对京津冀而言主要是体制方面的原因，同京时也存在许多客观的原因。

　　行政主导型经济导致要素在区域间流动不通畅

　　行政主导型经济都存在着若干个行政区，行政区内部和行政区之间都存在着相互协调机制，区域间的协调效果取决于制度，因而行政区域的分割必然导致区域协同的障碍。京津冀地区在计划经济体制下实行国家财政的统收统支，保护地方利益的思想并不显著。改革开放后，中央与地方实行分税制改革后各区域有其独立的财政收支系统，财政收入是地方政府支出的保障和政府治理能力的象征。京津冀地区在这些方面表现得较为突出，行政级别过多且不对等，国有经济比重大，优质资源高度集中，政府对市场干预的行政色彩浓厚。

　　缺乏有效的管理机构和完善的法律保障体系

　　京津冀协同效果一直不明显的障碍之一是缺乏有效的管理机构，尽管我们建立了一些区域内部的联盟、城市合作组织等，但这些组织是非正式的，不具备权威约束力。其主要职责是不定期召开各联盟城市的会议，共享经验、相互交流、开展经贸洽谈、签订合作会议，只起到了一定的沟通交流作用，而针对产业分工、交通系统的处理、生态环境的治理和保护等重大问题，需要建立有效的区域管理机构。我国目前仅出台了《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，缺乏相应完善的司法体系保障，难以破除行政体制的障碍，保障区域发展的政策可以顺利地实施。

　　区域利益共享机制缺失

　　区域利益共享机制就是区域内部各个主体以共同利益为基础，相互合作、互利互惠、各方利益兼顾实现共赢。京津冀区域协同的重点在于建立利益共享联结机制，形成利益共同体，从而实现整体利益大于各部分利益之和。如在产业转移过程中，北京企业外迁会导致本地税收减少，就业压力增大，而企业迁入地则增加税收，解决就业问题。这就会导致企业迁出地政府不仅没有企业外迁的积极性还会阻止企业外迁，不仅制约迁入地企业的发展还会妨碍迁出地的企业转型升级。如何让双方政府都有积极性？解决这个问题的关键是建立税收合作制度，两地实行税收分成的方法。目前，京津冀地区的利益共享和有效联结机制还在探索之中，关键是要破解多方面的利益冲突，实现共赢的有效机制。

　　区域经济发展不平衡与功能过于集中

　　京津冀三地在教育、产业、收入水平、公共服务、发展潜力等方面都存在着巨大的差距。2015年北京市人均GDP和天津市人均GDP分别为河北省的2.5倍和2.6倍，且北京市和天津市与河北省的收入差距不仅未缩小，还有扩大的趋势；京津冀三地的产业不协调，区域产业趋同状况严重。京津产业处于高梯度，河北省的产业梯度较低，三地的产业存在着梯度转移的基础。京津和津冀产业趋同状况严重，存在严重的竞争情况；京冀产业趋同状况较小，合作潜力较大；京津冀三地公共服务不均等、交通不衔接、教育科技水平有很大的差距；同时，北京市聚集了很多非首都功能，极化效应明显，对周边的城市吸附作用较大，北京地区吸附了很多优质资源，功能负荷过重，大城市病严重。

　　京津冀协同发展障碍的破解对策

　　根据以上分析，要破除京津冀协同发展障碍，提高三地的整体协同程度，促进京津冀协同发展，使京津冀地区成为世界上有影响力的城市群，需做好以下几方面的工作。

　　京津冀合理定位分工是区域协同发展的关键

　　合理的定位分工是京津冀协同健康发展的关键，也是京津冀地区协同发展的根本动力。应根据当前的实际情况，科学界定三地的功能定位。北京是国家政治文化中心、对外开放的重要门户、高新产业聚集地，拥有优质的公共服务，应重点发展信息技术、新型房地产、金融信贷等附加值较高的产业，而对传统第二产业应当进行有计划的迁移，改变其重工业基地地位，加强环境治理和民生基础建设。天津市是先进的研发制造基地、金融创新示范区，具有临港优势，应重点考虑吸引能够提高其制造业技术水平和创新能力的企业、培训机构和金融机构等。与京津二市地缘相近的河北省，劳动力成本低，土地资源丰富，是重要的粮食供应基地，应重点发展现代农业和生态环境保护产业、吸引和培育有利于其科技成果转化和产业转型升级的企业，还要考虑承接北京外迁的医疗、教育、培训机构，改善公共服务条件，增强对生产要素的吸引力。

