培育发展二级市场盘活存量建设用地——以武汉市为例时间： 2016-04-26信息来源：胡高 朱景萍 刘懿光　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.03.003
 
        土地市场包括土地一级市场和土地二级市场，其中：土地一级市场主要是建设用地使用权划拨和出让，还包括以租赁、作价出资或入股等有偿方式从政府取得国有建设用地使用权的行为；土地二级市场主要是建设用地使用权的转让、出租和抵押。
 
        二级市场作为土地市场的重要组成部分，对于优化土地资源配置、健全完善市场体系、盘活利用存量建设用地、促进土地节约集约利用具有十分重要的意义。近年来，武汉市在培育发展土地二级市场方面取得了较大的进展，但究其现状深入分析，仍是优点与不足同在，对其进一步发展完善进行战略思考，对于我国土地市场建设、以及存量土地的科学管理与高效利用，具有一定的参考价值。
 
         发展土地二级市场的现实要求十分迫切
 
        《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国务院办公厅《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、国土资源部《闲置土地处置办法》、《关于促进节约集约用地的通知》等文件对土地供应管理及节约集约利用进行了严格规定，国土资源部关于特大城市划定生长边界的政策实施成果，也逐渐明晰。如何快速盘活和有效利用城市存量建设用地，是当前面临的重要课题。
 
        随着土地有偿使用政策及土地招拍挂制度的日渐完善，土地一级市场在加快城市化进程及社会经济发展过程中发挥着越来越重要的作用。相对于发育完善的一级市场，土地二级市场的发展还不够成熟，其应有的积极作用尚未得到充分发挥。研究政策、创新管理和培育发展土地二级市场，有利于健全完善土地市场管理体系，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，有利于避免国有资产流失，建立良好的土地市场秩序，促进土地市场健康平稳发展。对于加快城市化进程和促进城镇低效用地的改造也具有重要意义。
 
        从武汉实际看土地二级市场发展的现状与问题
 
        发展现状：
 
        2007年～2014年的8年间，武汉市土地交易中心共办结武汉市中心城区土地二级市场项目（包含出让地转让项目、协助法院执行项目、划拨地转让项目）222宗，土地面积约545.39公顷（合8180.84亩），成交金额约110.82亿元。其间，除2008和2011年在项目数量、成交面积及成交金额显著高于其他年份外，武汉市二级市场年均成交量在波动中总体趋于平稳，2014年呈现爆发式显著增长，成交项目27宗，成交土地面积4446.91亩，成交金额34.70亿元，成交规模达到近年来最高水平。
 
        经过10年的培育发展，武汉土地二级市场逐步拓展，市场建设逐步完善，从土地使用权来源看，主要分为以下三类：
出让地转让项目（含租赁地转让项目）。2005年，为规范土地转让行为，激活土地交易市场，武汉市国土规划局出台专门文件，明确了出让地转让交易程序，将出让地转让项目办理分为受理、许可、实施和办结4个阶段。
 
        协助法院执行项目。2005年，为规范完善法院协助执行项目的办理程序，市中级人民法院、市房产局和市国土规划局联合发文，明确规定法院裁决涉及独立宗项目的，应进入土地有形市场公开交易。同时对法院协助执行项目进行研究归类，根据各类型项目特点制定了办理流程。
 
        划拨地转让项目。2011年，为盘活存量土地，促进集约节约用地，市国土规划局出台相关规定，明确不改变土地用途、使用强度等现状条件，且地块内存在永久建筑物的划拨地, 可办理转让手续，根据土地转让后是否符合划拨用地目录分别按照不同方式办理。
 
        发展现状分析：
 
        （一）存在的优点 
        ——类型多样，市场透明。自武汉市土地有形市场成立以来，土地二级市场作为一级市场的有益补充，市场建设不断完善，项目类型不断扩展，交易范围逐渐扩大。同时，随着一次性告知书、交易指南、窗口咨询接待、土地市场网站建设等便民服务制度的日益完善，市场透明度越来越高，交易流程简洁易懂，得到群众广泛认可，交易量逐年增加，市场气氛日益活跃。
 
        ——政策齐全，办理规范。在项目类型不断扩展、市场建设逐步完善的过程中，市局配套出台了二级市场不同项目类型的政策规范文件，使得二级市场办理流程有规可依，合法合规。历次的武汉市土地审计，均未反映二级市场项目违法违规的情况，也说明二级市场建设和运营科学规范合理。
 
        ——集中服务，审批高效。2013年，武汉市土地二级市场项目受理、咨询接待等工作入驻市局集中服务中心，以此为契机，通过加强与二级市场建设相关处室的沟通协调，不断优化二级市场项目的审批办理流程，改串联办理为并联办理，压缩项目办理时限，提高窗口服务效率，达到了集中办理、优质服务、就地审批的快捷模式，大大提高了行政审批效率，提升了出让土地使用权转让入市的意愿，有力促进了二级市场的快速健康发展。
 
