农村集体经营性建设用地使用权权益及其价值研究时间： 2016-09-05信息来源：王文　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：研究目的：阐释农村集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价的含义，明晰农村集体经营性建设用地使用权权益及价值类型。研究方法：文献资料法、对比分析法。研究结果：农村集体经营性建设用地使用权权益因取得方式不同而存在差异，需进一步细分。研究结论：农村集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价，需建立在土地使用权性质相对应的基础上；现行不区分土地使用权性质，笼统评估集体建设用地使用权流转价格的做法，很容易产生歧义和混乱。
    　关键词：土地经济；农村集体经营性建设用地；土地使用权；权益；价值
    　中图分类号：F301  文献标识码：A  文章编号：1001—8158（2015）07—0034—06
    　收稿日期：2014—08—29
    　修稿日期：2015—04—14
    　基金项目：2014年国家社会科学基金重点项目“多元主体权益均衡目标下土地增值收益分配机制研究”（14AJY018）。
    　作者简介：王文（1965—），女，河北保定人，教授。主要研究方向为区域经济、土地政策、不动产估价。E—mail: wangwen@cueb.edu.cn
    　DOI: 10.13708/j.cnki.cn11—2640.2015.07.005
   
    　1 引言
 
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”如何理解集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价？所谓同权，是与国有出让土地使用权同权，还是与国有划拨土地使用权同权，抑或集体经营性建设用地使用权也可细分为“出让”与“划拨”等不同权益类型？目前对于集体经营性建设用地使用权权益及价值尚缺乏系统研究，相关成果多侧重于集体土地流转价格形成机制、影响因素、流转价格评估等方面。如吕萍等对集体土地流转价格机制进行了分析，指出应给予集体土地主体完整的价格决定权，由土地所有权人根据市场自主确定流转价格^[1]；耿槟等则对农村集体建设用地流转价格的影响因素进行了分析^[2]；崔宇等研究了农村集体建设用地定级与基准地价估价方法问题^[3—5]。但由于缺乏对集体建设用地使用权权益类型的明确划分，使得流转价格概念过于笼统而缺乏实际意义。几乎所有探讨集体建设用地使用权流转价格或基准地价评估的文献中，均未明确其评估价格所对应的土地使用权性质，即未说明所评估的究竟是出让土地使用权价格还是划拨土地使用权价格。结果，有的参照国有出让土地使用权价格进行评估，有的则参照国有划拨土地使用权价格评估，还有的按照出让与划拨之间的权利状况进行评估，非常混乱。
 
　　地价实质上是土地权利的购买价格，不同的土地权利为购买者带来的收益不同，其价值也不同，权利状况是土地价格的决定因素。如果集体建设用地使用权权益不明晰，则使用权价格评估将无从谈起。为解决这一难题，本文拟从集体经营性建设用地使用权流转方式分析入手，解析集体经营性建设用地使用权权益及类型，找出集体经营性建设用地与国有土地权益及其价值的对应关系。
 
    　2 集体经营性建设用地使用权流转方式及其主体
 
    　2.1 学术探讨
 
　　关于集体建设用地使用权流转方式及主体，学术界曾存在较大争议。一种观点认为集体建设用地使用权流转，仅指存量集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移（转让），不包括发生在土地使用者与土地所有者之间的土地使用权首次流转^[6]，理由是，集体建设用地使用权流转的客体为现实的建设用地而非规划的建设用地，集体建设用地使用权流转的主体应为土地使用者而非土地所有者；另一种观点则认为集体建设用地使用权流转包括首次流转和再次流转。首次流转是指集体土地所有者以出让、出租等方式首次让渡土地使用权的行为，再次流转则指以有偿方式取得集体建设用地使用权的土地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为^[7]。
 
    　笔者持第二种观点，理由是，即使是存量集体建设用地使用权转让，“集体建设用地使用权出让”这一环节仍不可或缺。因为存量集体经营性建设用地通常是本集体经济组织内部以无偿“划拨”方式取得，如果土地使用者欲转让土地使用权，则必须在符合规划和用途管制的前提下，征得土地所有权人同意并支付土地出让金，及交纳相关税费，补办出让手续。否则，将不具备转让条件，即使允许转让，其受让人所取得的集体建设用地使用权，也不可能与国有出让土地使用权具有同等权益，仍然类似于“划拨”性质。因此，无论是新增集体经营性建设用地直接入市交易，还是存量集体经营性建设用地转让，“土地所有者以出让方式首次让渡土地使用权”这一环节都无法逾越。而且，随着征地制度改革的不断深入，征地范围逐步缩小，新增农村集体经营性建设用地直接入市流转也将成为可能。
 
