台湾地区农地制度改革的做法及政策启示时间： 2016-10-19信息来源：赵一夫 薛莉　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：20世纪中期以来，台湾地区开展了三次农地制度改革。其中，农地重划和“小地主大佃农”政策在台湾地区农业经营方式转变尤其是促进规模化经营方面发挥了重要作用，与当前大陆推动的农村土地流转虽然在制度基础和实施办法上有所差异，但政策目标具有相似性，其改革做法具有参考价值。大陆加快农村土地流转，既要坚持强调经营主体多元化，更要强调农地农用的原则；规范土地整理工作；发挥好政府的主导作用；搭建有效的中介服务平台；给予配套的金融服务支持；分阶段、分区域试验和推广先进做法。
    　关键词：台湾地区；农地制度改革；土地流转；规模化经营
    　中图分类号：F321.1  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2016）03－0052－05
    　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.201603052
    　作者简介：赵一夫，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员；薛莉，中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员。
    　注：本文是国家社科基金一般项目“区域经济一体化背景下海峡两岸农业分工与合作研究”（编号：14BJY114）和中国农业科学院科技创新工程项目“农产品市场与贸易政策”（编号：ASTIP－IAED－2016－04）的成果。
 
    　自20世纪中期以来，台湾地区相继推行了三次农地制度改革，每次改革都是针对农业、农村及经济社会发展需要做出的重大政策调整，且实践证明均取得了显著成效。^[1]本文通过探讨台湾地区农地制度改革的措施，分析其在推进农业规模化经营方面的实施效果，并藉由两岸发展实际的对比，为当前推进大陆农村土地流转、促进农业规模化经营提供参考。
 
    　一、台湾地区农地制度改革的阶段性特点
 
   　（一）第一阶段改革——实现耕者有其田
 
　    二战结束前，台湾地区在日本殖民统治下，土地大多集中在少数地主手中，佃农负担沉重，生产积极性差，生产效率非常低。1949年，国民党战败后退踞台湾地区，为刺激农业生产并取得农民阶层的拥护，首先针对当时矛盾突出的农地租佃制度，开始以“耕者有其田”为目标的第一次农地制度改革。此次农地制度改革通过分步施行“三七五减租”“公地放领”“平均地权”等措施，^[2]彻底改变了台湾地区农地分配结构，激发了农民的生产积极性，促进了农业的发展和农村经济的繁荣，1952年农业产出恢复到二战前最高水平。
 
    　第一次农地制度改革的核心目标是解决农地分配问题，基本实现了“耕者有其田”，但因改革侧重土地所有权分配，也在一定程度上导致耕地生产规模狭小分散。
 
    　（二）第二阶段改革——扩大农业经营规模
 
    　第一次农地制度改革实施一段时期以后，台湾地区农地的分配与利用逐渐显现出相对于制度和经济需求的滞后性。一方面，小块分割的土地分配状况，影响了农业生产规模的扩大和农业效率的提高，如机械化设备无法大规模采用；另一方面，农户人口的增加和继承分产制度的推进，最终导致土地细分化的加速。随着台湾地区经济结构和劳动力结构的急剧变化，分散的农地分配和经营方式与现代农业发展需要之间的矛盾越来越突出。20世纪80年代初期，台湾地区出台了“第二阶段农地制度改革方案”，基本原则是扩大农场经营规模、提升农业生产效率、促进农地有效利用。改革方案包括四项重要措施：加速农地重划，整理分散耕地，扩大农场经营规模；鼓励小农转业，并辅以金融税收支持；推行委托经营、共同经营和合作经营；设置农业生产专业区，提高农业生产效率。
 
    　第二次农地制度改革的核心目标是解决农业规模化经营问题，涉及土地所有权的转移，旨在淡化小农经济，实现农业生产的机械化、规模化和专业化，一定程度上加快了台湾地区农业现代化的进程。^[3]这次农地制度改革的投入主要由政府承担，农民负担相对较小，因此农民参与的积极性较高，农地重划配合委托经营、合作经营等措施，扩大了农场规模，完善了农田设施建设，为农业机械化水平的提升提供了保障。
 
　    （三）第三阶段改革——提高农地利用效率
 
    　20世纪80年代末，台湾地区第二阶段农地制度改革基本完成，农业机械化普及程度大幅提升，主要农田整地作业机械化程度达97%，农业生产率水平也得到显著提高。进入20世纪90年代后，台湾地区采取的一系列农地制度改革措施目标指向为推动农地资源的合理利用。从现有相关研究发现，大多数研究将台湾地区近20年来农地制度改革定义为第三阶段农地制度改革，同时也有部分研究，包括当前台湾地区农业主管部门认为，2008年以来推行的“小地主大佃农”政策才是台湾地区第三阶段的农地制度改革。无论如何界定，第三阶段农地制度改革都有一个共同的目标——提高农地利用效率。
 
