保障农民权益：农村土地政策演进特征与启示时间： 2016-11-11信息来源：黄建荣 韦彩玲　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]文章通过还原土地改革时期以来不同阶段典型的法律、政策与法规，详细梳理我国农村土地政策的演进历程，揭示政策变迁过程中深层次的规律。研究结果表明，政策演进过程中实质是农民土地权益交叉实现和不断增强的过程。在更大程度上赋予农民更清晰、更确定的土地权能是我国未来农村土地制度改革的方向，因此，当前在坚持土地承包责任制度的基础上，可尝试构建以“农民家庭”为主体的土地产权制度，以期最大限度保障农民土地权益。
    　[关键词]土地；政策；演进；权益
    　[作者简介]黄建荣，广西大学公共管理学院副教授；韦彩玲，通讯作者，广西大学公共管理学院讲师，博士，广西南宁530004
    　[中图分类号]F301    [文献标识码]A    [文章编号]1004—4434（2015）05—0123—04
  　  [基金项目]本文受国家社会科学基金项目（13CMZ050）资助、教育部哲学社会科学研究基金青年项目（11YJC810032）资助、广西高校高水平创新团队“非政府组织与社会管理创新”资助、广西高校人文社会科学重点研究基地“区域社会管理创新”资助、广西大学科研基金项目（XGS1404）资助
    　DOI：10.16524/j.45—1002.2015.05.020
   
    　“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。^{[1]（P102）}不论是探讨政治制度还是经济发展都不能把历史割裂开，历史会在不同程度上影响当前的路径选择。因此，梳理土地政策的演变进程，站在历史的高度清晰地认识我国农村土地政策发展的渊源，探求政策演进过程中的逻辑起点和内在规律尤为重要。为了相对准确的理解农村土地政策变迁的历史过程，本文尽可能地还原不同阶段典型的法律、法规和中央文件等，详细的分析我国农村土地政策的演进历程，力图揭示土地政策变迁过程中内在的深层次规律，为我国未来农村土地制度创新提供镜鉴，为当前土地制度改革方向提供指引。
   
    　（一）土地改革时期：农民均分化所有土地
 
    　1947年《中国土地法大纲》提出，“废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田”确立了土地农民所有制；“村中所有土地按人口统一平均分配”使全乡村人民获得了均等的土地，从而形成了土地的均分化模式；“允许农民可以自由买卖、出租土地”，意味着土地要素流动顺畅，使得农民自由转让土地成为合法化。通过土地改革，农民占有了土地的所有权，从而使得农民拥有了更加稳固的土地权益。在土地改革这一时期，《中国土地法大纲》和《中华人民共和国土地改革法》是本阶段的标志性法规，这两部法规使得广大无地农民拥有了土地，真正成为了土地的“主人”。作为纲领性文件的《中国土地法大纲》成功地指导了农村土地改革并取得了显著的成效，对当时生产力的发展起到了巨大的促进作用。
 
    　土地政策属于公共政策，它实质上是对社会价值做出权威分配^[2]（P56）。《中国土地法大纲》作为当时较早的一项土地政策，是国家根据当时的历史任务和社会主要矛盾而制定。所以，《中国土地法大纲》的出台不仅顺应了民意，而且奠定了我国日后土地制度变迁的基调，尤其是“均分化土地”的政策理念一直延续至今。政策的外部环境要求有不同的土地关系以适应于社会经济的发展，随着我国生产力的发展和政策环境的变化，我国需要调整或出台相应的土地政策。
 
    　（二）土地集体化时期：土地集体所有、共同经营
 
   　 从1955年开始，我国的农村土地政策发生了根本逆转。随着土地改革的完成和国民经济的恢复，为了适应国家的经济发展和工业化战略，中央调整了土地政策。1956年《高级农业生产合作社示范章程》明确提出，要完成土地的集体所有制转变。随后，我国通过农业生产合作社运动，土地实行集体共有，在此基础上统一经营、共同劳动、统一分配。农业生产合作社的章程推动了土地向集体化方向改革，这一政策方向是我国现行的农村土地集体所有制的渊源。
 