　　增强河北省的发展能力，缩小与京津的差距

　　京津冀长期难以协同的一个突出的问题是，与京津相比，河北省不仅经济实力相对薄弱，而且在公共服务、政策环境等方面也存在着很大的差距，对生产要素的吸引力相对较弱，导致在与京津合作和协同发展中长期处于弱势地位。因此，需要从两个方面入手来解决这个问题：一是河北省应当大力培育和增强自身的发展能力，培育新的经济增长极，改善经营环境和公共服务环境，加强对各类人才的吸引力；二是中央要加强对河北省的政策扶植力度，在京津冀区域范围内，对京津享有的特殊优惠政策也要对河北实施，缩小河北与京津的政策差异，甚至还要根据具体情况实施一些比京津更加优惠的政策，至此才能缩小河北与京津之间的差距，使生产要素从京津向河北流动。

　　完善统一的区域管理机构与法律保障体系

　　要借鉴其他地区和发达国家的管理经验，建立和完善有效区域管理机构。区域管理机构为两种形式：地方自动组织的联合管理机构和中央政府成立的中央区域管理机构。前者是比较松散的、非正式组织形式，而后者是权威的、规范的组织形式。京津冀可以借鉴长三角的经验建立联合会议制，协调京津冀区域内部的公共事务，防止城市群恶性竞争，促进可持续发展；也要借鉴发达国家的区域管理经验，建立和完善正式的、规范的组织管理机构。2014年京津冀地区成立了协同发展领导小组，今后可以探索利用中央政府职责、联合地方政府提供政策性意见，使得区域成员间有统一的领导机构，有效促进区域协同发展。要保证京津冀区域发展的相关政策法规能够有效落实，就需要完善的京津冀区域法律体系，打破地方保护主义、行业垄断，激活市场，建立公平竞争的体系。

　　建立区域间利益共赢机制

　　京津冀协同发展可以有效地实施，关键是要建立区域内的互利共赢机制，区域内各成员成为利益相互联结的利益共同体，使整体利益大于个体利益之和。区域之间的利益共赢机制包括两部分：利益补偿机制和利益共享机制。利益补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿指下级政府为了整体利益作出牺牲，上级政府给予下级政府的专项补偿；横向补偿是指区域内为了实现共同利益，一个区域获得利益，另一个区域为了共同利益作出牺牲，获得利益的地区对作出牺牲的地区进行补偿。如京津冀地区大气污染非常严重，但是污染源各不相同。北京大气污染的主要原因是汽车尾气的排放，天津大气污染的主要原因是工业排放，河北大气污染的主要原因是燃煤消耗。为此，要建立京津冀区域横向生态补偿机制，坚持受益者和污染者付费的原则，完善环境损耗的赔偿制度，深化区域生态合作机制。京津冀地区要建立利益共享机制，兼顾各利益主体的利益，使京津冀协同取得良好的效果。如京津冀产业转移问题，转出区面临产业空心化、税收减少、就业压力增大等问题，而产业承接区则会得到产业升级、税收增加、就业提升等益处。为了更好地进行产业转移，京津冀地区要建立良好的税收共享机制，建立统一的税收标准、统一的税收平台，按合适的税收比例进行分配，促进京津冀地区产业协同发展。

　　处理好地方政府和市场的关系

　　京津冀协同发展要坚持“市场主导、政府引导”的原则，注重发挥政府与市场的作用。市场发挥作用的前提需要政府来创造和维持，如税收政策、硬件环境和公共福利等。而对于市场失灵领域和环节，政府应合理介入，加大干预力度，发挥市场机制的作用，确保生产要素在三省市自由合理流动，实现资源优化配置。同时突出市场主体的作用，企业自主选择激活市场活力，加快形成京津冀地区市场化联结的内生机制，维持区域间的稳定关系。通过市场机制优胜劣汰，促使区域内成员改善投资环境，吸引区域外要素，促进三地企业共同学习和创新，提高京津冀区域整体竞争力。■

作者单位：中国人民大学经济学院