对在储备土地上建设基础设施的思考时间： 2016-06-11信息来源：喻建华 徐晶 龚君卓　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.013
 
    　当前，土地储备已逐步从“净地”供应向“熟地”供应转变，土地储备机构职责也逐步从单纯实施征地拆迁向征地拆迁、基础设施建设一体化转变。但现行的政策框架体系下，土地储备机构在储备土地上进行基础设施建设的过程中，面临着角色定位、建设深度、成本核算等诸多问题，而这些问题是否能妥善解决，关系到土地储备机制的健全与完善。
 
   　 政策规定要明确
 
    　目前，国家关于土地储备机构参与储备土地上基础设施建设的相关政策规定比较模糊，缺乏明确性。
 
　　《土地储备管理办法》规定：土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。这一规定实际上是将土地储备机构作为前期开发的主体，但又未对何为“必要”、何为“具备供应条件”等规定做出解释。这也是造成不同城市、不同部门对基础设施建设内涵和标准不同的重要原因。
 
　　《关于加强土地储备与融资管理的通知》规定：土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。这条规定又禁止土地储备机构直接参与基础设施建设，仅能作为招标主体和出资人，负责监管和指导。
 
    　《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》提出，“不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目”。但“城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目”该如何界定则无权威解读，是仅指轨道交通、快速公路、保障房等大市政项目，还是各类应由财政投资的市政基础设施、公共设施项目并不明确。
 
    　综上，在国家政策层面，中央允许土地储备机构对收储的土地进行基础设施建设，但从严格管理、控制债务的角度考虑，又并不希望土地储备机构过多参与基础设施建设。另外，《土地储备资金会计核算办法（试行）》又规定，“必要的前期土地开发费用”和“经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用”均可纳入土地储备成本，实际上对可列支入土地储备成本的费用给予了地方财政较大的自主权。
 
    　储备土地各方的分歧
 
　　土地储备的实施，涉及市区两级政府、土地储备机构以及各相关部门，由于各方立场不完全相同，土地储备参与各方对储备土地范围内的基础设施建设的内容和深度也不同。
 
    　市、区政府和财政部门出于减少反复“拉拉链”式的城市建设，以及降低农田水利、廉租房等专项计提资金两方面考虑，希望土地储备机构在土地储备阶段多参与配套设施建设，以提高资金使用效率，并扩大实际可用于城市建设的资金量。
 
　　对土地储备机构而言，当前的政策环境下，参与基础设施建设的积极性并不大，往往是希望储备土地达到基本供地条件的前提下，参与配套建设的内容越少越好。主要原因有：一是受融资之累，基础设施建设会使其资金投入增加、供地节奏放缓，增加了其融资和收益压力；二是人力不足，受既有的人力与专业知识结构限制，储备机构短期内从征地拆迁向市政基础设施建设管理、融资管理转型显得力不从心；三是受体制之困，土地储备机构作为事业单位，融资、一二级开发联动方面受到诸多限制，求稳大于求变。但对于具备土地储备职能的融资平台而言，本身是城市建设主力，具有较大的专业优势，又有土地出让收入作为基础设施建设费用托底，还有机会参与二级市场开发，较之于土地储备机构，有较大的优势也有更高的积极性参与储备土地上的基础设施建设。
 
    　不同城市的探索
 
　　储备土地中的基础设施建设问题，是土地储备项目尤其是成片土地开发中必须解决的问题之一，国内的土地储备机构也有一些实践，但各地的操作方法不同。总体来说，包括4种模式：
 
　　原则上不参与基础设施建设。包括南京、长沙等城市，土地储备机构只负责对储备土地进行征拆（含基础设施用地代征代拆），基础设施建设由城建部门组织实施，对急需供地的项目，由土地储备机构负责完成储备红线范围内的“临时三通”（通水、通电、通进场路）。由于这种模式可能会造成土地储备与基础设施建设不同步的现象，采取这种方式的城市也在逐步转型。例如：南京市委、市政府要求，对于市级层面新增的储备地块，由市土地储备中心与市安居集团等平台配合，负责实施土地开发整理和地块周边绿地、道路、河道等基础设施配套的建设。
 
　　部分参与市政建设。包括北京、广州等城市，可以由土地储备机构实施储备红线范围内的部分基础设施和公共设施建设。如北京市土地储备机构实施成片土地开发时，对大市政（主要指主次干道）配套尚不成熟的，可实施“代拆”但不参与其建设；对18米以下的支路，可由土地储备机构实施并纳入土地储备成本。广州市土地储备机构可以参与储备红线范围内的“三公设施”（公共市政、公共绿化、公共消防）建设。这种模式最贴合现行国家政策对土地储备机构“有限参与”的要求，是当前土地储备工作中的主流做法，但在实际过程中又面临人力不够、管理难以精细化的问题。
 