    　1958年建立人民公社制度，农村土地从集体所有制向全民所有制转变，推行“政社合一”的管理体制。人民公社制度推行农村生产资料完全公有化、农村经济活动高度集中统一化、农民收入分配的极大平均化，在这一经济关系形态下，农民群众的生产积极性严重受挫。1962年国家规定“根据各地具体情况，人民公社可实行两级即公社和生产队或实行三级即公社、大队和生产队”，这就奠定了生产队作为集体土地“所有人”的政策基础，以政策法规形式进一步确定了人民公社体制，它在很大程度上确定了我国农村土地所有制的基调，成为追溯当前农村土地权属的历史渊源。
 
    　不管是从当时还是现今来看，土地集体化时期所推行的农村土地全民所有制是我国历史上严重失误的一次改革。人民公社制度越“公”越先进的意识，否认了商品经济，否认市场对土地资源的弹性调节和优化配置作用，严重束缚了当时土地制度体系的完善；政社合一的组织形态导致土地管理的责权利脱节，致使集体经营的激励机制缺损。虽然土地是集体所有，但土地经营权由国家绝对掌握，集体丧失经营自主权，农民则更无所有权和经营权。这些制度和政策在很大程度上严重影响了农村经济的发展，阻碍了当时生产力水平的提高。
 
    　当然，这一时期的政策取向也有可取之处，比如“包产到户”的做法对我国农村土地制度的完善是一种可行且有益的尝试，这种责任制形式对当时我国农业经济的发展起到较大的推动，更为重要的是，对改革开放以后的土地家庭联产承包责任制的推动提供了借鉴和启示。
 
    　（三）家庭联产承包责任制初期
 
    　1. 土地集体所有、家庭经营
 
    　1978年，在充分肯定了包工到组、联产计酬的管理方式的基础之上，国家明确规定“继续实行三级所有、队为基础制度”。这一政策实际上虽然仍坚持土地公社集体所有制，但对公社土地集体统一经营制度是一大突破。1979年《关于加快农业发展若干问题的决定》提出“决不允许任意改变‘三级所有、队为基础’的制度，它适合我国目前农业生产力的发展水平”，并“允许某些副业、山区单门独户搞‘包产到户’”，这为农村土地实行承包责任制的确立奠定了良好的基础。
 
    　“专业承包联产计酬责任制”和“包产到户”都在不同程度上产生了积极效应。于是，国家把“专业承包联产计酬责任制”和“包产到户”概括为“家庭联产承包责任制”。1982年，相关政策突破了“三级所有，队为基础”的体制牢笼，并提出“目前实行的各种形式的责任制，只要群众不要求改变，就不要变动”。1983年《当前农村经济政策的若干问题》的颁布，最终使得家庭联产承包责任制正式确立。随后，一系列政策的出台稳固了家庭联产承包责任制作为我国农村经济的基本制度。1993年《宪法》修正案将“家庭承包经营”写入《宪法》。这些政策内容以法律的形式使得农村土地承包经营制度在宪法层面得到了确认。
 
    　纵观这一阶段的政策，可知这一时期国家采取的是渐进式的改革方式，逐步确立家庭联产承包责任制，这就使得各项政策在实施中尽可能地避免了以往土地改革中因急功近利导致的各种矛盾和震荡，逐步完善和协调土地关系，继而使得土地政策在实施过程中得到不断的调整和优化，充分发挥政策绩效。
 
    　2. 土地要素流动受限逐渐解开
 
    　家庭联产承包责任制确立后，国家有意识地逐渐放开土地流转。如1984年中央一号文件提出“要鼓励耕地向种田能手（即种田大户）集中。”从这一政策规定可窥探出中央有开始解禁土地流转的倾向。1986年《土地管理法》明确规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，国家建设需征用土地，被征地单位应服从”。这一法律规定将农地转让权限定于农业用途，从侧面映射了土地转让的合法性，为农民获得农地流转权奠定了法律基础。1988年第七届全国人大常委会对1982年《宪法》修正案做出调整，即“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这一宪法修正为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。
 
