中国农村土地制度改革的动力、现实需求及影响时间： 2016-09-08信息来源：付宗平　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：中国农村土地分散化小规模经营、农业转移人口与土地配置失衡、耕地流转尚处于起步阶段等现实问题依然是中国“三农”问题需要破解的难题。在中国农村土地利用朝着规模化、集约化及信息化发展的趋势下，笔者提出中国农村土地制度进一步改革的现实需求。现阶段，中国农村土地制度已经极大束缚了土地和劳动力要素的合理流动，为此，中国农村土地制度改革对于充分释放制度红利、维护社会稳定、推动农业规模化和集约化经营、极大提高农村生产力和农业效益具有显著作用。
　　关键词：农村土地制度；农业转移人口；农业规模化；农业集约化
　　中图分类号：F320.2  文献标识码：A  文章编号：1000－176X（2015）12－0119－06
　　收稿日期：2015－09－06
　　基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“健全城乡发展一体化的要素平等交换体制机制研究”（14ZDA033）；国家社会科学基金项目“新型城镇化背景下农业转移人口宅基地退出机制研究”（15XJY012）
　　作者简介：付宗平（1981－），女，四川资阳人，助理研究员，博士，主要从事农村经济和土地经济学等方面的研究。E－mail: 99mba@163.com
 
　　农业问题一直是关系国计民生的大问题，农业的发展影响着中国经济发展的大局和社会的和谐稳定。而最早从农村兴起的土地制度及其矛盾所引发的“三农”问题，如失地农民问题、城乡收入差距问题和社会公平问题等已经成为广大“三农”科研工作者密切关注的社会问题。如今，作为“三农”问题焦点的中国农村土地制度已经处于一种典型的制度非均衡状态，导致农业生产效率低下，极大束缚了土地和劳动力两大要素的合理流动。为此，中央多次出台文件推动农村土地制度改革，鼓励土地流转，促进土地集约化、规模化、专业化发展。十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”、“允许农村集体经营性建设用地入市”、“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”、“加快构建新型农业经营体系”等，标志着新一轮农村土地制度改革即将开启大幕。本轮土地制度改革的核心是通过农村土地要素的市场化改革，打破当前城乡二元经济结构，进而推动农业现代化发展，促进土地使用效率提升，加快中国传统种植经营模式的转变，激发耕地及相关产业所蕴含的巨大潜能，缩小城乡收入分配差距。从更宏观的角度看，土地制度改革将对城镇化进程、宏观经济、房地产市场和社会稳定产生一系列积极影响。
 
    　中国农村改革的核心内容是土地制度改革。纵观中国农村土地史，农村土地制度改革始于1982年，让农村土地所有权和经营权分离的家庭联产承包责任制极大地调动了农民生产积极性。但是进入21世纪后，家庭联产承包责任制的一些弊端逐步显现：一是耕地碎片化导致耕种难以形成规模效应。二是农民无法自由处置土地导致择业受限和土地大量撂荒现象出现。三是缺乏明确法律保障导致农民财产权利被侵害等。这些问题已经造成对中国农业现代化发展的阻碍，同时也带来了城乡二元经济结构、农村空心化、农民兼业化与粮食供应安全等诸多社会问题。在此背景下，中国农村土地制度改革问题已经刻不容缓。
 
