混合所有制导向的我国农村土地制度改革时间： 2016-04-26信息来源：谢培秀　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：现行的城乡二元土地管理制度引发了严重的“城市病”与“农村病”问题，而且由于农村集体所有土地不能与城市国有土地一样同等入市、同权同价，不仅影响到城乡之间的发展不平衡，甚至威胁到了我国当前宏观经济的平稳、健康发展。为此，应采取混合所有制思路改革农村土地制度，这一土地制度的特征在产权结构上表现为“三权分立”，即国家拥有农村土地的规划与用途管制权，集体拥有耕地发包权、宅基地划拨权和建设用地占有使用权，农户拥有承包地承包经营权和宅基地使用权；在具体管理上表现为“三种模式”，即集体所有、国家管理，集体所有、农户管理，集体所有、集体管理；管理责任人分为“三个主体”，即国家、集体经济组织和农户。
        关键词：混合所有制；土地制度；农村改革
        中图分类号：F321.1  文献标识码：A  文章编号：1003-0751（2015）05-0042-06
        收稿日期：2015-03-26
        基金项目：安徽大学农村改革与经济社会发展研究院协同创新基金项目“我国现阶段深化农村综合改革研究”安徽省科技攻关计划项目“皖江地区新型城镇化研究”(1301033057)。
        作者简介：谢培秀，男，安徽省社会科学院城乡经济研究所研究员，享受国务院特殊津贴专家（合肥 230051）。
 
        我国《不动产登记暂行条例》已经进入实施操作阶段，包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权等在内的十类不动产将进行统一登记。在此之前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作也在国内多个省份稳步推进，农业部计划于2017年底前全部完成这项工作，其登记信息也将纳入全国不动产登记信息管理系统，实现全国联网下的实时互通共享及依法查询。与此同时，涉及农村集体经营性建设用地入市试点工作也在紧锣密鼓地展开，新一轮农村土地制度改革大幕正在拉开。
 
        一、现行农村土地管理制度存在弊端
 
       我国实行的是城乡二元土地管理制度，农村集体所有土地通过征用转化为国有土地后才能够进入一级市场交易，这相当于将农地非农化、市场化利用的权利控制在政府手中。这样做的好处是：由于农地非农化进程得到控制，客观上抑制了农村耕地的过快流失，保障了粮食安全，土地家庭承包经营在客观上起到了保护部分弱势农民群体免受失地风险。另一方面，由于农地资本化、市场化利用受到控制，地方政府得以通过征地获得大部分土地增值收益，这部分土地出让金收入再经过各级政府城市投资、建设投资等融资平台公司运作，客观上支持了城市基础设施建设及公共服务供给。虽然这一管理制度因其运作过程中的腐败高发而备受诟病，但的确使政府主导的工业化、城市化进程获得了源源不断的资金支持，加上有房地产开发商、涉地管理部门等诸多群体从中获益，改革现行农村土地管理制度的阻力不容小觑。分析现行农村土地制度对我国宏观经济的负面影响，有助于对改革方向做出正确判断和下定决心。概括来讲，当前我国城乡发展中出现的“城市病”和“农村病”，以及区域间的经济发展不平衡，或多或少与现行农村土地管理制度有关：国有土地市场化、资本化利用引发的要素高度集聚繁荣了城市，关于集体土地的法律与政策规定则使要素不断流出，萎缩了农业，冷落了农村。
 
        1．引发房价泡沫、交通堵塞、要素成本高企等“城市病”
 
        按照我国《宪法》规定，城市土地归国家所有，其上建造的不动产如住宅、工业与商业用房，使用权分别为70年、50年和40年。其他类型的国有土地，如交通用地、机关事业单位用地等，通过征地、划拨等方式获得使用权，期限不明确。虽然尚无任何一个自然人拥有城市土地和其上建造不动产的永久所有权，但使用权获得者可以在其权限内依法抵押、出卖等，城市国有土地已经基本实现其市场、商品和资本属性。尽管一些工业园区目前存在着土地产出率不高的情况，但总体来讲，按照市场化配置的城市国有土地达到了高效利用的目的。
 
