新加坡土地管理的特点及借鉴时间： 2016-07-30信息来源：高国力　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：新加坡土地管理在机构设置、规划引导、法治保障、出让模式、集约利用等方面形成了独具特色的理论、方法和政策体系，为新加坡经济社会发展提供了坚实的支撑。我国应学习借鉴新加坡土地管理法制化、规范化和精细化经验，针对当前土地管理存在的主要问题，不断探索完善我国的土地管理制度。
    　关键词：新加坡  土地管理  动态调整
 
　　新加坡国土面积716.1平方公里，人口539.9万人，人口密度高达每平方公里7540人。GDP2957.5亿美元，是世界上人口密度和经济密度最高的国家之一，是继纽约、伦敦、香港之后第四大国际金融中心，被誉为“亚洲四小龙”之一。
 
　　新加坡历年填海造地面积超过150平方公里，土地所有权分为国有和私有两种。其中，87%国土为国有，13%国土为私有。新加坡土地使用权根据使用年限99年、999年和永久使用3类；土地利用类型有交通、住宅、工业、商业、公用事业、生态等。新加坡的公共组屋、交通收费闸门（ERP）、垂直绿化、雨水集蓄等集约利用土地资源的做法成效显著，是世界上土地开发、利用和管理比较成功的国家之一。
 
　　一、新加坡土地管理的主要特点

　　（一）不同法定机构分别承担不同的土地管理职能
 
　　新加坡的土地管理由隶属不同部门的多个法定机构共同执行。土地管理局（SLA）隶属新加坡律政部，代表国家管理所有土地， 行使土地征用、地契办理、土地勘测、空置土地处理等职能，目前管理全国31%的土地（全部为国有土地）；市区重建局（URA）承担土地规划、社区重建、商业区改造等职能；建屋发展局（HDB）负责公共组屋建设用地的出让、开发和利用，裕廊镇管理局（JTC）负责工业用地的出让、租赁和经营管理，陆路交通局（LTA）负责交通用地的出让、开发和利用，公用事业局（PUB）负责水电气供给、通信、污水垃圾处理等设施建设用地的出让、开发和利用。这些法定机构须从土地管理局购买土地专门用于特定用途，然后通过招标、拍卖、租赁等方式向国内外各类企业出让土地使用权，目前管理全国56%的土地（全部为国有土地）。
 
　　（二）制定不同层次的土地利用规划并保持动态调整
 
　　新加坡土地利用规划和城市、交通、住房、商业、公用设施等多个领域的规划融为一体，具有典型的“多规合一”的特点。隶属国家发展部（MND）的市区重建局（URA）主要负责土地利用规划的制定、评估和调整。新加坡的土地利用规划大致分为3个层次。
 
　　第一层次是概念总蓝图，对应城市的概念性规划， 主要着眼于未来30～50年的长远发展，明确土地利用的方向、结构和重点，每10年根据经济社会发展变化情况修订一次，至今已经颁布实施1971年、1991年和2001年的3个版本。
 
　　第二层次是发展总蓝图，对应城市的总体规划，明确全国不同规划区土地的开发密度、容积率和建筑高度等具体指标要求，平均每5年根据土地利用状况调整一次，迄今已进行过多次修改。
 
　　第三层次是区划具体方案，对应城市的控制性详细规划，明确更为具体的土地开发要求、土地利用标准、建筑形式风格、城市风貌设计等专业技术指标， 一般包括微型区划计划、行业土地使用计划、实体开发与建设计划等不同类型方案。
 
　　新加坡土地利用规划的编制需要经多个政府部门的衔接和协商，反复征求企业、社会组织、民众等不同社会群体的意见，综合考虑产业、人口、技术、生态等多方面因素，具有综合性规划的特征。
 
　　（三）拥有配套完善的多层次土地管理相关法律体系
 
　　新加坡土地管理具有坚强的法治保障。有关法律的制定、实施和监管得到有效执行， 违法成本非常高，全社会已形成依法管理土地的理念和氛围。新加坡土地管理的有关法律主要分为3个层面。
 