　　一、文献梳理与评述
 
　　近年来，农村土地制度问题已经引起学术界的广泛关注，相继出现了许多具有前瞻性的研究成果，其中包括土地经营权流转、土地“三权分置”、集体经营性建设用地入市和宅基地退出补偿等。而许多学者在土地制度改革的方向上存在较大争议。针对农村土地的农民私有制建议早在1985 年就已出现，包括张振斌^[1]推崇的土地私有化模式，张红宇^[2]的“国有个人占有”方式，魏正果^[3]的“国有私用”方式，孙自铎^[4]的“国有私营”方式等多种理论框架。韩俊^[5]研究认为，现在农地征用制度存在的一个根本性问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权，为了城市的公共利益就可以侵犯农民的土地财产权利。窦祥铭^[6]从中国生产资料社会主义公有制的基本制度和私有产权对农业生产强大的激励作用出发，提出为减少制度改革成本，实行农地“国家终极所有，农民永久使用”的国家与农民二元产权制的农地制度。而对于农地流转问题，学者们的观点也各不相同。何凌云和黄季焜^[7]认为，农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，为了保障农村土地流转效率和流通目标的真正实现，必须高度关注与科学界定农民的土地权益，使农户真正享有占有、使用、收益与处分四权统一的承包经营权。吴群^[8]则认为，推行农村土地资本化、发育多样化的土地流转制度，是解决农村土地资源配置过程中公平与效率双重矛盾难题的关键环节，也是农村土地制度创新的重要内涵。张红宇^[9]指出，只有稳定农民的土地产权才能实现土地经营性的有序流转，由此形成农地使用权流转的市场化机制，为农村土地制度改革创造条件。赖昭瑞^[10]强调，农村土地流转追求的目标则是实现适度规模经营与优化土地资源配置效率，农村土地流转的原则在于市场机制与政府调控的有机统一，农村土地流转规范化的实现方式主要是转让、租赁、抵押、入股与买卖等。针对农地征用制度改革，黄贤金等^[11]认为农村土地收益由征地补偿、各种税费与供地收益等三部分组成，基于各分配主体的特征与分配主体之间的博弈，认为农民在征地过程中收益过少。赵志浩^[12]认为新的土地制度变革过程中，应进一步确保农民对土地的产权、完善征地制度和规范土地流转。
 
　　综上所述，从中国现阶段土地制度改革历程中可以看出，土地制度还存在着不少问题，如家庭联产承包责任制的规模效益差、经营水平和经营条件与经营规模不对称、土地流转困难造成土地资源难以得到合理配置、农村集体土地所有权主体界定不清和承包使用权不稳定等，这些制度上的问题都成为束缚农村生产力发展的瓶颈，如不尽快解决将影响农村经济发展乃至社会稳定。
 
　　二、中国农村土地制度改革的背景及现实需求
 
　　1. 土地分散化经营仍然是主流
 
　　第一，农业规模化程度不高。中国是农业大国，农业人口占比大，人均耕地面积少。据世界银行统计，2014年中国农业人口占总人口比重高达45. 6%，而发达国家农业人口占比普遍较低，如美国仅有19.0%。与之相伴的是，2014年中国农民人均耕地面积仅为0.2公顷，大幅低于美国65.2公顷的水平，甚至低于世界平均1.1公顷的水平，显示中国土地分散，规模化和集约化程度不高。
 
　　第二，城乡收入差距大。中国庞大的人口从事农业生产，生产效率低，靠天吃饭，经验种植，传统粗放管理，经营收入不高。2014年中国城乡居民收入比达到2.9，尽管这几年差距有所减少，但依然位于较高水平，而国外发达国家的城乡居民收入比一般在1.5左右（国际劳工组织）。从收入构成看，2013年农村居民工资性收入首次超过家庭经营纯收入，占比45.2%，显示相比务工收入，农村家庭经营不具备优势。
 
　　2. 农业人口转移与城市建设用地冲突
 
　　从全球人口迁移的量级看，中国是当今世界人口迁移规模最大的国家。随着过去十多年来农业人口的不断迁移，带来了迁入城市经济的增长，同时农村人口也在大规模减少。根据国家统计局的数据，中国目前的城镇化率（城镇常住人口占总人口比重）达到53.7%。随着大量农业人口不断转为非农人口，很多东部省份和大城市出现人口暴增，与之对应，有些省份的人口出现了净减少。如从2001—2012年，广东人口增长了21.3%，浙江人口增长了15.8%，北京人口增长了49.4%，上海人口增长了42.7%，天津人口增长了40.7%。但贵州、广西、河南、四川和安徽等中西部省份的人口却出现了净减少。农业人口的大迁移，必然导致土地与人口之间的原有配置出现错位。因为中国的土地供给和使用具有高度计划性，而人口的流动则具有较大的市场性，故土地制度改革就十分必要。农业人口的大迁移，必然导致土地与人口之间的原有配置出现错位。据国家统计局数据，2008年全国的建设用地为33.1万平方千米，但其中的城市建设用地仅为4.6万平方千米（2012年），与农村建设用地相比，为1∶6。显然，农村较少的人口（且今后还将进一步减少）占有过多的建设用地，而城市的建设用地占比过低。因此，应增加城市建设用地的比重，同时，相应减少农村建设用地的比重。由于中国在过去三十多年的高速增长中，存在医疗卫生、养老教育和环保方面的欠账，公共服务在大城市较为健全，但在农村和中小城市则比较匮乏，故未来人口向大城市集中不仅是基于就业和薪酬的考虑，分享社会服务也是一大重要因素。这就容易解释中国一线城市外来人口超常增长的原因。因此，土地制度改革应该从过去的抑制需求（户籍限制、教育医疗社保限制及购房限制等），向扩大供给的思路转变；从土地供给的高度垄断和计划性，向市场导向、人口趋势导向转变。
 