    　2.2 法规政策规定
 
    　中国农村集体建设用地使用权流转经历了一个由严格禁止到限制流转，再到一定范围内允许流转这样一个变化过程。根据《土地管理法》（2004年修订）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”同时，第六十三条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 2007年12月国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，再次重申要严格执行《土地管理法》的相关规定。至此，相关法规政策将集体建设用地使用权流转限定在一个非常狭小的范围内。
 
    　转折点出现在2008年10月，十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批转占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。这意味着，城镇建设用地范围外，集体土地上建设经营性项目，允许农民以土地出租、作价入股等方式参与开发经营。但是否允许集体土地使用权“出让”用于非农业建设，依然没有明确。直到2013年10月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》第一次明确提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”
 
    　由此看出，对于集体经营性建设用地使用权流转方式及其主体的认识，经历了一个由模糊到逐步清晰的过程，中央政策也越来越明朗。虽然目前尚未修正或出台关于集体经营性建设用地使用权流转的相关法规，但集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，已得到中央政策原则许可。在城乡统一建设用地市场这一目标下，“集体”与“国有”建设用地使用制度相衔接、相配套已是必然趋势。
 
    　鉴于目前存量集体经营性建设用地多数是集体内部通过无偿划拨方式取得，可将集体经营性建设用地使用权取得方式归纳为：一级市场供应分为划拨和有偿使用两大类。有偿使用方式包括：集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等（图1）；二级市场交易方式包括转让、转租等。其中：集体经营性建设用地使用权划拨，是指经依法批准，集体土地所有权人将集体经营性建设用地使用权交付（一般为无偿）给本集体土地使用者（村办企业、乡镇企业）使用的行为；集体经营性建设用地使用权出让，是指集体土地所有权人将一定年期的土地使用权出让给土地使用者（不限于本集体成员），由土地使用者向土地所有权人支付土地使用权出让金的行为；集体经营性建设用地使用权转让，是指以有偿方式取得集体建设用地使用权的土地使用权人，将土地使用权再转移的行为。以划拨方式取得的集体经营性建设用地使用权转让，需补办出让手续，补交土地使用权出让金及相关税费。集体经营性建设用地一级市场交易主体为土地所有权人，二级市场交易主体为土地使用权人。
   
    　与国有土地使用权流转相对应，集体经营性建设用地供应主体也是土地所有权人。不同的是，国有土地的所有权主体为国家，现实中各级行政主管部门代表国家行使所有权主体职能；而集体土地所有权主体则为三级集体：村民小组、村集体和乡镇集体，其中村民小组集体所有土地占集体土地的90%以上。在集体经营性建设用地使用权流转中，各级行政主管部门作为土地管理者，主要职责是制定相关规则并监督执行，及通过税收方式进行收益调节。
 
　    3 集体经营性建设用地使用权权益及价值类型
 
   　 3.1 使用权权益划分
 
    　以往文献很少涉及集体经营性建设用地使用权权益细分问题，通常认为集体建设用地使用权并不存在划拨与出让之分，只笼统地称为“集体建设用地使用权”。在这种情况下，集体经营性建设用地使用权如何与国有土地使用权相对应？传统观点认为，集体经营性建设用地使用权类似于国有划拨土地使用权，其转让、抵押等条件限制均与国有划拨土地使用权相类似。这样一来，集体经营性建设用地的收益权和处分权就受到了较大限制，尤其是在抵押融资、转让、转租等方面，进而影响了其市场流动性和价值的实现，与国有土地使用权权益不对等。为此，社会各界强烈呼吁，要实现集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价，其核心观点是：集体经营性建设用地使用权不应因土地所有权形式不同而存在差异，在符合土地利用规划和用途管制的前提下，应该允许集体经营性建设用地使用权转让、转租、抵押，与国有出让土地使用权享有同等权益。那么，究竟如何阐释集体经营性建设用地使用权，对其权益的解释又何以出现如此大的分歧。
 
