新常态下土地财政面临的问题及对策思考时间： 2016-12-01信息来源：张协奎 乔冠宇 徐筱越　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]我国经济在经历多年的高速增长后，开始转入了中高速、调结构、全面改革的新常态。存在于“常态”经济下地方政府“以地生财、以财养地”相对均衡的土地财政模式将面临新态势。文章通过分析在“新常态”下土地财政的新问题和其对地方政府的持续意义，从适应新趋势和信息技术的视角出发提出了加快地方政府思路转变、培育多元经济增长动力、努力激发社会资本参与城市建设、运用新型手段加强对土地的管理等四点建议，以使土地财政模式能够适应经济社会发展新需要。
    　[关键词]新常态；土地财政；房价；地方政府
    　[中图分类号]F812    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2016）06—0061—05
    　[基金项目]国家社会科学基金项目《新型城镇化视角下的中国房价合理水平研究》（项目批准号：13BJL030）。
    　[作者简介]张协奎（1963—），男，湖南桃江人，广西大学商学院教授、博士生导师，研究方向：城市经济与管理；乔冠宇（1991—），男，河南信阳人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：土地资源管理；徐筱越（1992—），女，河南信阳人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共经济与社会治理。
    　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2016.06.012
   
    　我国经过改革开放30多年的快速发展，在经济总量、居民收入、产业结构上都得到了全面提升，2014年全社会经济增长开始由高速到中高速放缓，房地产交易量价齐跌，传统产业进入“倒春寒”时期，我国经济进入“新常态”。这一现象直接影响到全社会对传统产业的投资热情，政府土地出让艰难，在外部融资紧缩、内部财政供给不足的情况下，地方政府长期赖以生存的土地财政融资模式受到了严重的打击。面对新常态下土地财政的新问题，地方政府要及时找到转型土地财政的办法与对策，以上下联动、多方协调、合理转型、构建科学的“新型土地财政”，充分发挥其在补充政府资金，撬动社会存量资本的巨大作用的同时，适应社会发展大趋势和经济发展新常态。
 
    　一、“常态”下的土地财政
 
    　在我国，众多地方政府都面临财政与事权不匹配的问题，表现为财政税收满足不了城市建设和社会保障的需要，这一问题的主要原因是1994年我国开始实行的分税制改革，改革后一些交税群体固定、征收面大、征收途径便利的税种大部分划归中央^①（见表—1）。
   
    　按照现行分税制的设计，真正归属于地方政府且容易获取的税种大部分是与土地利用有关的，这部分包括了由房地产业和建筑业发展带来的营业税、所得税以及耕地占用税、土地增值税等税收。而增值税、消费税、资源税、所得税需要与中央分成，分成所得中地方政府只占很小比例，在这一情况下营业税便成为地方税收的最主要部分。^②其中，由于房地产业的扩大能快速增长财政收入且增收渠道稳定，因此，大力发展建筑业、房地产业，带动土地征用便成为各地所默认的最优选择，这就成为了地方政府增加财政税收的一个主要依靠，同时，也被普通百姓理解为政府以地生财的典型表现。在整体社会大环境的促进下，我国房地产业在各地强劲成长，一度表现为各地房价高居不下、地王出价不断创新高、地产商圈地买地热情踊跃。在近几年的发展中，房地产开发成为我国城市化快速推动的动力来源，带动了我国第二产业的快速发展，并为我国GDP的两位数快速增长做出了贡献。而另一个土地财政的典型代表是大家所熟知的土地出让金。从1994年开始，我国规定政府出让土地所获收入全部归各级地方政府所有。地方政府通过征地补偿手段，从农民手中低价获取土地，转手通过招拍挂等方式高价出让，经过对土地的“七通一平”、“五通一平”使地价成倍翻升。在很长一段时间，土地出让金一直成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，可以由地方自由支配，如图—1所示，从1998—2014年，土地出让金几乎占据了地方财政收入的半壁江山。丰厚的土地财政收入有效弥补了地方其他税收不足的窘境，也为地方政府能够顺利地进行城市建设和社会保障的完善提供了有力的资金支持，在土地财政的其他表现形势下，地方政府也可以通过对土地的利用来实现增加地方经济实力的目的，例如，对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的方式招商引资，以期获得企业进入后的税收收入。以政府土地储备中心、政府性土地整理公司、新型开发区为载体向银行进行土地抵押融资获取资金。
   