        改革开放以来，我国工业化、城市化获得了快速发展，大批青壮年劳动力由农村进入城市打工，包括土地在内的要素高效利用带来了城市经济的繁荣，我国中小城市规模不断壮大，大城市、特大城市乃至城市群不断涌现，这些城市化地区成为我国国民经济发展的中坚力量。然而，虽然土地要素的市场化利用带来了投入产出的高效率，但受制于城市土地及生态空间狭小，21世纪以来，我国城市的宜业、宜居特性逐渐出现逆转，尤其是北上广深等一线城市及东中部地区的省会城市表现明显。受土地征用高溢价利益驱使，地方政府主导的城市建设，其范围基本上呈现“摊大饼”式向外扩张，人口密集度越来越高，居住空间不足导致房地产价格呈现单边上扬态势，城市交通堵塞、水体及空气污染成为常态。由于城市扩张侵占了郊区的优质耕地，蔬菜及副食品生产基地被迫向远郊转移，这挤占了粮油作物种植并造成了产量下降，城市食品价格呈现长期上涨趋势。由于农副产品供应紧张，过度使用高碳化学投入品又引发食品安全问题，城市居民的吃、住、行变得愈发不易。因要素在狭小空间内高度集聚而引发的城市过度繁荣与凋零的农村形成鲜明对比。
 
        与粮食、钢铁等大宗产品价格一样，房地产价格也是基础价格，对劳动力再生产及价格形成起重要作用，决定了我国城市二、三产业的劳动力成本。由于城市房价畸高，写字楼、店铺、住宅的租金和物业价格持续上涨，涌入城市的置业和打工者不得不面临生活成本升高的现实，对用工单位的薪酬待遇要求自然“水涨船高”。城市房地产等基础产品价格上涨最终导致我国劳动力价格上涨，国内工业及出口产品最具竞争力的劳动力低成本优势受到侵蚀。据有关资料表明，目前我国沿海发达城市的劳动力薪酬约在每月3000元至4000元左右，明显高于东南亚国家与印度的每月500元至1200元的劳动力价格，这造成我国劳动密集型企业和产品的国际竞争力不断下降。有资料表明，不仅已在我国投资建厂的部分外资企业，也包括国内部分民营劳动密集型企业，向东南亚国家转移投资的情况已有发生。更为重要的是，在国际经济一体化进程中，如果我国经济自主创新与转型发展已取得显著成效，这一转移不足为虑，而在我国工业技术创新产品尚未有效占领行业制高点的情况下，劳动力成本低的优势快速失去对我国国民经济发展的杀伤力不可低估，何况我国有着世界上最为庞大的劳动力大军，就业情况关乎国计民生。
 
        2．引发农业缺效率、农村凋零、农民增收难等“农村病”
 
        与城市土地市场化、资本化高效配置的情况相反，农村集体土地配置效率低下情况十分明显。现行法律规定，农村集体所有土地只能够用于农业或集体经济组织成员的住宅、非农产业及公益设施建设，分为耕地（含养殖水面、草地、林地等，下同）、宅基地和农村建设用地三个部分，超出范围的土地非农使用，必须通过征用转变成国有土地才行，土地的可交易和市场化属性受到严格限制，这导致了农村集体所有土地配置效率的低下。
 
       一是农业生产效率不高。我国农业受人多地少的资源禀赋制约，存在“先天不足”的情况。农村耕地实行家庭承包制度，农民能够处置的仅有农地承包使用权。长期以来，农村集体所有土地产权虚置抑制了耕地交易（含流转、抵押等）的市场属性，虽然起到了保护农村弱势群体免受失地的生存问题，但同时也造成了农业经营规模小、农民组织化程度低、农业要素生产率及使用效益不高的现实。我国工业化、城市化快速发展后，受青壮年劳动力进城打工的影响，农村务农劳动力素质下降十分明显。由于缺乏健全的农业社会化服务，加上农业生产资料价格不断上涨，广大承包农户农业生产成本高、农业经营比较效益低的情况十分突出。受国际市场大宗农产品价格下行、国内农产品生产成本上行影响，我国农业正遭受价格下行的“天花板”与抬升的成本“地板”双重挤压，发展空间趋向收窄。
 
