海外土地重划之借鉴时间： 2016-06-26信息来源：罗明 杨红　作者：hjr_admin　责编：

        DOI：10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.07.016
 
        与我国城镇化进程一样，海外大多数国家和地区在城市化过程中，均要涉及城市基础设施与居住环境改善、低收入住房保障、旧市区更新、新市区开发建设等一系列内容，而供地不足是其瓶颈。先行国家和地区往往通过土地重划，实现兼顾公平与效率的土地利用。德国称之为城市建设用地整理，日本称为土地区划整理，韩国称为土地区划整理事业，我国台湾地区称为市地重划，英语中统称土地重划（land readjustment）。研究海外土地重划经验，对我国新型城镇化建设与农村集体经营性建设用地入市，都有很好的借鉴意义

        海外土地重划的实践及特点
 
        土地重划起源于德国。1902年德国颁布世界上第一部土地重划法案《法兰克福阿迪克斯法案》。20世纪中后期，土地重划成为世界上许多国家和地区城市发展建设中的重要工具，并建立起完善的法律体系，如德国的《建筑法典》、《土地整理法》，日本的《土地区划整理法》和《土地区划整理法实施细则》，韩国的《土地区划整理事业法》，泰国的《土地重划法》，我国台湾地区也制定了《市地重划实施办法》、《都市更新条例》、《新市镇开发条例》、《平均地权条例》、《奖励土地所有权人办理市地重划办法》等法律规范。
 
        德国城市建设用地整理主要解决城市无序扩张，老城区改造、新城建设用地问题。德国城市建设中有30%～35%的土地来自于土地重划。德国法律规定，重划项目中用于公共基础设施的用地占25%，抵费地占5%。
 
        日本土地区划整理主要解决灾后重建、大规模居住区和相应公共基础设施用地问题，促进宜居城市建设。日本全国城市30%建设用地通过土地重划获得。日本法律规定，重划项目中用于公共基础设施用地和“资金地”占比在20%～25%之间，一般不能超过30%。
 
        韩国土地区划整理事业主要解决城市地区的居住、商业、工业用地和准城市地区住宅用地问题。韩国首尔84%的土地通过土地重划获得。韩国法律规定，重划项目中用于公共基础设施的用地占30%，抵费地占10%。
 
        我国台湾地区市地重划主要解决城市更新基础设施建设成本过高问题。台湾城市建设中35%土地来源于市地重划。台湾《平均地权条例》规定，市地重划中公共基础设施用地及抵费地的比例以不超过45%为限。从台湾实施市地重划的实践来看，一般公共设施用地所占比例为35%，抵费地为10%。
 
    　综上可见，海外土地重划中公共基础设施用地和抵费地所占比例一般在30%～ 45%之间。
 
    　海外土地重划的规律
 
    　从海外实践看，土地重划主要体现了以下5个方面规律。
 
　　权属调整遵循等价交换的原则。重划后土地权益人所获得的土地，通过权属调整、公共基础设施用地分摊比例以及土地增值收益分配后，与重划前土地价值相当。
 
    　重划区内公共基础设施建设成本由区域内土地所有权人承担。海外土地重划实质上是一种联合开发的模式，重划区域内土地产权人通过让渡部分土地面积共同承担重划费用，同时共享因重划而产生的土地增值收益。通过重划后保留的抵费地标价出售，所得资金用于平衡重划区内公共基础设施建设成本，实现重划资金的自我平衡。
 
    　重划区内公共基础设施用地由区域内土地所有权人承担。重划区内土地所有权人按照实施土地重划后受益程度比例分摊公共基础设施建设用地，政府通过重划落实城市发展建设规划。
 
　　有专门的土地重划委员会负责组织实施土地重划工作。土地重划委员会由政府及相关利益方组成，负责制定发布土地重划决议，公布重划计划，划定具体的土地重划区域，明确重划区域内产权人地块，科学评估重划地块，制定土地重划方案，确定权属调整结果，实施土地重划工作。
 
    　封闭运行。重划区的边界由法律确定，重划区一经确定，其内所有土地利用活动都将冻结，个别不愿意参加重划的所有权人土地按市场价被征用，以确保土地重划区作为一个整体来重新调整。权属调整、利益分配在区域内封闭进行。
 
　    海外土地重划对我国农村建设用地再利用的借鉴
 
    　我国现有行政村55万个，自然村267万个，依据第二次全国土地调查，村庄用地2.77亿亩。如何有效利用农村集体建设用地，规范推进农村集体经营性建设用地入市，对未来农村经济社会发展将会产生深远的影响。从当前看，我国农村集体建设用地存在以下几方面特点：一是农村集体建设用地虽然规模巨大，但因布局混乱、基础设施差，很难有效利用。二是农村集体经营性建设用地入市不能走“村村点火、户户冒烟”的老路，而应按照城镇化和新农村建设协调推进的方向，对入市区域进行相对集中，而目前用地布局散的状况，很难予以落实。三是远郊农村土地入市难。按照城乡建设规律，离城镇距离越远，农村地区经营性集体建设用地入市需求和可能性越小。
 
    　随着城市的快速发展，城市周边农村逐步或正在被市区覆盖。而这些农村建设用地没有被征收的部分，依旧延续着农村建设原有状态，形成十分明显的城乡二元结构表现。由于这些集体建设用地与目前或将来的城市规划不符，造成这些土地难以入市，政府征收改造则成本过高，如不进行制度创新，农村和城市经济发展都会受到制约，城乡一体化发展格局也难以形成。对此，海外国家和地区土地重划的经验，能够为我国的制度创新提供借鉴：
 
    　其一，集体土地入市前，建设用地要在一定区片内进行统一整理。借鉴海外土地重划“整体封闭运行”的经验，我国的建设用地整理应在一定区片内统一整体考量。一旦确定为整理区，就要冻结所有土地开发利用活动，严禁任何抢盖活动，这对于解决区片内入市地块与基本农田保护地块收益失衡、守法与违法利益平衡都具有很大的借鉴意义，能够使区片内农民土地通过置换调整达到收益的公平分享。
 
    　其二，通过区片建设用地整理，为城市发展提供基础设施用地与资金。基础设施建设所需用地和费用由重划区内所有者承担，这对我国正在进行的土地管理制度改革借鉴意义重大。区片建设用地整理，既可以成为征地的替代，又可以解决政府所关注的基础设施建设用地与资金问题，是一个很好的工具。
 
　　其三，通过区片建设用地整理，为农村集体经营性建设用地提供入市条件。土地重划中的地块调整功能，对现状为零散插花，形状畸零不整，基础设施薄弱，规划模糊的农村集体建设用地进行重新调整归并，使其成为更适合市场需求的建设用地，更具备入市的物理与产权条件。
 
    　（作者供职于国土资源部土地整治中心）