　　土地储备成本全覆盖。以昆明市为代表。昆明市规定，为实施城市功能而开展的本区域或相邻区域基础设施建设，包括轨道交通、道路交通建设、河道、滇池治理等重大基础设施建设。其相关费用、投融资公司承担融资贷款本息及其他项目贷款分摊资金均可纳入土地储备成本，这种模式实质是将土地储备机构作为融资平台，有将土地储备内涵和成本过度泛化的嫌疑。
 
　　公司化运作参与基础设施建设。以上海、重庆等市为代表。上海市储备土地前期开发一般由市土地储备中心和市地产集团联合完成。市土地储备中心负责储备土地的征地拆迁工作；涉及基础设施建设的，由市地产集团下属专业公司运作，通过市场方式融资。上海市在开发建设虹桥综合枢纽、世博园、松江新城、上海南站时，均是由市土地储备中心出资控投或参股组建新公司，由这些公司对区域进行基础设施建设、土地收储、部分地块的二级市场开发，通过这种模式实现“多元投资，市场运作”，这既分担了土地储备机构的投资风险，也为基础设施建设募集了资金。这种模式达到了国家要求土地储备机构必须是事业单位的目的，又运用企业化的运作模式，在融资等方面比一般的土地储备机构具有优越性。
 
　　重庆的做法与上海类似，重庆地产集团承担全市经营性土地储备整治、社会文化公益设施、公共基础设施和公租房建设等职责。成片土地储备和基础设施建设由其下属全资子公司运作实施。而且，重庆地产集团近年来还试水PPP模式实施土地整治，通过股权投资收益的方式，引入社会资金参与相关基础设施建设，为土地储备项目实施，尤其是成片土地开发提供了可借鉴的设计路线。
 
　　由此可以看出，国内主要城市土地储备机构在成片开发中参与基础设施建设的内容深度虽有不同、成本分摊方法各异，但也存在相同点，即由土地储备机构实施的基础设施建设费用均应纳入土地储备成本。而能够有能力、有条件参与深度基础设施建设的，主要是采用企业化运行、市场化融资来实现，这也是目前储备土地前期开发的发展趋势。
 
    　有限参与为上策
 
    　储备土地通过基础设施、公共设施建设熟化后供地，对提升区域建设水平、减少重复投资、显化土地价值具有积极作用。所以，土地储备机构参与基础设施建设有其必要性，也符合当前的发展趋势。但该如何参与，参与的程度多大，笔者提出以下几点意见：
 
　　强化土地储备各项工作的统筹管理。土地储备涉及政府各个部门以及水、电、气、讯等专业单位，应是“全社会共同的事务”。而土地储备机构作为国土部门下属的事业单位，并无行政权力，难以担当土地成片开发的“统领”大任。市、区政府应进一步梳理各自在土地储备过程中的职责，明确目标责任主体和配合单位责任，制定年度工作计划任务，并纳入相关部门的目标、效能监察，以减少部门、机构之间扯皮，提高工作主动性，提升开发效率。
 
    　试点公司化运作开展储备土地的基础设施建设。在当前条件下，土地储备机构作为事业单位，参与基础设施建设时在融资、基础设施招投标方面受到诸多限制，难以对市场、运营风险做出快速有效的反应。在改革路径上，应充分吸收借鉴上海、重庆的市场化模式，尝试由市土地储备机构出资，成立特定项目区的土地开发公司，以公司化的方式进行融资。通过特定区域内准经营性项目的经营管理，以及广告等优质资产经营产生的收益，平衡相关建设成本。在建设模式上，除传统的BT模式外，政府/土地储备机构可以通过拨改租（BLT）的方式支付土地开发公司基础设施建设成本并给予适当的收益。时机成熟的情况下，甚至可将土地储备机构与相关平台公司进行机构整合，发挥各自在征地拆迁、基础设施建设和融资方面的优势。
 
    　土地储备机构仍应谨慎地参与基础设施建设。为尽量降低土地储备机构负债率，规避融资风险，当前条件下，土地储备机构仍应谨慎地参与成片储备土地上的基础设施建设。原则上应只参与次干道、支路、上下水、迁改燃气、电力管网、临时绿化等建设。如果是通过BT等模式对这部分基础设施实施建设的，相关建设费用（含委托建设公司合理利润）应纳入土地储备成本。此外，项目实施之前，应对基础设施建设内容、建设费用进行估算，指导经营性土地供地前成本申报和摊销，以防止片区内储备土地成本忽高忽低的现象。
 
    　对城市轨道交通、主干道（含桥隧）、共同沟、市区级公园等建设，则应按照目前的基建模式，纳入城建计划，使用城建资金，单独立项、核算项目成本；由于工程建设和土地储备工作需要，确须由土地储备机构实施基础设施建设用地代征代拆的，基础设施建设主体应向土地储备机构据实支付土地取得成本以及相应的财务成本。
 
　　（作者分别供职于武汉市规划研究院和武汉市土地整理储备中心）