        二是村级集体经济缺乏发展活力。取消农业税后，许多行政村的“两委”依靠财政转移支付仅能够勉强运转，公益事业建设资金匮乏。另一方面，由于集体所有土地产权不完整，可交易性受到限制，农村建设用地的市场价值体现困难，村集体经济组织依靠资源变资产、资产再变资本的财产性增收渠道受阻，村级集体经济发展滞后、收入少，削弱了村级组织行政管理能力，凝聚力不强。不仅农民收入水平低，村干部收入也不高，影响到工作开展的积极性，对带领农民发展生产、繁荣农村经济十分不利。由于农村集体所有土地制度存在内在缺陷，近些年来农村集体经济已处于一种告急状态，全国大约近60%的村庄集体经济年收入不到10万元，其中，中部和西部地区的村分别占75.9%和91 4%。
 
        三是农民财产性增收困难。长期以来，农民依靠划拨方式获得宅基地，这是典型的计划经济低效运行模式，造成一些村干部法治观念淡薄，不按规定、不遵规划、随意划拨宅基地，村庄布局杂乱无章，土地监管职责不明，农村中普遍存在的超标占用宅基地、一户多宅、房屋设计建造不规范、村庄无序扩张等均与此有关。虽然法律上明确规定一户一宅，且使用面积不得超过限定标准，但由于是无偿方式获得，加上不允许宅基地超出村组范围流转，对城市居民来讲农村房屋只能租住不能购买等，农民尚不拥有宅基地及其房屋完整的财产权利。由于缺乏可交易、市场化属性，农民不能转让宅基地使用权，这实质上限制了农民房屋交易，使农民最重要的住房财产变成“死产”，许多进城务工经商的农户只好让农村房屋空置，于是出现大量的“空心村”现象，既造成宝贵的土地资源出现闲置、浪费现象，也使得农民无法从中获益，农民财产性增收困难。
 
        二、我国农村土地制度改革的探索与实践
 
        1．农村土地制度改革的理论探讨
 
        我国生产要素的市场化改革滞后。城市国有土地使用权可以在一个时限内划拨、出让等，其可交易性即商品（资本）化、市场化属性基本齐备，所以学术界的争论多集中在农村集体所有土地使用上，且主要围绕集体建设用地、承包耕地和宅基地俗称“三块地”的使用进行。对于承包耕地流转与交易，去除在一些细节问题上仍存在争议外，学术界基本上认同可以在农地农用前提下放开流转这一大方向。如有专家认为，现在最重要的目标是土地要能交易。如果不能交易，土地的配置就是无效率的。承包权就是一种产权，使用权也是一种产权，所谓的所有权和承包权，在产权经济学看来，没有什么特别根本的区别，只是时间的不同，一个是永久性的，一个是有时间限度的，只要在这个时间限度内，产权是完整的。只要界定出边界就可以，比如说承包权的边界可能是50年，时间只是交易标的的边界，在这个时间边界内都可以做交易。
 
        对于农村集体经营性建设用地入市问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，要求“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。而早先一些专家认为在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只有在土地用途管制及合理规划的情况下，才能允许市场起作用，绝不能跨界运行。也有专家不同意这一说法，认为土地是最基本的经济资源之一，土地资源的配置同样要让市场起决定性作用，政府介入资源配置仅仅是弥补市场缺陷而不是取代市场的决定性作用，土地的规划和用途管制也要尊重市场规律。
 
        在农村宅基地问题上，《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”而在现行法律规定中，城里人到农村买房仍然受到严格限制。这里的问题是，农民房屋只能建造在宅基地上，承认农民房屋的财产权利并允许其转让，必然涉及到宅基地使用权的转让。而如果转让仅仅限制在村组内部，这种转让就没有实质意义，保障农民宅基地用益物权、进一步扩大权能和增加农民财产性收入等许诺就会成为一纸空文。
 
        2．农村土地制度改革的实践探索
 
        在我国农村土地制度改革中，最先启动的是集体林权制度改革。早在2006年出台的国家“十一五”规划和2007年中央一号文件均将集体林权制度改革作为深化农村改革的重要内容和重大举措。2008年7月，中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着这项改革由局部省份试点正式推向全国。此次改革在不改变林地用途及集体所有权的前提下，将集体林地承包经营权确权颁证到户，林农对其合法拥有的林地承包经营权和林木所有权享有出租、入股、转包、转让、抵押等权利。林地承包期为70年，承包期满可以按照国家有关规定继续承包。目前，全国已确权集体林地27.02亿亩，占集体林地总面积的98.8%；发证面积26亿亩，占确权林地的96.4%；8972万农户拿到林权证，在山林地区落实林农家庭承包经营权任务已基本完成。集体林权制度改革明晰了产权，将农村家庭承包经营制度从耕地向林地延伸，是农村土地制度的一次重要改革。
 