　　第一层面是土地管理的有关专门法。如《土地征用法》、《土地权属法》、《土地改良法》、《土地税征收法》、《滩涂法》、《地契注册法》等，专门为土地征用、土地改良、土地出让、土地租赁等提供法律依据，具有较强的法律权威性和严肃性。
 
　　第二层面为土地管理法定机构的有关条例。如《土地管理局条例》、《市区重建局条例》、《建屋发展局条例》、《裕廊镇管理局条例》、《陆路交通局条例》等，明确有关法定机构的基本职能及土地管理方面的权责，为法定机构承担土地管理的特定职能或运作程序提供法律依据。
 
　　第三层面是土地管理有关部门颁布的规章。如土地勘测、土地注册、土地估价、土地信息技术应用等。这些规章原则上要符合上述法律和条例，由政府有关部门制定和监管，往往为土地管理某项特定工作的程序、环节、流程、标准、操作等提供基本依据。
 
　　土地管理有关的法律、条例和规章都随着经济社会的发展和土地用途、结构和效益的变化进行及时的修订和废弃，有效发挥对土地管理的法治保障作用。
 
　　（四）实行土地的“二次出让”模式促进土地合理有序流转
 
　　新加坡土地管理局代表国家管理全部国土资源，重点对占国土面积85%以上的国有土地进行分类管理。“一次出让”是指土地管理局根据土地利用规划确定的不同用途土地，以象征性价格出让给不同法定机构。住宅用地出让给建屋发展局，产业用地出让给裕廊镇管理局，交通用地出让给陆路交通局，公用设施建设用地出让给公用事业局。出让期限根据不同的土地用途存在差异， 一般不超过99年。对于少量纯公益性项目建设用地，土地管理局会无偿划拨给国家有关部门进行分配、使用和监管。
 
　　“二次出让”是指获得土地使用权的法定机构， 代表政府向企业、社团和私人出让土地，出让方式包括出售（10年以上）和租赁（10年以内），出让价格由财政部土地估价师根据市场价格确定，每6个月公布出让土地计划及价格变化；出让期限根据不同土地用途而不同，一般产业用地30～50年，住宅用地、公用设施用地可以长达99年。出让期满后，法定机构根据土地利用的需要选择收回土地或继续出让。土地管理局同样也可以选择从法定机构收回土地或继续出让，确保国家对土地用途和土地利用效益的调控。
 
　　（五）采用灵活多样方式提高土地集约利用效益
 
　　1. 通过填海造地不断拓展土地资源增量。新加坡建国以来通过填海增加土地面积超过150平方公里，根据规划，未来还将填海造地超过50平方公里，为今后发展提供难得的土地资源。
 
　　2. 注重地上地下空间的多功能、立体化开发。逐步提高建设用地的容积率，开发建设更多的高密度、多功能公共组屋、商业地产和堆叠式厂房，特别是在综合公交转换站、商业中心区附近建设高密度服务场所、设施和住宅，方便居民出行和消费。深度开发地下空间，分层用于车辆停放、污水处理、物品仓储等用途。
 
　　3. 土地利用规划设立不限定土地用途的白色地块。在地铁站、滨海湾等黄金地段，不是将地块全部开发完，而是保留部分白色地块鼓励投资者根据市场需求确定土地用途和建设项目，提高土地利用的弹性空间，也为未来应对突发用地需求预留土地空间。
 
　　4. 优化绿化用地、交通用地的结构和效益。新加坡人口在过去20年增长70%以上， 绿化用地从36%增加到47%，采用屋顶绿化、墙面绿化等立体绿化方式，巩固世界花园城市的优势地位；综合采用电子收费闸门收取进入中心城区拥堵费、征收进口汽车高额关税、私家车拥车证每10年重新拍卖、实施新家庭办公计划等先进手段，限制机动车拥有和行驶数量，缓解交通拥堵，提高交通用地的效率和效益。
 