　　3. 土地政策推动耕地流转
 
　　中国农村土地制度改革都是在政府的政策推动之下进行的。2004—2015年中央一号文件连续12年聚焦“三农”问题，从不同角度和层次推动农业现代化，其中土地制度改革（鼓励土地流转）又是重中之重。2006—2015年中央一号文件均涉及土地流转政策，而且文件也从宏观层面指导，逐步着墨到操作和执行层面。随着政策加码，近几年中国土地承包经营权流转面积快速增长，2008年约为7.3百万公顷，仅占家庭承包耕地总面积的8.9%。到2014年6月底，土地流转面积快速增长到25.3百万公顷，增长近5倍，占家庭承包耕地总面积也迅速提高到28.8%。
 
　　4. 土地承包经营权流转尚处于起步阶段
 
　　尽管自20世纪80年代开始，全国各地已自发开展了土地流转的实践工作，且进入20世纪后耕地流转不断加速，但当前大部分土地流转都发生在小规模分散农户之间，这种自发性流转难以实现土地规模化和高效化。农村土地改革范围包括约2.9亿公顷农地（其中1.2亿公顷为耕地）和1.7亿公顷农村集体建设用地（分为经营性建设用地与宅基地）。目前，耕地承包经营权的改革和流转仍处于起步阶段，原因在于：耕地确权工作进展较为缓慢（预计2017年底前完成），影响流转进度；从量的角度，中国承包耕地流转面积在2014年上半年底已达2.5千万公顷，占全部承包耕地面积不足29.0%；从质的角度，小规模分散经营依然是当前农业经营的主要形式，承包耕地规模在2.0公顷以下的农户占比高达96.2%，主要原因是过去的土地流转主要以小户间的自发性流转为主。
 
　　5. 新型农业经营主体推动农业集约化经营
 
　　截至2013年底，在耕地流转中，转入农户的占60.3%，专业合作社占20.0%，企业占9.0%，其他占10.0%。当前，碎片化的土地耕作和家庭分散经营仍然是中国农业比较效益低下的主要原因，因此，促进土地适度规模经营是实现现代农业的前提和基础，承包经营权改革将在确保土地公有制和保障农民权益的基础上，以所有权、承包权和经营权“三权分离”为突破口，从而促进土地经营权有序流转。预计，随着土地流转加快，土地流入种植大户、专业合作社等新型农业经营主体，种植业集约化程度将持续提升。
 
　　三、农村土地制度改革动力及现实需求
 
　　根据新制度经济学理论，制度的边际效用呈递减规律。当前，中国农村的土地制度已经处于一种非均衡状态，也就是说现有农村土地制度供给已经明显滞后于潜在的土地制度需求，土地制度供给不足是土地制度改革的动力所在。根据经济学的产权理论，产权的清晰界定才能实现经济活动主体的经济利益，通过市场交易达到资源的最佳配置。因此，一方面，确权是中国农村土地制度改革的基础和条件；另一方面，加快户籍改革、完善社会保障制度等配套措施的出台有助于消除农民进城落户的后顾之忧。可以预见，随着土地制度改革的深化和配套制度的完善，将有望推动农村人口非农化、市民化的进程。
 