        农地承包经营权流转自家庭承包制确立后就已出现，“十二五”以来，各地流转规模加大、流转速度逐渐加快。截至2014年6月底，我国农地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。2014年11月，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，强调“坚持依法、自愿、有偿”原则，“不能搞大跃进，不能强迫命令，不能搞行政瞎指挥”。对于农村土地承包经营权，现行法律规定不能抵押。如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山、农村房屋等作为农民生产生活必需保障，其所有权和使用权不能抵押”，这使得农民难以利用土地承包经营权等不动产产权进行融资。从国内实践看，农业融资难主要是担保难。2009年初，中国人民银行和银监会曾发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的意见》，提出有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款等，但金融机构仍有较大顾虑，担心如果违约，银行收回的抵押物无法处置和变现。在林权抵押贷款方面，目前江西、福建等林业比重较大省份已经取得较大进展。在农村土地承包经营权抵押贷款方面，山东、黑龙江、辽宁、吉林和北京等耕地较多的平原省份也已取得较大进展。2014年中央一号文件首次提出赋予农民对农地承包经营权抵押、担保权能，鼓励各地政府及金融机构试点担保抵押方式创新来解决农民贷款需求。有资料表明，国家有关部门正在制定一个关于农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的政策性指导文件，有望在2015年正式出台。
 
        为了强化对农户土地承包经营权益的保护，农业部自2009年开始部署土地承包经营权确权颁证试点工作，首批安排了四川、安徽、山东3个省开展试点工作。包括2015年新增加的湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等9省（区）在内，全国已有12个全省推进的土地承包经营权确权登记颁证试点单位，中央安排及地方自行推进的试点县已达1988个，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村、3.3亿亩承包耕地。
 
        集体建设用地入市一直是农村土地制度改革的热点。按照现行法律规定，乡镇企业、公益设施用地及农民宅基地等不能直接用于商业开发，必须先由国家征用，转变为国有土地之后，再通过公开“招拍挂”“卖”给开发商或用地方。安徽是较早开展农村集体建设用地流转的省份之一，国土资源部于1999年底批准芜湖市为试点市，2001年又批准安徽开展农村集体建设用地流转立法试验，全省共选择了51个乡镇试点，但2003年后这项工作实际陷于停顿。在其他省份的改革试验中，江苏昆山市对依法办理农转用手续后的新增建设用地，允许集体组织以土地或开发为标准厂房等方式出租、出让，成都建立了农村土地产权交易所，重庆试验了“地票”制度，这些都是对农村集体建设用地入市的有益探索。陆续开展农村集体经营性建设用地入市试点的省份还有湖南、山西、陕西等省。为了深入推进这项改革，2014年底，中办、国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国范围内选择了33个县（市、区）进行试点，并报请全国人大常委会授权在试点县（市、区）范围内暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法有关规定，允许农村存量集体经营性建设用地使用权出让、租赁和入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
 
        由于涉及到小产权房，农民宅基地使用是农村土地制度改革中最敏感的话题。在成都市的统筹城乡改革试点中，曾经在特殊条件下允许农民宅基地使用权直接入市。如发生汶川地震后，成都市周边农房损毁严重且缺乏建设资金。为了吸引社会资金参与灾后建设，允许农户通过转让部分宅基地使用权方式，筹集重建损毁房屋资金。在国土资源部部署的33个农村土地制度改革试点县（市、区）中，仍然将农民宅基地转让限制在村组范围内，禁止城里人到农村买地建房。
 
        三、混合所有制导向的农村土地制度改革建议
 
        我国工业化、城市化速度还在加快，国内建设用地及房地产市场的供求矛盾日趋尖锐，既有发展模式的弊端已充分暴露，受生产与商务成本挤压，城市中小企业生存困难，而事关农村集体所有土地可流转、可交易属性（市场化）及土地制度改革方向仍处于长期争论中，许多应对措施难以出台，一些关键改革久拖不决，农地利用已不仅关系到农业发展与农民增收，而且越来越影响到我国国民经济的整体平稳健康发展。应当根据当前我国建设有中国特色社会主义实际，顺势而为对现行农村土地制度进行改革，经过在一定范围内的试点示范，将原先单一产权的农村集体所有土地，转变为以集体所有产权为主，国家与农户参与管理，具有混合所有制特征的农村土地制度。这一混合所有制的农村土地制度具有以下几个主要特征。
 