    　事实上，由于集体经营性建设用地使用权本身就存在划拨、出让、租赁等多种取得方式。与此相对应，可将集体经营性建设用地使用权进一步细分为：划拨土地使用权、出让土地使用权、承租土地使用权等类型，分别与国有划拨土地使用权、出让土地使用权、承租土地使用权相对应。也就是说以出让方式取得的集体经营性建设用地使用权与国有出让土地使用权相对应，在转让、抵押等方面的限制条件也同其相关规定；以划拨方式取得的集体经营性建设用地使用权与国有划拨土地使用权相对应，如果转让则需补交土地出让金及相关税费，若抵押融资则在处置抵押物时需优先缴纳土地出让金及相关税费，抵押权人方可优先受偿。这样，通过细分集体经营性建设用地使用权权益类型，就明晰了集体建设用地使用权权能，并与国有土地使用权建立起一一对应关系（图2）。
   
    　需要指出，相对于城镇国有土地使用制度改革而言，农村集体土地使用制度改革相对滞后，现状存量集体经营性建设用地多为集体内部通过无偿划拨方式取得，主要是乡镇企业和村办企业用地。这就不难理解，为何传统观点认为农村集体经营性建设用地使用权权益与城镇国有划拨土地使用权权益相类似。
 
    　现状集体经营性建设用地有偿流转多为隐性交易，极不规范。即使在一些试点地区，流转的集体经营性建设用地使用权也并未明确其使用权性质，未区分“出让”与“划拨”等不同取得方式及使用权类型。另外，集体经营性建设用地使用权出让、租赁等有偿使用方式是十八届三中全会决定中刚刚提出的。具体如何操作？出让（租赁）收益怎样分配才能兼顾社会公平，国家应进行怎样的税收调节，这些问题均需要国家从法律层面予以明确。只有相关法律、法规逐步健全起来，集体经营性建设用地使用权流转才能依法进行，集体出让（租赁）土地使用权才能真正形成，并与国有出让（租赁）土地使用权形成对应关系，实现同地、同权、同价。
 
    　3.2 使用权价值及类型
 
　　前已述及，土地价格实际上是土地经济价值的反映，是为购买获取土地预期收益的权利而支付的代价。不同的土地权利为购买者带来的收益不同，其价格也不同。中国实行土地公有制，土地价格是以土地使用权出让、转让为前提，一次性支付的多年地租的现值总和。因此，中国土地价格的含义不同于一般私有制国家，它是取得多年土地使用权时支付的一种代价，而不是土地所有权价格^[8]。
 
　　相对于农村集体土地而言，中国城镇国有土地使用制度改革步伐较快，市场发育较为成熟。早期的土地价格概念，主要是针对国有出让土地，即为出让土地使用权价格。而对于国有划拨土地使用权价格的认识，则经历了一个从无价到有价、从模糊到逐渐清晰的过程。改革初期，人们认为划拨土地使用权无价，因为相关法律规定，国家根据需要可无偿收回划拨土地使用权。直到2001年2月，国土资源部下发《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》提出，“评估划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”人们才认识到，划拨土地使用权也是土地使用者权益的一种体现，也应体现其权益价值，因此划拨土地使用权有价。另外，关于承租土地使用权是否有价问题，国内学者也曾有过争议。最终倾向于承租土地使用权也有价，且在《城镇土地估价规程》中，对承租土地使用权价格内涵及估价方法作了相应说明。这样，根据土地使用权性质不同，国有土地使用权价格类型包括：划拨土地使用权价格、出让土地使用权价格和承租土地使用权价格等。
 
    　根据前面的分析，集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权权益类型存在对应关系。与国有土地价格类型相对应，集体经营性建设用地使用权价格也可分为：划拨土地使用权价格、出让土地使用权价格、承租土地使用权价格等类型。由此看出，集体经营性建设用地使用权流转价格是一个含义较为宽泛的概念，可从不同角度进一步分类。如根据交易方式不同，可分为出让价格、租赁价格、转让价格、抵押价格等；根据使用权性质不同，可分为划拨土地使用权价格、出让土地使用权价格、承租土地使用权价格等。
 