　　1. 农村土地制度改革的驱动力
 
　　第一，农民财产性收入增加的需求。在现有的征地制度下，农民拿到的征地补偿款只占整个土地增值收益的5%—10%^[13]。根据中金公司的宏观数据判断，农民所拥有的土地使用权价值粗略估计在50亿元以上，按农村户籍人口8.8亿元计算，平均每个人可达到5.7万元左右^[14]。
 
　　第二，农户对地权稳定性预期提升。本轮土地改革的制度创新之处在于将土地所有权、承包权和经营权“三权分离”，农户即使转让经营权也不会丧失对于土地的承包权，有效避免拉美等国家在城市化进程中导致农民失地、失业、失利的问题。农户对于地权稳定性预期的提升预计将加快土地流转进程以及农村剩余劳动力向非农部门转移的速度。
 
　　第三，配套制度逐渐趋于完善。随着农村社会保障制度的进一步完善，土地对于农民的社会保障功能已经逐渐被弱化，进而也减少了农民对土地的依赖。随着农民与土地关系的进一步剥离，我们可以推断，随着后期户籍制度改革、社会保障制度的完善，农民“土地焦虑症”的消失将成为加快农民进城的又一推动力。
 
　　2. 农村土地制度改革的现实需求
 
　　第一，农业经营模式集约化、科技化与信息化的需求。土地制度改革将打破制约中国耕地流转的最大障碍，从而加速耕地规模化进程。长期看，农民户均耕地面积有一倍以上提升空间；以适度规模为特征的家庭农场、专业大户和合作经营模式将成为中国种植业未来的中坚力量。土地经营规模提升、经营者投入增加将带来种植经营模式的转变，传统粗放式的耕作模式将逐步转向集约化、科技化和信息化的现代农业经营方式。
 
　　第二，农资需求结构高端化、产业集中化、渠道扁平化的推动。种植经营模式的转变将带来农资需求的结构性变化，高品质、精细化的要素（种子、化肥、农药和农机等）市场渗透率有望快速提升，进而推动相关产业的整合进程；同时经营规模的提升也有利于农资流通体系的建立更加专业化和集约化，通过高效、集约的农资流通网络实现渠道的扁平化。
 
　　第三，种植业产出效益存在巨大提升空间。参照国际经验，耕地规模的提升对劳动力生产率和要素利用率的正向作用显著。随着农资产品的技术革新、机械化效率的提高，将驱动中国种植生产效率快速上升。与此同时，耕地规模化也将带来单位成本的快速下降以及种植效益的明显提升。综合而言，耕地经营规模化将打破制约产业整合的最大瓶颈，企业借助“公司+合作社+农户”、“公司+基地+农户”等合同一体化模式，提升种植业的产出效益。
 
　　第四，农业信息化的未来发展潜力巨大。农业经营分散导致信息化建设难以迅速有效推进，落实农地流转，通过所有权与使用权的分离，可以加速农业的集约化经营，迅速提高农业生产智能化水平，并激发相关市场的巨大增长潜力。以土地确权市场为例，相关市场规模预计将达300亿元，其需求将在2018年以前迅速释放。
 
　　第五，耕地价值的重估驱动中国耕地流转租金提升。耕地价值（仅指经济价值）主要反映农民耕作土地所获取的价值，中国土地集体所有制决定了耕地价值只能通过流转租金这一市场价格体现。国内土地流转租金主要由耕地种植收益预期、耕作机会成本和租期长短等因素决定，其中耕地种植收益占据主导地位。笔者通过比较2004—2013年不同作物每公顷种植收益与流转租金，不难看出每公顷种植利润较高的作物（蔬菜、果蔬等）其对应的土地流转租金水平较高，且过去十年复合增速也显著高于种植净利润较低的作物（主粮、油料等）。因此，在种植业未来效益稳步提升的大背景下，耕地流转租金也将步入上涨通道。耕地流转租金的温和上涨有利于促进土地转入方加快提升种植效率以获取超额利润，但短期内流转租金的非理性上涨并不可取。近年来各类经营主体参与土地流转的热情水涨船高，部分经济发达地区土地流转租金已由2008年前后的每公顷7500元飙升至15000元，显著高于种粮区每公顷均7500—9000元的种植收益。而笔者认为，这种土地的流转租金短期大幅上涨是在市场定价机制缺失、部分工商资本大举介入下的必然结果，但短期内流转租金的过快上涨却会导致农户种粮积极性降低、土地转入方转向种植高附加值作物（如花卉、经济作物）、土地流转趋于短期化等问题。一方面，加剧了中国种植业非粮化的趋势；另一方面，不利于种植业现代化的推进。
 