    　第三次农地制度改革的主要措施主要有：1990年，对《土地法》进行修正，废除了农地转让必须为自耕农的限定，放宽自然人可购买农地的资格，准许企业法人有条件购买耕地；1991年，废止《实施耕者有其田条例》，进一步为农地转让“松绑”；1993年，出台《台湾地区农地释出方案》，放宽部分农地转为非农用地的限制；1996年，正式取消“农地农有”的限定，购买和使用农地的主体扩展到农业企业、农民团体、农业试验研究机构等；2000年以后，对《农业发展条例》进行修订，进一步将农地使用政策调整为“放宽农地农有、落实农地农用”。总结第三阶段农地制度改革的措施与目标，主要解决了两个问题：一是缓解农业用地与非农业用地的需求矛盾。二是放宽农地转让限制，引导农地资源合理利用，实现地尽其利。
 
    　第三阶段农地制度改革的前期措施，主要通过农地所有权转移提高农地资源利用效率，然而地价昂贵，农地流转成本过高，效果并不明显。2000年后，对《农业发展条例》的修订，明确提出台湾地区新耕地租赁制度，为进一步活化利用农地奠定了基础。为解决小农经营面临的困难，扩大农业经营规模，促进农业转型升级，2008年6月，台湾地区开始实施“小地主大佃农”计划。一方面，鼓励没有劳动能力的老年农民，以及不愿意从事农业的农民将农地以长期租赁的方式流转给有意愿和有能力务农的经营者；另一方面，通过资金扶持的方式帮助专业农民扩大经营规模。
 
    　第三次农地制度改革时期，台湾地区已进入后工业化社会，农业发展水平相对落后，竞争力不断下降，转型升级的发展压力较大，然而严格的农业用地管制成为束缚经济协调发展的瓶颈。台湾地区通过推动农地的长期租赁或有偿转让，并有计划释出农地用于非农领域，不仅有助于农业自身的功能转换，提高生产效率和竞争力，而且也有利于满足二、三产业的用地需求，促进整体经济的转型发展。
 
    　二、台湾地区农地制度改革的重要措施
 
    　台湾地区三次农地制度改革均为针对不同时期农业、农村及经济社会发展的环境和需要，解决发展中面临的问题，促进农地资源的合理利用，提升农业生产效率。在改革过程中，“农地重划”和“小地主大佃农”政策，分别是不同阶段台湾地区促进农业规模化经营的重要举措，值得深入探讨和推介。
 
    　（一）农地重划政策为推动农业规模化经营奠定良好基础
 
    　20世纪中期，台湾地区第一次农地制度改革取得巨大成功，以渐进、和平的方式实现“耕者有其田”目标，但同时也带来了地权分散化和地块细碎化问题。农地规模细碎零散，相应的农路和灌溉等基础设施配套落后问题也非常突出，农业机械化应用也难以推广，严重影响农地利用效率和农业生产效率。鉴于此，台湾地区从1956年开始陆续启动三期农地重划工作，时间跨度约50年，成效最显著的时期为20世纪60年代和80年代。各阶段农地重划的核心内容都是通过农地的区划整理，将原来分散细碎的土地连片集中，同时修建和完善田间道路、排灌沟渠等基础设施，以利于分散农户的集中和土地的规模化经营。
 
　　农地重划政策的执行具有阶段性。^[4]第一阶段从1956～1961年，为试办和示范阶段。在此期间，台湾地区在花莲、高雄等地选取了11处农地重划示范区，面积为3225公顷，通过试办和示范为下一阶段农地重划探索经验。第二阶段从1962～1971年，被称为“十年农地重划”阶段。这一阶段农地重划作为独立的专项计划推动，财政投入力度大，覆盖耕地面积大，效果也最显著，重划总面积占台湾地区全部耕地的36.6%。第三阶段从1973年以后开始，并被归入整体经济建设和农村建设计划中，作为例行工作任务推动。
 
　　农地重划政策进入规范执行阶段是从20世纪80年代即第二次农地制度改革期间开始。台湾地区在1980年和1982年先后颁布《农地重划条例》和《农地重划条例实行细则》，确定六类农地作为重划对象，并在各重划区由农民组织成立“农地重划协进会”，协助推动重划工作。
 