        1．农村土地产权结构呈现为“三权分立”
 
        从农村集体所有土地产权结构看，可划分为规划和用途管制权、承包地发包权、宅基地划拨权、建设用地占有使用权、耕地承包经营权、宅基地使用权等一级权利，以及依据有关法律和政策转让给其他法人单位或自然人行使而派生出的耕地经营权，建设用地及房屋、宅基地租赁使用权等。
 
        混合所有制下的农村土地制度，由国家、集体与农户分工负责行使集体土地所有权派生的各种权利，即三者的权利边界是按照行权或管理角色与作用，而不是按照各自产权所占比例不同划分的。在这一“三权分立”结构中，国家（由各级政府按照相关规定代行权利，下同）拥有农村土地的规划与用途管制权，即只有代表全体国民利益和意志的国家，有权依据国计民生需要，对现行农村土地进行规划和用途管制，以及适应情况变化随时调整，其他任何组织和社会团体均不拥有这一权利。各层级政府在行使这一权利过程中发生矛盾或利益冲突的，遵循下级政府服从上级政府，或依据有关法律、政策规定进行调节的原则。
 
        集体经济组织（主要为村、组）拥有耕地发包权、宅基地划拨权和建设用地（除农户宅基地外的其他农村建设用地，包括经营性和非经营性两类）占有使用权。农村集体组织在行使这些权利时须遵从国家相关规定，在符合农村土地规划与用途管制前提下行使这一权利，切实加强耕地保护。例如，国家依据农地规划与用途管制权对户均宅基地使用面积、建筑物格式与结构等标准出台规定后，集体经济组织在划拨宅基地、村民在建造房屋时均需要遵守这一规定而不得突破。集体经济组织行使农地发包权、宅基地划拨权仅限于户籍在册的本村（组）村民，而建设用地占有使用权可以经村民代表大会讨论通过划拨给集体经济组织内部成员行使，也可以在有关法律和政策规定的范围内，通过城乡土地市场将这一权利转让给其他法人行使。2015年中央一号文件已经肯定了这一改革方向，有关部门已经在部署农村集体经营性建设用地入市试点工作，目标是“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能”。相信不远的将来，入市交易的将不仅是集体经营性建设用地，也包括已退出公益性使用的集体非经营性建设用地。
 
        农户拥有承包地承包经营权和宅基地使用权，在遵守国家有关农地规划和用途管制前提下行使这一权利，也可以在符合有关法律和政策规定的范围内，将这一权利通过流转、出让或租赁等入市交易方式转让给他人。这样，现行农村集体所有土地产权在经过细分后分别划分给国家、集体和农户拥有，表现为“三权分立”，从而使农村集体所有土地产权体现出三者共同拥有并管理的混合所有制特征。
 
        2．农村集体土地管理表现为“三种模式”
 
        在农村集体所有土地产权呈现“三权分立”情况下，其具体管理表现为三种模式：一是集体所有、国家管理。这主要指国家依据土地规划与用途管制权，对即将城市化地区以及未来可能用于交通、水利、国防等关系国计民生重大工程涉及地区的农村集体所有土地行使直接管理权。即将城市化地区的范围可以根据城市规模大小，由城郊或城市建成区边缘向外延伸一定距离后划定。如50万人口以下的小城市可延伸5—10公里，中等城市延伸20—30公里，大城市或特大城市延伸50—100公里不等。对于未来可能要用于交通、水利、国防等重大工程的农村集体所有土地，在建设项目立项前仍然归原集体经济组织管理，立项即表示所涉及土地的原规划用途将有所改变，需要国家接手管理，此时国家可依据规划与用途管制权启动征地程序，将所涉及的集体所有土地转变为国有土地从而解决工程用地问题。在这一情况下，国家的管理方式或作用好比启动“密钥”或激活“后门”那样，只是在原农村土地规划用途可能改变情况下才能使用。在这一管理模式下，比较棘手的仍然是城郊的小产权房问题。建议由国家根据规划与用途管制权先行划定即将城市化地区的“红线”，对“红线”内的存量小产权房进行清理整顿。对于未经过征地程序建造的小产权房，属于侵占耕地的强制复垦；在农村集体建设用地或农民宅基地上建造的，区别情况分别处理，建议在足额补缴土地出让金及相关税费后换证转变成可入市交易的大产权房。这样做既避免了强制拆除造成的社会财产损失，也可使地方政府获得一笔可观的土地增值收益，为解决其城投公司等融资平台债务问题筹集了资金来源。
 