　　四、农村土地制度改革可能带来的影响
 
　　1. 土地制度改革带来种植模式的规模化、专业化和集约化
 
　　土地制度改革首先可能预见的影响是将改变当前极度分散化的耕作模式。中国耕地面积位居全球第三，但人均耕地面积仅有0.093公顷，不足世界平均水平的1/3；农户户均耕地规模0.500公顷，仅相当于欧盟的1/30和美国的1/300。土地制度改革与土地要素市场化将打破制约中国耕地流转的最大障碍，耕地规模化进程加快将驱使农村富余劳动力进一步向第二、三产业及城镇转移；工业化的发展将继续推动中国城镇化稳步推进，预计2020年中国城镇化率将提升至60%，在2050年前后超过80%；假设国内耕地面积保持稳定，同时参考联合国对于未来人口数量的预测，中国农村人均耕地面积至2050年有100%—150%的提升空间，对应年均提升3%—4%。土地经营规模整体提升、经营者投入增加有助于将传统粗放式的耕作模式逐步转向集约化、科技化和信息化的现代农业经营方式。
 
　　2. 以适度规模为特征的家庭农场、专业大户与合作社将成为农业经营的中坚力量
 
　　资源禀赋决定了中国无法采取美国、巴西等国的大型农场模式，以适度规模为特征的家庭农场模式才是未来中国种植业的主要发展方向。当前中国家庭农场已初具规模，截至2012年底，家庭农场经营耕地面积已占全国承包耕地面积的13.4%；平均经营规模接近全国平均水平的27倍，达到13.3公顷；家庭农场平均收入达18.5万元（农场劳动力平均为6人），已达到甚至超过城镇居民人均收入水平。
 
　　3. 经营模式改变将驱动高品质农资需求快速增长
 
　　农资指农业生产过程中所需的物质资料，在种植产业链中主要涵盖种子、化肥、农药、农机和水利设施等，总产值超过10000亿元。由于中国农业现代化起步晚、起点低，相比国外农业发达国家，农资行业普遍存在集中度低、普及率低、科技化程度低等问题，农资行业与龙头企业未来发展空间广阔。在土地规模化驱动下，农资消费结构逐步从个体农民转变为种植大户、家庭农场和专业合作社，将改变过往农资采购时的盲目性和被动性。农资消费者对于高质、高效农资产品的旺盛需求日益提升，农业部也提出要求，到2025年中国实现化肥减施20%和农药减施30%的目标^[15]。
 
　　4. 土地流转带来农业经营规模提升和从业结构变化
 
　　第一，农业经营规模正在由传统小农耕作模式转变为家庭农场、种植大户和专业合作社模式，新兴资本也将成为未来农业生产的主体，从业者知识结构随之提高，科学施肥和用药的理念得到广泛认同和执行。此外，经济作物种植比例不断提高，高端化肥和农药需求规模随之扩大，高效缓释肥、水溶性肥料、生物肥料、土壤调理剂等新型肥料，以及高效低毒低残留农药将大量替代传统利用率较低的单质肥、普通复合肥和高毒高残留农药。龙头企业产品结构较为丰富，拥有多项或全系列高端肥料、农药产品，能满足差异化用户的需求，提升市场占有率，充分享受土地制度改革带来的高端产品需求提升的成果。
 
　　第二，购买主体的变化。中国农机消费者也会逐渐从原来的个体购买转向农机大户和农业合作组织购买，农业机械购买力将增强。农机流通协会通过2010年的调查发现，中国农机购买主体正在发生变化，农机大户和农机合作组织购买农机的人数比例每年都在上升，到2012年，农机合作组织、农机大户分别上升了10个百分点，个体自用下降较快。
 