    　4 初步结论与建议
 
　    从以上分析可以看出，集体经营性建设用地使用权的取得包括划拨、出让、租赁和作价出资（入股）等多种方式，相应形成不同的土地使用权权益及价值类型，分别与国有土地使用权权益及价值类型相对应。当论及集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价时，需考虑土地使用权性质的对应性，否则将可能产生歧义。而现实中，由于缺乏对集体经营性建设用地使用权取得方式的全面了解，对集体经营性建设用地使用权权益的理解存在误区，进而影响了对其使用权价值的正确把握。为此建议：
 
    　（1）明晰集体经营性建设用地使用权交易方式。关于集体经营性建设用地使用权交易方式，中央政策已有提及，但尚未见诸于相关法律、法规条文，人们对集体经营性建设用地使用权出让、出租、作价出资（入股）的合法性仍不能肯定，对是否应区分“出让”与“划拨”方式尚难把握。为此，建议尽快审议并公布修正后的《土地管理法》，制定和颁布《农村集体建设用地使用权出让和转让暂行条例》，规范集体建设用地使用权交易方式，明确不同方式下的集体建设用地使用权交易主体、交易程序、交易税费等。
 
    　（2）细分集体经营性建设用地使用权权益类型。集体经营性建设用地使用权含义较为宽泛，如果不做进一步细分，则很难体现其具体权能，也难以与国有土地使用权权益类型相对应。建议根据集体经营性建设用地使用权取得方式不同，将集体经营性建设用地使用权权益划分为：集体划拨土地使用权、集体出让土地使用权、集体承租土地使用权、集体作价出资（入股）土地使用权等类型。修正或制定相关法律法规条文，分别界定各类不同性质的集体经营性建设用地使用权权益，明确其在转让、抵押等方面的限制条件。
 
    　（3）明确集体经营性建设用地流转价格内涵。集体经营性建设用地使用权流转价格，泛指集体经营性建设用地使用权流转所涉及的一系列交易价格总和，包括多种类型。如根据土地使用权性质不同分为：集体划拨土地使用权价格、集体出让土地使用权价格等。当评估某一具体项目时，需根据估价目的和估价对象情况，给出“地价定义”，明确土地使用权性质。现实中不区分土地使用权性质，笼统评估集体建设用地使用权流转价格或基准地价的做法亟待规范。
 
    　（4）分步研究制定集体建设用地估价规程。鉴于农村集体经营性建设用地使用权流转尚处于实践探索阶段，对其使用权权益及价值的研究尚待深入，尚不具备制定《农村集体建设用地估价规程》的基础条件，建议分步进行。先梳理集体建设用地使用权交易方式及权益类型，明确流转价格内涵及类型，然后研究制定各类评估技术规范。如针对不同交易方式，研究制定《集体建设用地使用权出让地价评估技术规范》、《集体建设用地使用权抵押评估技术规范》等，最终凝练成《农村集体建设用地估价规程》。
 
    　参考文献（References）：
    　[1]吕萍，马清华，李旭. 论集体土地流转价格机制 [J]. 中国房地产，2004，（3）：40—42.
    　[2]耿槟，朱道林，梁颖. 基于价格特征模型的农村集体建设用地流转价格影响因素研究 [J]. 生态经济，2013，（1）：56—58.
    　[3]崔宇. 集体建设用地定级估价核心技术问题探讨 [J]. 中国土地科学，2013，27（2）：67—72.
    　[4]王令超，杨建波，李永明，等. 基于修正法的集体建设用地基准地价评估探讨 [J]. 中国农学通报，2013，29（14）：75—80.
    　[5]杨杰，任绍敏. 广东省农村集体建设用地定级与基准地价评估探讨 [J]. 安徽农业科学，2010，38（17）：9141—9143.
    　[6]李延荣. 集体土地使用权流转中几个值得注意的问题 [J]. 中国农学通报，2007，（5）：55—57.
    　[7]王文，洪亚敏，彭文英. 集体建设用地使用权流转收益形成及其分配问题研究 [J]. 中国土地科学，2009，23（7）：16—20.
[8]全国土地估价师资格考试委员会. 土地估价理论与方法 [M]. 北京：地质出版社，2004.
 
    　（本文责编：郎海鸥）