　　二、启示及建议
 
　　（一）综合考虑多种因素和方法，合理确定征地补偿标准
 
　　新加坡《土地征用法》明确要求，征地补偿标准要综合考虑被征用土地的现有用途价格和预期规划用途价格，采用直接比较法、净收益资本化法、重置成本扣除折旧法等多种方式进行土地估值，不考虑任何通过非法或有害健康的土地用途所实现的土地增值，并设立上诉委员会和上诉庭专门对土地征用的补偿金额进行裁定。另外，新加坡征用土地超过10年的，须得到80%利益相关者同意认可；少于10年的，须得到90%利益相关者同意，基本避免了“钉子户”的出现。
 
　　新加坡的土地征用是指私有土地征收为国有土地，我国的土地征用是指集体土地征收为国有土地，两者不能简单类比。我国土地征用补偿标准偏低，估值方法不规范，征地程序不透明，农民的知情权和申诉权难以保障。我国的土地管理法修订正在就合理提高农民征地补偿标准进行论证。应积极借鉴新加坡土地征用中的具体做法，综合考虑被征用土地的原有用途和规划用途，采用科学规范的估值方法确定补偿标准，减少补偿金额的随意性。同时，设立由政府、开发商、村集体、第三方专业机构等多方代表组成的专门机构，受理土地征用有关的纠纷，保障农民的参与权、知情权和申诉权，化解由于补偿标准低、分配不合理等引发的群体性事件。
 
　　（二）规范土地出让行为，降低地方政府土地财政依赖
 
　　新加坡实行土地“二次出让”模式，建立了一套政府部门、法定机构和企业责权利对等分明的运行机制，确保不同类型土地严格按照土地利用规划进行开发利用。通过采取差别化的出让方式、出让期限、出让价格，发挥政府对公用设施、产业布局、住宅建设等不同行业领域用地的调控和引导，体现了政府的发展意图和战略导向。更为重要的是，新加坡土地出让金不能被政府部门和法定机构直接支配使用，必须作为政府储备资金交纳到国库，政府储备资金须经总理和总统两人共同签署方可使用。
 
　　我国针对不同用途的土地实行不同的出让方式、期限和价格，但由于土地出让由地方各级政府土地管理部门具体操作，土地出让的程序、流程和真正价格差别较大。一方面，发达地区城市土地出让金快速增加，成为地方财政收入重要来源；另一方面，欠发达地区城市为了招商引资实行零地价，引发恶性竞争。因此，有必要借鉴新加坡土地出让的有益做法，进一步规范我国土地出让行为，充分体现市场配置的决定性作用和政府的引导调控意图。在加快将土地出让金全部纳入地方财政预算的基础上，探索逐步将土地出让金收归中央财政预算管理，专项用于调剂不同发展水平城市的土地出让，降低地方政府“卖地生财”的冲动。
 
　　（三）建立差别化税费征收体系，严格控制土地用途和开发强度
 
　　新加坡征收不同税率的房地产税，一般地产税率为市场估价的10%，居民住宅税率为市场估价的4%。另外，针对经书面许可改变土地用途或提高开发强度的土地专门征收开发费， 即对土地增值部分征收70%的开发费，将土地增值的大部分收回归政府，限制企业随意改变土地用途或提高开发强度的行为。
 
　　我国目前设有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费等各类税费，总体上看，存在税率偏低、征管不严、使用不合理等问题，没有很好地发挥对土地开发利用的引导调控作用。可考虑借鉴新加坡土地差别化税费制度，特别是高额征收开发费的做法，加快建立完善我国差别化土地税费征管体系。政府部门应严格执行土地利用规划，土地征收后不得随意改变土地用途和开发强度。对于土地出让后经过严格程序同意改变土地用途或提高开发强度的土地征收高税率的“特殊土地增值税”。这一税率可以根据不同地区和不同时期进行灵活调整，限制土地出让后企业随意改变土地用途和提高开发强度。
 