　　第三，从业人员的转变。农村劳动力结构正在发生微妙变化，在规模化经营的趋势下，有文化的青壮年劳动力比例将继续提升，必然要求农机装备质量、功能、效率、舒适性有更快的提升。

　　5. 耕地规模的扩大对劳动力生产率和要素利用率的正向作用显著
 
　　随着农资产品的技术革新、机械化效率的提升，将驱动中国农业生产效率快速上升。耕地规模化也将带来单位成本的快速下降以及种植效益的明显提高。综合而言，耕地规模化对农业生产效率拉升作用明显：土地产出率、劳动力生产率、要素（资本、机械、种子、化肥等）利用率是衡量农业生产效率最重要的三个因素。尽管学术界对耕地经营规模和土地产出率间是否正相关存在较大争议，但无论从国际经验（纵向）还是国内现状（横向）来看，耕地规模的扩大对劳动力生产率和要素利用率的正向作用显而易见。以美国为例，1941—1975年是美国农场种植规模快速扩大阶段（由70.4公顷提升120%达到155.0公顷），农资产品的技术革新、施肥量的增加以及机械化效率的提高促使主粮单产显著提升（单产平均提高幅度127%）；中国黑龙江农垦区农场平均规模和机械化率分别超过13.3公顷和95%，远超全国平均水平，其粮食综合单产水平也较全国平均水平高出35%—40%。但是，中国农业生产效率仍有较大提升空间。尽管中国农业科技进步贡献率近年来稳步提高，由2010年的51.7%提高至2014年的56%，但与美国和日本等农业发达国家相比仍有较大差距。
 
　　6. 土地规模化将显著改变中国农产品成本结构
 
　　中国农业生产存在劳动生产率低和要素投入不足的问题。通过比较中国与美国主要粮食作物成本结构，我们注意到：首先，人工成本是中国粮食种植成本的最大构成部分，玉米种植人工成本占总成本比重高达45.0%，是美国的11倍。其次，从农资费用投入的角度，美国农药、种子、农机、化肥每公顷成本比重分别是中国的3倍、2.7倍、2倍和1.5倍；即使考虑每公顷成本差异，农资投入的绝对金额美国也远超中国，体现两国农业种植科技要素投入的巨大差距。再次，2006年后随着土地流转的加快，中国土地流转租金成本占比由15%提升至近20%，但与美国的25%相比仍有一定距离。最后，从成本收益率角度，两国相差无几，但美国种植户还将享受各类财政补贴，因此，绝对收益水平高于中国。土地规模化将显著改变中国农产品成本结构。土地流转的加快、耕地向专业大户和家庭农场集中预计将带来农产品成本结构的重大变化，人工成本占比大幅降低以及科技生产要素占比稳步提升是必然的趋势。土地租金方面，短中期内其占比可能将伴随土地要素市场化而有所提升；长期而言，土地折租成本占种植成本比重将基本保持稳定（美国1975年后土地成本占总成本比重保持在25%—30%）。要素投入的结构变化将驱动中国种植效益长期提升。短期内，中国耕地机会成本存在被低估的倾向，但在价值重估的过程中也将带来劳动利用率的同步提升，因此，对总成本和农户种植收益的影响预计有限；长期而言，科技型生产要素投入的增加将带来种植边际效益的递增，进而拉开种植收益的长期上升空间。
 　　
　　五、结论
 
　　土地资源是人类赖以生存和发展的重要基础。随着经济发展的深入，农村经济结构的调整、劳动就业的变化，土地细碎化分割，人工低效种植，抛荒撂荒等弊端逐渐显现。在城市化的快速推进中，加快土地的规模化流转，释放农村土地生产力，加速土地资源资本化，推进土地资源的高效规模集约利用，对于保护国家粮食和生态安全，推动农业新型经营主体的加速介入，提高农业比较效益及加快农业现代化进程具有十分重要的现实意义。
 
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　（责任编辑：刘艳）