浅谈土地整治中的公众参与问题——以上海为例时间： 2016-07-20信息来源：刘伟　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.12.017
 
    　在土地整治领域，广泛而有序的公众参与，是充分尊重农户和各方意愿，确保土地整治项目科学、有序、透明、高效实施的必要环节，也是衡量土地整治转型的重要标志。近几年，上海在土地整治公众参与方面积极尝试，取得了一些经验，同时也发现了一些不足，笔者提出了有针对性的政策建议。
 
    　上海土地整治公众参与情况
 
　　上海在土地整治项目推进过程中，基本做到了“各利益主体全面覆盖、项目周期全程参与”。
 
    　各利益主体全面覆盖。土地整治作为综合性的社会工程，涉及多方利益，所以在项目推进中，上海积极发动所有利益主体通过各种形式参与到项目中来。公众参与一般分为村、镇、区、市等4个层面。项目区村级参与主体包括：农业投资公司、农村合作社、村民代表、村民等，这是公众参与范畴的基础，人数最为众多，其主要参与前期方案征询、项目实施和监督以及项目验收等工作。镇级参与主体为镇政府和相关部门，主要参与项目实施工作；区级参与主体为区规土、农业、水务、财政等职能部门，主要参与项目前期方案的论证、项目实施监管和现场验收等工作；市级参与主体为市级相关部门，主要参与项目实施监管和验收工作。
 
    　项目整个生命周期全程参与。土地整治是一项技术性、系统性较强的工作，包括项目可行性研究阶段、规划设计阶段、项目实施阶段和项目验收阶段。上海根据项目的生命周期确定了各个阶段的公众参与形式和内容。例如：项目研究阶段、规划设计阶段开展的项目区农户意愿入户调查，相关补偿协议签订，乡镇政府、区县相关部门组织召开的意见征询会或评审会，规划设计方案公示等；项目实施阶段的实施方案公告、部分农户的投工投劳参与、村民代表（村干部）质量监督、区县相关部门的实施监管和市级部门的抽查等；项目验收阶段的农民代表参与、镇政府和区验收小组的验收以及市级部门的抽查等。
 
    　通过公众参与，让土地整治项目建设真正从受益目标群体出发，在项目前期阶段可使调研更加完善，规划设计更加科学，措施也更加得力；项目实施过程中也因为有当地老百姓的直接参与而更加顺利，使项目少走弯路，节约投资；在项目验收阶段公众参与不但确保了项目的质量，也有利于项目后期管护工作的衔接。
 
    　公众参与过程中发现的问题
 
    　虽然上海的土地整治项目中公众参与程度在不断提高，但笔者在调研中发现，公众参与过程中也出现了不少问题，而这些问题也是全国各地都普遍存在的。
 
    　农民参与意识不强。上海郊区大部分农用地已经流转，农民多数已不再种地，大部分农民根本没有认识到土地整治目标人群和收益主体就是自己，所以对土地整治参与积极性不高。一些农民认为土地整治后的土地经营由农村合作社、农投公司负责，所以只对项目涉及的宅基地搬迁补偿、地上物搬迁补偿标准比较关心，而对项目使用需求、建设内容和标准、项目过程监管、项目质量等不大关心。具体项目中，相关的工作也多由村干部或村民代表参与。
 
    　法律法规依据不明确。近年来，土地整治已上升为国家战略，土地整治发展很快，但相关的立法工作却相对滞后。截至目前，我国关于土地整治的规范在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规上有少数提及，如“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”等。而针对土地整治中的公众参与问题尚没有明确的法律规定，公众参与的相关权利义务关系都没有法律保障。
 
    　存在“形式参与”或“诱导式参与”现象。在项目推进过程中，笔者也发现个别项目的公众参与流于形式。一类是公众所参与的决策和项目管理仍然是在政府人员或规划设计人员的掌控之中，而公众参与只是停留在项目公示、意见征询等“看”和“听”的层面上，缺乏必要的前期宣传和相关参与人员代表性的选择。第二类在规划设计人员的诱导下进行的公众参与，如问卷调查中关于农民搬迁意愿时，问题设置为“你愿意搬迁至配套设施完善的城市社区，还是愿意留在环境杂乱的农村”等。上述两种参与形式并没有让公众真正参与进来，特别是基层群众的观点和愿望没有得到充分表达。
 
    　完善公众参与的相关建议
 
    　加大宣传，增强公众参与意识。增强公众参与意识，是增加公众参与度的基础和前提。当前，公众对土地整治参与不足，主要是由于对土地整治的意义、内容、作用认识不足，缺乏参与意识。因此，要加强土地整治宣传力度，让公众真正理解“什么是土地整治”、“土地整治有什么好处”、“我们如何参与土地整治”，增强公众的参与意识，提高参与的积极性和主动性。
 
    　加快立法，建立公众参与法律保障。提高土地整治中公众参与程度不仅需要政府的宣传，更重要的是要有法律保障。要完善立法，制定和构建公众参与土地整治的法律法规和制度体系，明确公众参与土地整治的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤，以此保证土地整治公众参与的合理性和合法性。同时，要明确特别保障整治中所涉及的弱势群体的利益。
 
    　创新形式，拓展公众参与渠道。一方面，在以往的“填表”、“座谈会”等形式的基础上，借助网络等信息技术构建土地整治公众参与平台（网站、手机APP等），为公众提供方便、快捷的参与渠道，激发公众参与兴趣。同时要顺应农业生产由“一家一户”转向“适度规模经营”的大趋势，探索“需求导向”土地整治模式，即土地整治针对当地的实际问题，以集体经济组织、农户或农投公司为主体开展土地整治，让他们直接参与土地整治的决策，提出相关工程技术和管理方面的要求，政府则可以采用“以奖代建”的形式给予资金补贴。
 
    　树立典型，开展公众参与示范工程试点。由于缺乏行之有效的法律约束和规范指导，很多公众参与还停留在形式化的表象运作阶段。因此，应根据新一轮土地整治规划要求，从是否符合农民意愿的角度出发，评估以往土地整治项目存在的问题，并开展不同类型土地整治中公众参与的示范工程试点。根据试点情况，总结公众参与的经验，充分发挥示范工程的引导作用。
 
    　（作者供职于上海市建设用地和土地整理事务中心）