    　农地重划政策执行早期，由于农业生产效益相对较高，而且第一次土地改革后自耕农对改善农业生产经营条件的积极性较高，重划费用大部分由农民负担。20世纪70年代以后，农业生产的比较利益下降，劳动力大量外流，农地重划政策的落实主要靠政府主导推行，重划费用则主要由政府承担，农民承担费用不超过重划总费用的1/9，而且灾区重划的费用都由当局全部负担。^[5]重划过程中涉及的农用道路和水道沟渠建设用地，先以乡镇公所公有或农田水利会所有的农用道路及水路相抵，如果不足，则由参与重划的农民按照重划分配的土地面积比例进行分担。
 
    　总体看，农地重划政策施行的成效非常显著。^[6]第一，重划后每一丘块的土地面积平均扩大了两倍以上，且形状方整，便于农业机械操作。第二，将分散的土地集中分配，农户土地的集中率大幅提高，便于耕作管理。第三，改善农路，便于农业机械进出和农作物搬运，节省劳动力。第四，重划后田间灌溉便利，农业机械的使用增加，农场规模经营条件得明显改善，作物单产大幅提高。
 
    　（二）“小地主大佃农”政策为小农经营形态下推动规模化经营探索了实现路径
 
　    2000年，台湾地区农业发展条例修订后，明确提出“新耕地租赁制度”，旨在通过排除农地自由租赁中减租、补偿给付等约束，活化农地租佃，以租用农地形态扩大经营规模。然而，仅放开租赁推动的效果并不明显，主要由于农业经营的比较效益相对较低，农业青壮劳动力外流，农民老龄化趋势严重。
 
    　为调整农业生产的土地和劳动力结构，持续推动规模化经营，台湾地区于2008年开始进行“小地主大佃农”政策规划，并选取10个试办区，总结经验后于2009年5月正式启动“小地主大佃农”政策。“小地主大佃农”政策采取契约自由化原则，由出租人与承租人自行约定使用权的转让，使有意愿及有能力从事农业的人获得耕地，扩大农业经营规模。“小地主大佃农”政策中有以下重要措施：
 
    　一是以务农年轻化和经营规模化为目标的发展策略。辅导无力耕种或无意耕作的年老农民出租耕地，引进年轻专业农民，协助有意承租农地扩大农业经营者（包括专业农民、产销班、农会、合作社或农企业公司等大佃农）顺利承租农地进行长期耕作，并提供产销整合、技术研发、品牌打造和市场营销等专业培训机会，辅导农地集中生产及轮作，实施机械化作业，降低生产成本，提高规模生产效益与竞争力。
 
    　二是为长期承租土地的大佃农提供租金和经营资金的优惠贷款。为兼顾出租人和承租人共同利益且推动农地租赁流转，台湾地区农业主管部门在政策执行中采取“一次付租、分年偿还”的措施，即先由农业单位一次性代付长期租金，再由大佃农分年偿还。同时，针对不同类型大佃农长期承租农地的需要，辅以农地租金和经营租金贷款措施，由政府提供项目融资优惠贷款利息补贴，使承租人能以较低价格取得农地并进行整合经营，不必负担沉重的土地租金和营运资金，增强大佃农承租经营农地的意愿。
 
    　三是向大佃农提供企业化、规模化经营的辅导和补助。台湾地区农政部门对大佃农的经营辅导，在承租农地开展经营之前就已着手，包括“飘鸟计划”“培根计划”及农民学院教育等措施，对有意愿务农的年轻人进行辅导和培养，充实和改善农业劳动力结构。对已承租农地的大佃农，“农委会”也配套有一系列辅导与补助措施，包括对农地基础环境改善补助、产销设施补助、企业化经营管理辅导以及健康安全农产品生产验证辅导与补助等。
 
    　四是强化农地银行的服务管理功能。为降低农地租赁的交易成本，克服农民多头洽商信息不对称、协商成本高、进程缓慢的问题，台湾地区在推动“小地主大佃农”政策过程中，建立农地银行这一中介服务平台。^[7]农地银行的专责管理机构是农会，其主要功能是为农地供给和需求双方提供信息服务，降低信息搜寻成本; 凭借农民对农会组织的信任，为农地租赁双方提供沟通协商服务，以降低协商谈判成本; 对所有的小地主大佃农租赁信息进行登录和管理，配合农政单位监督和检查农地违规利用行为，通过系统化信息减低监督和执行成本。
 
    　“小地主大佃农”政策施行的时期相对较短，长期的经济和社会效益还有待后续观察，但就近年来的执行效果看，初步达到扩大农业经营规模、促进农业劳动结构年轻化的目标。据统计，台湾地区“小地主大佃农”政策实施4年后，政策辅导的大佃农户均农地经营面积为7.2公顷，约为一般农户的6倍，参与政策辅导的大佃农平均年龄为44岁，相比较一般农民平均年龄降低近20岁，初步达到扩大农业经营规模、促进农业劳动结构年轻化的目标。^[8]
 