    　可见，土地财政在经济“常态”下，能够有效解决地方政府的诸多难题，这一时期为城市基础设施建设和经济增长上的“中国奇迹”发挥出了应有的作用。这不仅是地方政府满足财政增长的需要也是我国经济快速发展的需要。本文认为，这一土地财政的出现虽然一直饱受争议，但符合特定时期我国从中央到地方的实际需要，是利大于弊的结果。然而，从2014年开始，我国将逐步进入经济新常态，全国的经济增长方向和工作重心都将发生变化，新常态下是新问题、新思路、新办法，土地财政这一服务于经济快速发展时期的产物又是否符合当前趋势的需要，是否能够将其更加优化，这一问题值得我们深入思考。
 
    　二、经济“新常态”下土地财政
 
    　经济“新常态”表现在三个方面，即经济增速换挡期、结构转型阵痛期和前期政策消化期。经济新常态的本质还是在经济增长思路转变、长期依赖的结构转变和社会福利结构优化趋势下，全面经济发展进入了一个新的层次。“新”字不仅体现在经济方面，它必然通过经济发展的转变影响社会的其他方面，也会促使传统长期存在的土地财政问题也面临新问题、新挑战和新常态。基于土地财政的四种表现形式，我们对于经济新常态如何影响土地财政可以从以下三个视角进行分析。
 
   　 （一）经济增长趋缓下的土地财政
 
   　 新常态下，我国经济增长速度明显放缓，国家统计局发布的数据显示，初步核算，2014年我国GDP总量为63.64万亿元，同比增长7.4%，增速比2012年、2013年分别回落了0.5个和0.4个百分点。同期，根据财政部2015年公布的数据，2014年全国财政收入为14.03万亿元，同比增长8.6%，增速比2012年、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点，这两个数据可以看出，我国的财政收入增长态势与当前经济运行形势相吻合。经济增速放缓的情况下，政府也不再强力维持地方财政收入的高速增长，而对于维持地方财政的土地财政来说，其所具有的效力也被不断削弱。
 
    　整体上各地政府不再过分强调经济和财政的增长速度，而是以适应中高速的增长模式为主，更加趋向于增速换挡期内寻求多样化消费、多元化投资、从数量扩张转向质量型竞争，消化已有存量。这一转变，一方面，对于市场来说，新常态下，市场要发挥资源配置的决定性作用，科学调整消费和投资行为。在我国之前的城市化进程中，城市规模不断外扩，商品房数量呈现爆发式增长，二、三线城市都存在较高的房屋空置率和土地荒废现象。以往的房地产业的高房价和野蛮的城市化导致的空心城已经暴露出其弊端，这一模式必定会被市场所摒弃，市场会再次配置优质资源对以后土地进行合理开发，缺少了社会对土地资源极大需求的市场环境，一定程度上会导致土地财政的收益下降。从财政部公布的2014年国有土地使用权出让收入中可以看出，当年土地出让收入为4.29万亿元，增长9.89%，相对于2013年的39.33%出现了巨大回落。土地出让金的回落代表了整体市场对土地的需求欲望减退，城市的规模化和数量化推进速度放缓，更多的是在国家战略方针的指导下转而推动以人为核心的城镇化和培育健康的市场经济。另一方面，对政府而言，其绩效考核方式必定发生变化。长期以来，地方政府极力维持土地财政主要看中其在维持经济增长动力和财政收益上的重要作用，能够为官员的晋升提供政绩形象。然而，基于新常态，在国家经济放缓的整体大环境下，各个地方政府都无法独善其身，此时，仍以地区的经济增长速度来评判执政优劣不具有现实意义，因此，地方政府需要摒弃“唯GDP论英雄”的传统考核方式，新形势下，更多地考虑产业和需求结构、收入分配、区域平衡、资源环境等，政府的工作主要着力点从提升经济总量转移到了改善经济发展质量上。基于以上两点从市场层面和政府层面，土地财政的重要性都将下降。
 
