新常态下耕地后备资源开发利用思考时间： 2016-06-28信息来源：高星 吴克宁　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.07.013
 
    　随着我国经济发展进入新常态，如何充分利用新常态带来的机遇，转变耕地后备资源开发利用模式，提高利用效率和生态价值，值得思考。
 
    　耕地后备资源开发利用的困境
 
    　耕地后备资源持续减少。2002年，我国可开垦的耕地后备资源共有701.66万公顷，据历年国土资源统计年鉴，2000年～2012年间全国共开发补充耕地187.09万公顷，占全部数量的26.66%，部分地区耕地后备面积急剧下降，区位条件好、开发成本低、生态影响小的耕地后备资源大都已开发完毕。另外，相当一部分后备耕地资源已植树造林，致使可开发部分更少。如浙江省舟山市，上轮耕地后备资源调查数据为5935.36公顷，本轮试点县市数据显示为1788.84公顷，减少了69.86%。
 
    　新开发的耕地质量偏低。耕地后备资源开发作为补充建设占用耕地的主要手段，是确保耕地红线的基础。但是建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好、土质较肥沃的高等别耕地，而新开发的耕地主要分布在经济不发达，自然条件较差的地区，且主要为旱地。这些土地的原有耕种条件较差，很难形成一定的生产能力，再加上后期管护不力和由经济效益引发的撂荒现象，造成补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”问题较为突出。据有关专家对华中某省补充耕地等别的测算分析，仅有36%的补充耕地达到占用耕地等别（省等），50%低于占用耕地1个～4个等级，14%低于占用耕地5个～7个等级。根据对河北省耕地“占补平衡”项目的调查，建设占用的耕地主要分布在平原城镇周围质量较高的耕地，补充耕地主要在坝上地区。部分项目实际施工未达到项目立项审批及规划设计要求，新增耕地中缺乏田间道、生产路、沟渠、蓄水池等相关配套设施，同时存在着农田水利设施损坏等后期管护不力和撂荒状态。
 
    　耕地后备资源开发引发的生态环境问题令人堪忧。部分地区通过开垦湿地、毁林造田、侵占河床、开垦草原等方式增加耕地，不仅严重破坏了生态系统结构和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频发，而且使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性也大大增加。如果在补充耕地过程中不能充分考虑生态环境问题，这些开发的耕地在若干年后又将成为退耕对象，造成极大浪费。如河北坝上地区，生态脆弱、自然条件差，从上世纪50年代开始，大规模开垦、过度放牧，仅中度以上退化面积达到350万亩。
 
    　新常态下耕地后备资源开发利用面临的新特点
 
　　国土资源总需求仍然居高不下。新常态下，国土资源需求结构已开始发生变化：生产性需求趋于减少，生活性、生态性需求显著增加，总需求仍然居高不下。产业转型升级阶段，新型产业发展、传统产业更新，都需要一定的腾挪空间，产业用地需求仍会十分强劲，但是随着中央加强新增建设用地的管控和集约节约用地政策的实施，这部分建设用地占用耕地将会一定程度的减少，增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举。同时，新型城镇化的快速发展，城镇用地需求仍会持续增加，配套基础设施建设仍会持续一段时间。伴随区域结构继续优化，东部在结构调整、转型升级，中西部后发优势不断发力，区域用地需求将会有所转变。
 
    　生态系统的服务功能得到广泛认可。新常态下，生态文明建设对耕地后备资源开发利用的驱动力将加大。我国具有规模开发价值的耕地后备资源有相当大的比例处在生态脆弱带，在开发过程中，稍有不慎，就可能引起当地生态环境的破坏，甚至形成灾难性的后果。党的十八大报告明确写入了生态文明建设的基本要求，强调要守住“生态红线”，将生态文明建设提升到一个新的高度。今后，随着民众追求更好品质生活和文化享受愿望，社会对生态安全的关注度将会持续上升，因此，耕地后备资源开发中，生态系统服务功能将会得到进一步的认可和强化。
 
    　新常态下耕地后备资源开发利用的建议
 
　　加强顶层设计，设定耕地后备资源开发与保护差别化目标。当前，应按照十八大精神，加强顶层设计，逐步建立和完善与之相配套的法律法规和政策、规划，切实推进耕地后备资源开发与保护。耕地后备资源开发与利用面临的地域辽阔、区域差异显著的基本特征，需要在研究区域差异化的开发与利用方向的基础上，明确清晰的目标界定和功能定位，防止“一刀切”。根据资源承载力优化开发利用的空间布局，划定耕地后备资源重点开发区、适度开发区、生态建设区、生态保护区，设定差别化开发利用目标，明确开发重点区域和重大工程，从而采取更有针对性的政策，发挥资金投入的最佳效益，实现全国耕地后备资源开发区域的协调发展。
 
　　加强生态保护，建立科学的耕地后备资源开发管理机制。开发耕地后备资源的前提是从全局生态环境保护出发，依据“在开发中保护、在保护中开发”的基本原则，建立耕地后备资源开发管理机制。耕地后备资源开发前应进行翔实的调研和生态环境影响评价，充分论证新增耕地可能对环境产生的影响，制定生态保护方案和应对措施，尽可能地避免或减轻因耕地开发造成的生态环境问题。开发过程中各项工程应充分利用生态化工程规划和设计，进行生态化施工，达到开发利用全链条生态保护，实行开发项目的生态全程跟踪管理。工程施工完毕后，要强化后期管护，加强地力培护。通过上述开发项目生态化管理制度，可有效保证开发项目的科学性和生态保护，同时也是对土地开发进行科学化管理的关键。
 
    　加大科技投入，提升补充耕地质量，实现耕地“占补平衡”战略目标。针对当前存在“占优补劣”现象和生态化整治理论和技术的缺乏，应加大土地整治科技投入，创新理论基础，加强共性技术研究，加强土地整治实用技术的开发和推广，坚持“数、质、生”并重的原则，增加耕地后备资源开发的科技含量，提高补充耕地的质量等级，探索更加合理的跨区域补充耕地机制和占补平衡指标市场化交易机制，努力实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。
 
    　吸引社会资本，完善耕地后备资源开发利益分配机制。耕地后备资源开发是一项耗资巨大的工程，需要有大量资金保障，政府投资是一项重要的资金来源。但财政资金毕竟有限，所以应针对具体的开发项目，按照市场规律，在开发利用建设及经营过程中，吸引社会资本投入，采用市场机制充分调动社会各界参与的积极性。按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的耕地后备资源开发利益分配机制，明晰各方职责义务，解决土地开发的资金投入、过程监管、后续实施和收入分配等切实问题，推进耕地后备资源开发的产业化，可有效地推进土地整治进程和当地社会经济的繁荣，同时可以减轻国家财政压力。
 
    　强化耕地后备资源开发监督约束机制。要加强耕地后备资源开发利用的宣传，充分利用各种媒体，对土地整治规划、土地开发年度计划与土地开发项目的规划设计与实施效果进行广泛宣传，提高全社会对耕地后备资源开发利用的认识，树立保护和建设生态环境中重要作用的认知。在耕地后备资源开发利用项目规划与实施过程中，建立、健全农户参与机制，合理定位政府、专家的职能，提高农户在生产方式选择、用地布局、市场开发等方面的参与性，强化在耕地后备资源开发利用中的监督约束机制，增强公众参与和监督意识，从而促进耕地后备资源开发利用项目规划的可行性和效率的提高。
 
    　〔作者分别就读和供职于中国地质大学（北京）〕