        二是集体所有、农户管理。农户拥有耕地承包经营权和宅基地使用权，在符合国家规划与用途管制前提下行使这一权利，切实保障农地农用。国家可以依据规划与用途管制权对农村承包地、宅基地的使用年限做出规定，建议在农村耕地下一轮承包期开始时，其使用年限可以设计在目前“30年不变”基础上再延长10-20年，以激励农民用地养地的积极性，以利于解决当前农地经营中短期行为弊病。对于农户宅基地使用权，建议可以比照城市居民住房土地使用权70年的规定给予村民同样待遇。在法定使用年限内，农户既可以自行建造房屋自住或出租，也可以将这一权利通过租赁、出让、抵押等入市交易方式转让给他人使用。在国家根据需要启动征地程序时，农地承包经营权和宅基地使用权行权人应服从大局和公众利益。
 
        三是集体所有、集体管理。除去农村承包地和农户宅基地，以及即将城市化地区的农村土地外，其余农村土地（其主体为集体经营性和非经营性建设用地）均归村（组）集体管理，但也要在符合国家土地规划与用途管制前提下进行。根据2015年中央一号文件精神，目前正在进行农村集体经营性建设用地直接入市的试点工作，这正体现了集体所有、集体管理这一模式特点。
 
        在上述管理模式下，现属于集体所有$国家管理模式的征地手段将有所变化，征地范围将大幅缩小，仅限于交通、水利、国防等关系国计民生的重大工程用地。其他建设项目如二、三产业用地等，将主要依靠企业等用地方购买直接入市交易的农村集体建设用地解决，其中公益设施用地还可以采取各级财政出资或资助方法入市购地帮助解决。在这一供地方式下，将真正能够实现城乡建设用地使用“同地、同权、同价”的目的。
 
        3．农村土地管理责任人分为“三个主体”
 
        在混合所有制的农村土地制度中，国家主要负责农村土地的宏观管理和指导协调：通过土地规划与用途管制，指导农村集体经济组织和承包农户依法、合理和科学行使各自的土地管理权利，确保耕地红线不突破；严格管控即将城市化地区的土地使用，启动征地程序确保重大工程建设项目用地，保障被征地农民的合法权益，对公益设施建设用地给予帮助；建立城乡统一的土地等不动产交易市场，维护市场公平交易秩序，保护市场各交易主体的合法权益。作为回报，国家依法获得即将城市化地区通过征地产生的土地增值收益，并负责将这些收入用于城市建设，造福全体市民。集体经济组织在服从国家土地规划与用途管制前提下，主要负责村（组）范围内农村集体土地的具体管理，依法、公平、合理行使集体建设用地的占有使用权、出让租赁权，以及耕地发包权、宅基地划拨权等，指导农户依法、科学、合理经营承包地和使用宅基地，协调农户之间的用地矛盾，以及处理由于土地流转、房屋买卖与租赁、宅基地出让转让等可能产生的纠纷，并负责将行使这一权利所产生的收益用于村组建设和增加村民收入。对于迁移及病老死亡且没有继承人的农户，由集体负责收回其耕地承包经营权和宅基地使用权。农户依法经营承包地和使用宅基地，有权在符合土地规划与用途管制前提下，通过入市交易等方式在法定使用年限内将这一权利让渡给他人使用。
 
        参考文献
        [1]陈锡文．农村改革三大问题[J]．中国改革，2010，(10)．
        [2]陈锡文．适应经济发展新常态，加快转变农业发展方式[J]．求是，2015，(6)．
        [3]蔡继明．土地资源配置：市场同样要起决定性作用[N]．光明日报，2014-05-14．
        [4]盛洪．土地制度变革催动下一轮经济增长[N]．21世纪经济报道，2007-06-27．
        [5]谢培秀．城乡要素流动和中国二元经济结构转换[M]．北京：中国经济出版社，2008．

        责任编辑：澍文