    　（二）经济结构优化过程中的土地财政
 
    　新常态下经济发展的主要任务：一是深化改革；二是产业结构调整。新常态下服务业、战略性新兴产业和现代制造业急需升级和培育。国家对传统产业的投资热情明显降低，更多的将资金转投到服务业和新型产业，特别是创新型和信息化产业中。2014年前三季度，服务业增长速度超过第二产业，增加值占比达到了46.7%，高新技术产业和装备制造业增速明显高于工业平均增速，分别达到了12.3%和11.1%；根据商务部在2015年9月份对我国商务运行情况的通报中可知：前9个月，我国服务业税收增长9.9%，高出第二产业4.8个百分点，占税收收入的比重升至54.3%，超出第二产业8.7个百分点，其中，房地产业相关税收增长下降；前9个月，建筑业和房地产业税收仅增长9.5%和7.2%，9月份这两个行业税收同比增速仅为0.3%和-4.8%，前三季度全国房地产开发投资增速连续放缓，房地产销售持续下降，导致房地产业对税收增长贡献度不断下降。^③
 
    　这一数据显示，在新常态经济结构调整的态势下，我国更加重视扶持服务业的发展，第二产业则退居次位。这一发展重心的明确变化直接影响到第二产业中建筑业的发展前景。在此之前，建筑业不断扩张，其经营过程中涉及的各种税费构成了土地财政庞大收益体系，建筑业的发展首先需要土地的供给，这一硬性需求为政府提供了巨大的土地出让金收益，房屋建设过程中产生的各种税费，例如房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费、土地权属和用途变更费、土地评估费等也成为政府的预算外收益。在我国，地方政府传统的提高经济总量的方式是以地引商，通过优惠地价甚至以免费使用的手段吸引工业企业来城市设厂，以获得企业进入后的税收收入，以往的招商引资中，政府并未对企业的质量和资质进行严格要求，更多的是强调企业能够带动多少就业，投入多少资金，产出多少效益，这样就会使众多高耗能、高污染、技术含量低的企业有更多的机会，突出表现是第二产业比重的上升。新常态下，高新技术产业和创新产业成为发展的主要方向，这类企业与第二产业不同，他们需要的更多的是政策、资金、技术、人才、物流等方面的支持，对土地没有过多的依附需要，土地财政的收益来源规模将会逐渐减小。
 
    　（三）前期刺激政策消化阶段的土地财政
 
　　改革开放30年中，我国不断在进行社会主义建设的尝试，为了发展经济、提高居民生活质量，我国实行了诸多办法，如大力发展房地产业解决住房问题，进行农村土地流转提高农村土地使用效率、发展现代农业增加农民收入，推进城市化缩小城乡二元结构等，这些工作的进行都需要充分发掘城市及农村土地的利用价值，将农村土地进行适当的市场化交易，能够增加城市的用地规模同时又可以增加农民的收入，将广大的农村存量土地转变为财富的来源，带动农村的基础设施建设和农民素质的提高。但这些政策在执行中，在经济和民生领域取得了丰硕的成果，也遗留下了一些问题，房地产和城市化发展进程中，地方政府掌握了大量的国有土地，长期缺乏对城市土地扩张规模和规划的科学管理，导致了以地生财模式在我国众多地方肆意蔓延，造成政府与农民的利益相争，过度的消耗存量土地导致大量的农村用地被占用。2001—2013年的十余年间，我国地级以上城市市辖区面积扩大了近82%，年均增长约6.2%，而人口增长约为44%，年均增长约3.7%，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.86倍。这种空间城镇化速度超越人口城镇化速度的非理性无序扩张模式，一方面给城市资源造成严重浪费，^④造成了部分地区出现所谓的空城、“鬼城”的现象；另一方面吞噬了大量农用耕地面积，影响农作物产出，影响粮食安全战略。
 
