乡镇工业用地高效利用之策时间： 2016-07-08信息来源：徐博 王珺卓 钟骁勇　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.08.019
 
　　乡镇工业小区多形成于20世纪80年代，随着工业用地“退城进园”集中发展，不少乡镇工业小区也走向萧条。目前，乡镇工业小区土地现状大多为建设用地，符合土地规划和城镇规划，具有很大的存量开发潜力。近年来，各地积极挖掘存量集体建设用地资源潜力，如广东的“三旧”改造、上海的二次改造、北京大兴区的“腾退工业大院”等探索，都取得了一定成效。所以，通过深入剖析乡镇工业小区土地集约利用问题，分析制约土地高效利用的因素，对于地方改善存量集体土地利用状况具有重要意义。
 
　　乡镇工业用地盘活之困
 
　　用地方式低效粗放。乡镇工业小区普遍存在产业层次低、产出水平低、用地粗放、能源消耗高等问题。以北京市平谷区某工业小区为例，根据“二调”成果和当地统计数据，该工业小区所在乡镇集体工矿用地面积约87.33公顷，工业小区占地面积约35公顷，占全镇40%的集体工矿用地，区内有10家企业，主要从事商贸物流、饲料生产、废铁加工、市政工程、汽修等行业。2013年该工业小区仅贡献了全镇乡镇企业总产值的2.75%，总税收的3.18%。
 
　　集体组织无法分享土地增值收益。乡镇工业小区的用地模式普遍为镇集体从村集体租赁土地，由镇集体整体开发为工业小区，再出租给企业。乡镇工业小区内企业的土地租赁合同大多在20世纪90年代签订，租赁期限普遍为30年～40年，最长的甚至有70年。土地租金水平一般在签订合同时按照当时的价格水平约定，合同缺乏或仅约定了有限的租金增长机制。当前，一些地区的集体建设用地年租赁价格达到每亩10万元甚至几十万元，乡镇企业即便经营不善，只需转租即可获得丰厚土地增值收益，而受合同约束，村、镇集体无法分享土地增值收益。
 
　　开发利用阻力多。一是私搭乱建认定难。《城乡规划法》等针对农村地区建设的管理制度出台较晚，导致工业小区累积了较大规模的私搭乱建建筑，这些建筑无法补办手续，存量土地开发再利用时，也不能依法获得补偿，而现状出租还能获得高额收益，所以乡镇企业对土地开发再利用没有动力。而且因相关处置法律法规不健全，即使部分违法建筑被拆除，土地也得不到及时利用，仍面临闲置风险；二是改扩建限制多。乡镇工业小区用地成本和经营成本低，是不少中小企业选址的优先选择，但在乡镇工业小区投资改扩建的风险较高。一方面，受规划条件、审批要件等因素制约，依法申报改扩建手续程序繁琐、周期难以控制；另一方面，乡镇工业小区存在基础设施薄弱、管理水平低下的问题，如有的乡镇工业小区甚至需要依靠村集体供水、供电，人为因素对企业生产经营造成较大影响，这让一些想投资的企业不敢进入。
 
　　粗放用地源于机制不全
 
　　乡镇工业小区用地之所以出现上述众多问题和瓶颈，原因是多方面的：
 
　　规划缺乏有效引导。一是对存量资源缺乏统筹规划。地方政府缺少对乡镇工业小区类存量资源的统筹谋划和整体布局，产业规划、城乡规划和土地规划没能协调推动、有效引导存量资源集约利用；二是各级各类规划衔接不紧密。规划出自不同部门、编制于不同时期、受不同指标体系控制，规划间的衔接不紧密。工业小区内部分地块符合某项规划，又与另外的规划用途冲突，导致“不动则已，一动就违规”的现象；三是没有规划执行主动跟踪、评价及调整机制。现阶段，规划调整的限制多、周期长，一般需要乡镇政府向规划部门提交调整申请，再经规划主管部门审核批准。各类规划主管部门提前介入、主动作为的力度不够，没能对各类规划主动跟踪、评价和调整。
 