　　（四）拓展增量和优化结构并重，提高土地集约利用水平
 
　　新加坡通过填海造地、提高建筑密度和容积率、开发多层地下空间等方式，不断拓展可利用土地增量来源，非常珍惜和重视增量土地的集约化利用。同时，在主要交通枢纽建设多功能高密度住宅区和服务区，大力推广楼顶绿化、墙壁绿化等不断增加绿化面积，土地规划中设立白色地块保持弹性供给和利用。这些优化土地利用结构的措施进一步提高了土地集约节约利用的水平。
 
　　我国国土面积虽然很大，但可利用土地资源短缺，18亿亩耕地红线不能突破。目前，一些地方土地利用方式比较粗放，建设用地供给紧张将制约我国城镇化推进和城市发展。因此，可广泛借鉴新加坡提高土地集约利用水平的一系列做法，拓展土地增量资源和优化土地利用结构并重，特别要探索优化土地利用结构的先进模式，大幅度提高土地集约节约利用水平。加强城市地上地下空间挖潜，盘活闲置土地和低效利用土地，高标准高效益地规划、开发和建设新增土地资源。大力推广垂直绿化、城市重要交通枢纽建设多功能复合型综合体、土地规划中引入白色或灰色地块等举措，优化生产、生活和生态用地结构，有效提高土地集约化利用水平。
 
　　（五）建立土地信息公开和动态调整体系，促进已开发土地产业升级和布局优化
 
　　新加坡土地管理的一个显著特点是，保持信息公开和动态调整，土地用途、开发强度、售地计划、租赁金额、开发费等基本信息全部对外公开发布，国内外投资者可方便地查询获取相关资料，且除了土地利用规划保持相对稳定每5年进行调整外，售地计划、土地价格、土地租金、开发费等信息每6个月进行调整，及时反映国内外经济形势和土地供求变化趋势。特别是上世纪七八十年代出让的土地相继到期，新加坡土地管理局、市区重建局、建屋发展局、裕廊镇管理局等法定机构各自调整新一轮土地出让的用途、强度和价格标准，引导城市空间优化和产业转移升级。
 
　　我国土地管理在信息公开和动态调整领域取得一定进展，但在信息化水平、精细化水平和规范化水平等方面与新加坡存在明显差距。应进一步丰富完善土地相关基础信息，拓宽公开发布的范围和方式，提高公开发布的频率和效率，更加方便国内外投资者查询。同时，规范土地相关信息动态调整的依据、程序和周期，及时根据宏观经济形势和土地供需趋势调整土地价格、出让期限和用途，引导已开发土地中落后产业搬迁转移、不适合的功能转型升级，实现已开发土地空间布局的调整优化和升级改造。□
 
　　参考文献：
　　[1]国家国土资源部.国务院第二次中国土地调查领导小组办公室. 第二次中国土地调查主要数据成果的公报 [R]. 2013（12）.
　　[2]国家国土资源部. 2013中国国土资源公报 [R]. 2014（04）.
　　[3]王世元. 新型城镇化之土地制度改革路径 [M]. 北京：中国大地出版社，2014.
　　[4]甘藏春. 社会转型与中国土地管理制度改革 [M]. 北京：中国发展出版社，2014.
　　[5]刘云华. 新加坡土地综合利用效率探讨 [J]. 城市观察，2011（01）.
　　[6]张林山. 中国土地管理制度主要问题分析与政策展望 [J]. 宏观经济管理，2011（03）.
　　[7]周静，朱天明. 新加坡城市土地资源高效利用的经验借鉴 [J]. 国土与自然资源究，2012（01）.
　　[8]曹端海. 从新加坡土地管理经验谈土地可持续利用 [J]. 中国国土资源经济，2012（06）.
　　[9]王万茂. 中国土地管理制度：现状、问题及改革 [J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2013（07）.
 
    　（作者系宏观经济研究院国地所副所长）