    　三、对大陆推动农村土地流转及促进农业规模化经营的启示与建议
 
    　台湾地区第二次农地制度改革和第三次农地制度改革，其目标以推动农业规模化经营、提升农业生产效率为主，与当前大陆农地制度改革的目标具有很强的相似性。^[9]因此，借鉴台湾地区相继推行的“农地重划”及“小地主大佃农”改革做法，对大陆推动农村土地流转、促进农业规模化经营具有现实的参考价值。
 
    　（一）既要坚持强调经营主体多元化，更要强调农地农用的原则
 
    　台湾地区在各阶段农地制度改革过程中，虽然逐步放宽了“农地农有”的限制，但始终没有放松“农地农用”的要求。大陆在加快农地流转过程中同样也不能放松对农地农用的约束和监督，这是由农业在两岸经济、社会发展中的特殊地位决定的。为加快农村土地流转，活化利用农地资源，提高农地利用效率，大陆可参考台湾地区的做法，鼓励和支持多元化经营主体的参与，尤其针对农业劳动力结构变化的特点，重点培养和扶持年轻劳动力从事农业经营，以缓解农业劳动力老龄化和结构失衡带给现代农业发展的不利影响。
 
    　（二）规范土地整理工作
 
    　台湾地区分阶段实施的土地重划政策，各时期都有明确的规划目标和法律规范，对改善农业经营环境、促进土地流转和规模化集中起到积极的推动作用。近年来，大陆通过土地整理，对增加耕地面积和提高耕地质量发挥了一定作用，但在促进农地流转和规模化经营方面缺乏统一规划，有些地方甚至将土地整理的目的定位在增加城市和工业发展用地指标增加上，也有部分地区为获得土地整理资金，采取强行手段实施土地整理的做法，不利于农村土地流转和规模化经营。有必要在农村土地确权的基础上，进一步做好农村土地特别是农业用地的规划整理工作。
 
    　（三）充分发挥政府的主导作用
 
    　从台湾地区的经验看，各时期的农地制度改革都由政府做好顶层设计，并配套一系列的财政、金融、税收方面措施推动，才能收到预期的经济和社会效果。目前，大陆农地田块整理有相当一部分是靠流转的受让方根据生产需要自行完成，不仅缺乏统一规划，而且给承包地边界确认及土地确权造成困难。另外，目前相当多农地流转仅通过口头协议等形式完成，缺乏长期性和稳定性，而且容易造成权利纠纷。应借鉴台湾地区“小地主大佃农”政策的推行经验，充分发挥各级政府在土地整理和流转中的主导作用。
 
    　（四）搭建有效的中介服务平台
 
    　台湾地区在推动农地流转过程中，农地银行发挥了重要作用，不仅解决了地主和佃农双方的信息不对称问题，而且有效降低了土地流转的交易成本。近年来，大陆部分地区出现农村土地银行试点，在农地流转过程中发挥了积极作用，但有些地区也存在由村集体挂牌，依靠行政手段推动的做法，没有完全尊重农民自由参与土地流转意愿。因此，大陆农村土地银行应借鉴台湾地区农地银行发展经验，规范作业流程，不仅发挥好土地流转中介服务功能，还应发挥好协助政府监督耕地规范使用的功能。
 
    　（五）给予配套的金融服务支持
 
    　台湾地区自20世纪80年代开始的第二阶段农地制度改革，目标主要通过促进农地所有权转移推动农业规模化经营; 现阶段推行的“小地主大佃农”政策主要通过农地使用权流转推动农业规模化经营。在分阶段农地制度改革过程中，台湾地区都非常重视金融服务的配套支持，包括对购买农地的优惠贷款支持和针对大佃农承租土地的贷款补助等。大陆在推进农村土地流转过程中，应借鉴台湾地区发展经验，重点针对年轻农民、专业大户、合作组织等农业经营主体，分别在土地租赁和农业经营方面给予金融服务支持，鼓励通过流转土地从事农业规模化经营。
 
    　（六）分阶段、分区域试验和推广先进做法
 
    　农地制度改革包括农村土地流转涉及面广、问题复杂，难有统一的做法适合各地实际。台湾地区在推行“农地重划”和“小地主大佃农”之前，虽然在理论上进行了反复论证，但具体改革措施都是在分阶段、分区域试验和示范基础上逐步推开的，既减小了改革风险，又能根据各地实际不断总结经验。大陆在推进农村土地流转过程中，各地都有一些先进的做法出现，但从大局出发，在大范围推广之前仍需分阶段、分区域进行试验示范。尤其应充分利用和发挥农业综合配套改革试验区的功能，在先行先试的基础上不断总结经验，有序推进。
 
    　参考文献：
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    　（责任编辑：任春杨）