　　土地集约利用调控机制不健全。首先，集约用地评价和考核体系缺失。目前对乡镇政府集约用地的评价规则与考核办法尚未形成，集约用地缺乏量化的衡量判断标准与尺度，所以难以把集约用地水平与政府考核挂钩，相关部门也就没有形成协调联动与共同责任机制。其次，收益分配调节机制不健全。理论上，乡镇工业小区的土地增值源于国家政策、集体投入，土地增值收益分配应该是先国家、集体，后企业（承租人），现实却与之相反，这不利于推动政府统筹开发、引导企业做大做强。再次，房地产税费未能对低效用地形成“挤出效应”。当前的房地产税费体系“重交易、轻持有”，“重城市、轻农村”，集体建设用地在持有环节几乎没有房地产税费支出，乡镇工业小区低效、闲置用地成本很低，提高土地集约化水平，推动土地再流转的动力不足。
 
　　促进土地集约利用的政策体系尚未形成。一是缺乏可操作的鼓励集约用地政策。土地、规划、财政、税务等与土地利用密切相关的部门，没有出台操作性强的存量资源利用鼓励政策，没能形成鼓励集约用地的政策合力。二是缺少存量建设用地简易改扩建程序。例如：按照审批要求，在权属范围内改扩建的项目也需提供钉桩测量成果等材料，增加了企业负担和改扩建难度。三是融资障碍较大。乡镇工业小区内企业只是集体土地承租者，金融机构无法依据租赁合同给企业提供贷款，这给企业融资扩建造成了难度。四是违法建设处置程序不完善。由于具体的处罚细则尚未出台，所以违法建设的处置无章可循。
 
　　遏制低效用地须多管齐下
 
　　调动各方整合土地资源积极性。乡镇政府或乡镇集体经济组织往往是存量建设用地的使用者或所有者，对存量资源具有较强的支配能力，建议充分发挥乡镇政府整合存量资源的优势，明确其整合资源的主体地位，明晰权责、保障权益、加强监督，促进资源集约利用。同时通过创新方式方法，把利益相关方的积极性也调动起来。其中包括：采取灵活的出让、供地方式调动土地承租人的积极性；把一部分土地出让收益返还给乡镇或村集体，以调动镇村积极性；针对无合法手续的存量建设用地，可以考虑允许按照用地发生时的土地管理政策法规处理后，按照土地现状补办手续，调动企业的积极性。
 
　　夯实土地管理基础。探索“多规融合”城乡一体的规划体系。同步编制土地规划、城乡规划和产业规划，在建设用地布局与规模、产业发展布局与规模、城镇发展边界、耕地和基本农田保护边界等方面真正做到衔接和一致。同时，建立规划主动评估和调整机制。规划行政主管部门通过定期跟踪、评估，及时发现规划目标与实际不符的问题，在指标总量不突破，群众参与的前提下，促进不同规划间协调联动、同步调整、动态一致。
 
　　加大土地集约利用制度供给。明确乡镇工业小区类存量资源流转政策，明确存量用地入市的内部决策机制、收益分享机制、使用年限和用途等。区分新增和存量建设用地，出台差别化用地政策，在规划条件、流转要求、土地供应、税收等方面区别对待，形成操作性强、引导效果显著的鼓励存量资源利用政策体系。同时，建立健全改扩建项目投资程序。通过压缩审批环节、精简材料要求、并联审批等方式，降低投资门槛、提高用地效率。针对现有处罚法规“真空”地带，相关部门应尽快明晰各类行政处罚的适用范围，建立健全违法建筑没收处置办法和补办程序。
 
　　完善土地调控体系。一是建立评价考核体系。在明确乡镇政府对存量建设用地集约利用负有主体责任的基础上，建立节约集约用地考核评价体系，以简单易行、可操作的指标评价存量资源利用水平，将评价结果纳入乡镇政府考核体系。二是用税收调节增值收益。把土地集约利用作为房地产税费制度改革的目标之一，加强集体建设用地持有环节的税收设计，在综合考核、定期评估的基础上，动态调整持有环节税率。三是建立资源闲置处置办法。建议按照一定标准、程序，认定闲置集体建设用地。一旦认定，土地所有权主体可以依法采取解除合同、拍卖等方式处置闲置资源。
 
    　（作者分别供职于中国国土资源经济研究院和北京市国土资源局）