        （二）存在的不足
 
        ——市场准入门槛不尽合理。武汉市土地二级市场目前转让项目主要是转受让双方达成意向协议后的土地转让，以及法院涉讼资产处置等类型。土地主管部门仅作为交易过程的鉴证人，根据法律规范，审批交易事项，鉴证交易行为。交易过程的前提和重点更趋向于转受让双方的场外行为，只有意向受让人明确的项目才能达到二级市场建档准入标准，在通过相关土地管理审批事项后，完成土地使用权交易过户手续，这种准入门槛难以体现土地市场的中介职能，未能发挥市场配置资源的决定性作用。
 
        ——转让条件认定依据不充分。根据国家相关规定，划拨土地使用权转让时，必须地上建有合法的永久建筑；出让土地使用权转让时，属于房屋建设工程的，须完成开发投资总额的25%以上（不含土地成交价款），属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。土地管理部门在进行出让地转让条件认定时，通过委托评估机构出具《土地使用权转让分析报告》进行判断的做法，有利规避了相关风险，但在法理依据上并不充分。同时，25%的前期开发投资额规定比较粗略不便于审核，在财务和会计统计上分歧和争议较大，旧村、旧厂等土地使用人也不熟悉相关政策，建议细化上述转让条件，明确审核内容。
 
        ——转让过程中“阴阳合同”仍然存在。土地使用权的转让必然伴随地上附着物的转让，因此转让双方签订的协议价格一般都是包含了土地及建筑物的总价，而非只有土地价格，部分土地使用人为了规避过户税费，针对同一标的签订多份协议，一份交易双方作为履约依据，一份提交土地管理部门办理过户。由于土地使用权转让过程中行政主管部门并不实际监控交易价款的支付，仅核收转让税费，此举可能导致交易双方在履约过程中产生纠纷。
 
        ——转让税费繁多，未实现统征统收。由于国土和房管分别隶属于两个不同的主管部门。对于地上房屋已建成的土地二级市场转让项目，转受让双方须分开办理土地、房产过户手续，按规定足额缴纳土地增值税、契税、印花税等税费。由于管理部门不统一，土地和房管部门在分别代开相关税票时，存在重复开票的情况，代开税票不能实现统征统收。转受让双方在缴税时，税务部门往往还会要求另行缴纳营业税、所得税、营业税附加税等税费，税费繁多，完税周期长，整个房地产交易过程冗长，手续繁琐，给办事企业带来困扰。
 
        培育发展土地二级市场的思考与建议
 
        完善土地二级市场管理政策法规
 
        目前，国家层面关于土地二级市场的法律法规尚不健全，办理和执行政策多属于地方层面的管理规章。鉴于土地二级市场的特殊性，国家或国土资源部应在广泛调研各省市地方土地市场建设的基础上，总结地方关于土地二级市场好的做法和成熟经验，例如土地转让招拍挂和收益分配体制机制，尽快研究出台国家层面的土地二级市场的相关法律法规，让国土管理部门切实做到有法可依。
 
        同时，省级、市级政府或国土管理部门，应根据土地二级市场业务发展的需要和实际情况，积极总结经验和不足，加强政策理论和相关课题研究，适时调整二级市场建设政策理论，完善土地市场交易规则，运用政策法规与规范来加以引导，依法促进土地二级市场的持续健康稳定发展。
 
        构建土地二级市场信息服务平台
 
        可借鉴土地一级市场的运作模式，由政府主导，以土地有形市场为载体进行资源整合，构建土地二级市场的信息服务平台。目前，诸多省市尚未建立土地转让的官方信息平台，各类土地转让信息多通过民间渠道传播，且无中介机构进行担保。这种交易模式存在产权信息不透明、竞价机制不完善等一系列问题，不利于土地交易实施。
 
        同时，为发挥互联网优势，土地有形市场应依托官方网站，建立土地转让的网上信息平台，面向企业征集转让、受让土地的意向信息，并组织相应的招商推介活动。政府主导的信息平台有利于与市场机制形成互补，促进土地转让行为的公开合法化，从而可以增加交易双方的信任度，确保土地转让交易安全可靠。
 
        推进土地二级市场转让网上交易
 
        土地二级市场是一级市场的附属和补充，两者关系密不可分。做好土地一、二级市场的衔接工作势在必行，建议归纳并进一步规范推广北京、上海等先进城市关于土地二级市场挂牌转让的做法、经验，通过土地有形市场和互联网发布转让公告和转让文件，通过公开竞买的方式，以价高者得的原则确定受让人，将成熟的竞价机制引入转让市场，不仅有利于充分合理地显化土地资产价值，而且通过收益分配机制，可以保障政府和土地使用权人的收益最大化。
 
        同时，为营造更加公开公平公正的市场环境，应大力借助“互联网+”时代的技术优势，依托国土资源部大力推进的各地国有建设用地使用权网上交易平台，建立土地转让网上交易系统，以网上转让的方式依法有序组织土地转让工作，有利于提高土地转让效率，加快存量土地的入市节奏，快速盘活和有效利用城市存量建设用地。
 
       （作者供职于武汉市土地交易中心）