土地整治推进城乡统筹的国内外探索时间： 2016-07-08信息来源：郭贯成　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.07.009
 
    　城乡统筹发展面临的土地问题
 
    　现代农业发展与农地经营规模狭小矛盾的普遍性。现代农业发展不仅意味着现代技术手段的广泛应用，更意味着要实现农业的规模化经营。但由于农民的土地财产权益难以实现，农村社会保障体系建设滞后，土地对农民的社会保障功能突出，导致农村非农产业的发展和农民外出就业受到很大限制。全国农地流转的规模仅30%左右，全国农户家庭人均经营耕地只有2亩多。
 
    　农民增收与其土地财产性收入不足矛盾的显著性。农民增收是城乡统筹发展的核心目标之一。从农民收入构成看，主要分为经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入几项。经营性收入由于农业经营本身的问题，虽然在农民收入中占据主要比重但前景有限；工资性收入存在较大的不稳定性；转移性收入总量较小，从国际经验看农民增收最大的前景还在于土地财产性收入。目前，农民财产性收入在其总收入中的比重最低，据粗略估计，目前农民的土地财产性收入所占比例只有3%左右。
 
    　土地集约节约利用与土地资源非市场化配置矛盾的突出性。伴随着工业化、城镇化进程的加快，城乡居民对农产品消费、建设发展和生态环境的需求同时增长，导致农用地尤其是耕地保护和建设用地扩展的矛盾日益突出，对土地进行集约节约利用是缓解这一矛盾的首要途径。但在现有的土地制度下，以低成本的征地为依托的城乡土地资源配置手段，反而进一步激化了这一矛盾。集体土地粗放利用成为普遍现象：目前农村存量建设用地达到2.7亿亩，是城市的5倍；农民人均用地229平方米；空心村现象严重，宅基地大量闲置，利用效率低下。
 
    　破解用地矛盾的地方整治实践
 
    　针对城乡统筹发展过程中面临的土地问题，近年来，全国各地依托土地整治平台，积极探索解决之道。具有代表性的地方实践有：成都的土地“确权赋能”、“三集中”与“拆院并院”改革；天津“双置换”改革；重庆的地票交易及其配套改革；嘉兴“两分两换”改革；苏州“三形态”、“三集中”、“三置换”改革；上海郊野单元规划。
 
    　从各地的实践来看，土地整治的目标都是一致的，即试图把农民从农地上解放出来，并推动农业生产集约化和农民居住集中化，最终实现农民向市民的转变，传统农业向现代化农业的转变。
 
    　一方面，通过宅基地的“置换”，农民能通过获得现金补偿或新公寓的方式落户城镇；另一方面，通过土地流转，即农民把土地的承包经营权转让出去，来换取他们的“社会保障”。这样，就可以实现在城镇稳定就业，且让有社会保障的农民真正落户城镇，转变为城镇居民。同时，实现更少的人种更多的地，推进农业生产的集约化和规模化。
 
    　然而，任何一种改革都会有一定的风险和不确定性存在，并且也要突破现行的法律法规和政策，因此，必须具有严格的批准程序，必须在一个可控的范围内进行。
 
    　推动城乡统筹的域外整治经验
 
    　国际上，德国、荷兰、俄罗斯、比利时及日本等国家，在土地整治方面积累了很多有益的经验，值得我国借鉴。
 
    　重视公众参与。从以上几个国家土地整治的经验看，始终尊重公众的参与权、实现民主决策，是其土地整治顺利实施并取得有效成就的重要原因之一。从我国土地整治的现状来看，土地整治大多是在政府的强势推动下进行的，这就不可避免地带来许多问题。土地整治实践的真正主体是人民群众，公众参与土地整治是为了保护、尊重公众利益，有效限制行政部门过多的权力，使决策更加合理有效。
 
    　土地整治目标的综合化。从国外土地整治的实践可见，土地整治目标不是单一的，而是多元化的，追求的是目标效益最大化。土地整治目标的多元化是土地整治的发展方向，即土地整治目标构成了一个综合的整体，包括提高耕地质量、增加耕地面积、为国家用地进行储备、降低生产成本、改善生态环境和促进区域发展等。我国开展的土地整治要着眼于长远：一是不能单纯追求数量，要更加注重对生态环境的保护，数量与质量并重，实现农地数量、质量与生态环境的协调统一；二是土地整治要与乡村建设相结合，土地整治不单单是为了城市建设，更多地是为了发展农村社会经济、促进城乡一体化发展。
 
    　建立健全的土地整治法律法规，使土地整治有法可依。以上几个国家土地整治的成功，在很大程度上得益于有一套相对完善的法律保障体系。从我国土地整治立法历程来看，相关法律法规仍然不健全。在我国推进依法治国的进程中，应该充分借鉴国外经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合我国国情的土地整治法律法规，为我国土地整治事业的发展提供法律保障。
 
    　拓宽土地整治融资渠道。资金是开展土地整治的关键问题。德国土地整治的成功经验表明：必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整治按照符合长远和全局利益的要求实施，才能使土地整治有物质保障。由于现实国情，在我国大部分地区，资金缺乏是开展土地整治的最大障碍和关键制约因素。应注重研究土地整治资金的来源问题，充分考虑各个地区的实际情况，建立完善有效的土地整治资金体系。在有条件的地区，可以探索土地整治合理利用社会资金的机制。同时，要加快建立资金使用监督机制，以保证资金合理合法运用，更好地推进土地整治工作。
 
    　（作者为南京农业大学土地管理学院教授）