    　1993年相关政策规定“在坚持土地集体所有制的前提下，允许土地使用权依法有偿转让。”这在很大程度上为土地与其他资源要素进行优化配置奠定了良好的条件，为土地进入一级交易市场埋下了伏笔。这些政策无疑为提高农业生产率，促进农地流转，推动农村城镇化打下了良好基础。1995年《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》规定“允许承包方以转包、互换、入股等形式依法转让土地，其合法权益受法律保护。在第二、第三产业比较发达的地方，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。”这表明了我国土地政策的制定和执行体现出差别化和灵活性，鼓励各地因地制宜对家庭承包制进行不同形式的制度创新，既达到土地资源的优化配置，又有利于保障农民土地权益。
 
    　（四）家庭联产承包责任制发展时期
 
    　1. 家庭承包经营权物权化
 
    　2002年《农村土地承包法》开宗明义地在总则第一条就阐明“赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护土地承包方的合法权益，促进农村经济发展，根据宪法，制定本法。”它隐含两层意思，第一，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农民合法权益是宪法的规定；第二，要促进农村经济的发展就必须赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农民的合法权益。该法进一步强化了土地承包经营权的长期稳定，开启了以土地利用为中心的用益物权制度。2007年，《中华人民共和国物权法》正式确立了家庭承包经营权的物权化。2008年十七届三中全会规定，农民承包经营土地“长久不变”。在此基础上，2013年十八届三中全会强化了农民承包经营农村土地“永久不变”。“永久不变”的土地承包关系使得农民在土地流转中获得更多的合法的土地财产性收益，土地流转把土地承包权法定化、稳定化、市场化和物权化，原来单一的经营权分成了占有权、使用权、收益权和处分权，土地可以更好地与其他资源要素进行配置，农民以此获得更多的土地收益。从这个意义出发，这些政策都在不同程度上赋予了农民充分而有保障的土地权能。
 
    　2. 农民土地权益凸显
 
    　2002年《中华人民共和国农业法》第九章将“农民权益保护”单独成章进行相关规定，这在某种程度上说明“农民权益”备受国家重视。该法第七十一条“国家依法征用土地，应保护农民的合法权益”、第七十二条“不得侵犯农民土地承包经营权的规定”、第七十八条“侵犯农民权益的处理方式可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼”。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》在征地补偿方面提出了确保被征地农民生活水平不降低的精神；在就业安置上提出要体现保障被征地农民长远生计的思想；在征地过程中强调农民的知情权、参与权，这些举措在很大程度上保护了处于弱势群体的农民在土地征用中的合法利益。2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》再次强调“土地流转不得改变土地的原有用途，不得损害土地关系人的合法权益”。2007年《物权法》在第一百五十二条、第一百五十四条等专门规定了农村宅基地使用权，农民宅基地使用权的流转可以在集体经济组织内部流转。2008年十七届三中全会发布规定“保障农民权益”是农村改革的基本出发点，并指出“完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权；允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。2010年和2012年中央一号文件和十八大报告在不同程度上均对土地承包、土地流转以及土地征用政策作进一步的完善。在此基础上，2013年十八届三中全会赋予“农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这在很大程度上丰富了农民承包地的权能，最大限度地保障了农民的土地权益。
   
    　纵观20世纪50年代以来的农村土地政策，主要是围绕“土地产权与土地要素流动”而发生变迁。土地产权结构是否明晰完整、土地要素流动是否顺畅在很大程度上与农民的土地权益密切相关。制度变迁的诱致性因素是制度活动主体期望获得最大潜在利润，土地产权、土地要素流动及依附其之上的权益均是农民土地权益的集中体现。
 
    　（一）土地政策演进的实质：强化农民土地权益的趋势
 
    　我国农村土地政策变迁的历史过程实质上也是这两个重要权益的交叉实现过程。1947年的土地改革确立土地农民所有制，使得农民获得了完整的土地产权，最大程度地调动了农民的创造性，有利于当时生产力水平的发展。但这一时期的土地权益更多的仅是呈现出农民对土地的使用权和经营权，以及依附于土地使用权和经营权之上的收益权。土地集体化时期，农民对土地的所有权是通过集体来实现的，农民个人作为集体中的一员，与土地不再存在法律上的产权关系，同时国家通过建立人民公社进行全面管制，严禁农村土地要素与其他资源要素的流动与配置，国家成为了农村土地要素的惟一决定者，集体和农民个体基本上没有任何决策权。1978年家庭联产承包责任制得以确立，在这一制度安排下，家庭和农民个体变成自身劳动生产的决定者，“农民个体充分享有剩余索取权，调动了农民最佳使用资源的积极性，因此，资源得以流向对其评价最高的个体，从而实现了资源的优化配置”。伴随家庭联产承包责任制的发展和完善，家庭承包经营权逐渐物权化，城乡之间土地要素流动趋势逐渐增强，农民在某种程度上可以通过其土地要素分享到城市的工业化发展成果，这一时期的土地权益更多的是从根本上解决农民的长远发展问题。如果说土地集体化时期，国家对农村土地的管制是全面的、苛刻的，那么家庭联产承包责任制的确立则是使国家管制得以放松。虽然土地产权归属没有改变，还是实行集体所有，但是国家放松了对农村土地产权的管制，家庭联产承包责任制唤醒了更多处于“睡眠状态”的土地权能，与以往任何一个阶段相比，这一时期的土地权益内容更充分，表现形式更丰富。
 
    　由此而知，我国农村土地政策演进过程中呈现出不断强化农民土地权益的趋势，政策层面上逐渐凸显农民权益保障。农业是我国的基础产业，农民群体是我国农业发展的主力军，通过土地政策赋予农民更充分、更完整的权益，最大地激发农民的积极性和创造性，能极大促进农业经济发展，从而有利于提高生产力发展水平。当前，我国正处于土地制度深化改革时期，改革应该沿着不断强化农民土地权益的方向进行完善，在政策指向上要更多的倾向于农民群体、“让利于民”。十八届三中全会确定了农村土地制度改革的基本方向，即“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”，明晰土地产权能够在更大程度上赋予农民更清晰、更确定的土地权能。
 
    　（二）政策优化：明晰“农民家庭”为主体的土地产权
 
    　在我国现有的土地政策框架下，农村土地产权模糊这个问题已经基本达成共识。农村土地实行集体所有，然而“谁”是土地所有权的真正主体，实际上是非常模糊的。农村土地产权主体模糊化，为各级政府通过集体组织侵犯农民土地权益留下了较大的制度空间。根据产权理论分析，具有独立化产权主体的组织在一定程度上可以使经济活动中的外部性得到内化^{[3]（P98—100）}，因此要真正有效保障农民土地权益，需要在相关产权制度下确立具有独立化的产权主体，为此，明确农村土地产权主体是关键。那么“谁”最适合作为农村家庭承包制土地的产权主体？如果国家或村委会作为土地的产权主体，那么他们就具有双重角色，既是管理者也是产权主体，这样就很难避免在行使相关职能时发生角色错位问题。对于集体经济组织作为土地产权主体，集体经济组织这一概念本身在法律层面的界定上就非常模糊，所以在现实中很难担当农村土地产权主体这一角色。而对于农民作为土地产权主体，整体意义上的农民本身就是一个抽象的集合概念，在现实中也难以作为明确的土地产权主体。如果单个农民作为产权主体的话，要对各个个体农民进行界定，这在操作上是不可行的。因此，从目前的局势来看，“农民家庭”作为农村土地产权主体是较为妥当的。“农村土地制度体系的指导思想之一就是将农民作为一个历史的独立的人格化的‘经济人’来对待。”^[4]“家庭是当前中国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。”^[5]如果农民家庭成为农村土地产权主体，可以从根本上解决农村土地产权主体模糊化的局面。因此，本文认为，可尝试构建以“农民家庭”为主体的土地产权制度。
 
    　需要强调的是，构建以“农民家庭”为主体的土地产权制度必须是在家庭土地承包责任制的基础上，把承包地的产权完全赋予农民家庭，农民家庭是农村土地的产权主体。换言之，农民家庭拥有完整的土地产权，农民家庭、村委会以及国家的角色是比较清晰的，比如当国家进行征地时，农民群体就能从自身利益最大化考虑向村委会或地方政府做出反馈，在土地交易中能够与其他利益集团进行相对平等的谈判以确定较为合理的利益分配。从这个意义出发，以“农民家庭”为主体的土地产权制度能够在更大程度上赋予农民更清晰、更确定的土地权能。
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