    　在政府以地融资方面，长期以来，地方政府为解决融资难问题，以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资获取资金，但土地数量有限，一旦开发受限或被国家禁止融资，则极容易造成融资链条断裂，甚至地方政府破产的不良后果。根据国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，2013年、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别为17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。^⑤现届政府的偿债负担，给下届政府也带来了较大的财政压力，代际矛盾会不断加剧，不利于整体社会和谐，基于这一原因，土地财政也将丧失其发展的前景。
 
    　（四）新常态下土地财政的作用
 
    　虽然新常态下土地财政出现了诸多的问题，但我国的现实基础决定了地方政府的财政收入确实有限，要适应并且完成对新常态下新发展思路的转变，要在今后投入更多的财力和物力，做到上下一体谋发展。在新常态下，要求地方政府以协同推进工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化为动力拉动国内消费需求解决“成长中的烦恼”，但这一行为更多地呼唤着政府的大力支持。如信息化建设，我国各地科技水平存在差距，人才分配不均匀，教育结构有待优化，基础信息设施仍不完善；快速的城镇化和农业现代化又必将会引起城市人口的快速增长，相应产生了如摞荒、公共基础设施紧张、公益事业发展缓慢等公共问题，需要有大量的财政供给加以保障。例如，由城市规模扩张引起的交通、通信、供水、供电、教育、医疗等设施建设的新需求，^⑥信息化的基础通信设施建设，农业现代化对农业科技、人才、农机设备的投入，而这一方面资金的缺口如果缺少地方政府的大力财政支持也难以顺利完成。同时，我国强调发展创新产业、服务业作为经济发展的驱动力，形成经济增长动力更为多元，但我国的实际情况是，核心动力源还在培育中，依靠“技术红利”创造经济增长核心动力还有较远的距离，这些都无法即时为地方提供有效的税收支持。因此，从当前的经济发展结构上看，政府仍然会继续依靠土地财政，直至经济结构得到实效性转型，新型经济能够取代土地价值创造充足税收。
 
    　以上可见，众多新的因素导致了土地财政已经不适应当前的发展趋势，但我们也应清楚地认识到土地财政的出现确实为我国之前的经济和社会发展提供了有力的支持，为政府职能的完成发挥了应有的价值，在对其进行综合评价时，仍应考虑到其对地方政府财政收入长期以来的影响。这种影响的改变不应是一蹴而就，需要逐步进行改变。
 
    　三、新常态下解决土地财政问题的对策
 
    　新常态下解决土地财政问题除了借鉴往常学者和专家在税制和土地制度层面进行改革的建议，还应适应新形势，结合新常态的发展趋势及国家战略方向，为土地财政的转型提出建议。本文主要在政府层面、新型经济动力方面提出建议。
 
    　（一）转变政府对土地财政的长期暧昧态度
 
    　虽然，长期以来，土地财政在社会及学术领域饱受诟病，但在地方政府的认识中，土地财政是正常的增长财政收入的手段，通过出让土地、大拆大建、以地融资等行为被认为是理所当然，一旦缺失了土地财政则会引起地方管理者极大的恐慌，认为失去了土地财政的支持，城市的运营及管理必将陷入混乱。同时，对其潜在的危机并没有引起足够的认识。基于我国目前对预算外收入和基金性收入管理不严格，政府存在管理土地使用权和所有权角色错位的事实。要转变政府对土地财政的态度，首先应由高层级政府出面，从2016年开始，为全国各市级城市制定土地财政利用5年规划，在“十三五”期间，邀请第三方机构对地方政府的土地收益和支出做出记录和监督，严格限制地方政府对土地财政收入的使用规模，更多的将从土地效益获得的收入作为后备资金，优先使用其他税收收入。每一年制定土地财政咨询详情报告，包括对政府债务、土地质量、土地利用效率等方面的内容，逐步削弱土地财政在各地方财政的影响力，增强各级管理者对土地财政的危机意识。
 
    　（二）积极培育新型经济增长动力
 
　　在地方经济增长动力上，提出以信息财政取代土地财政。新常态下，国家大力发展创新型产业和以创新为动力的产业，信息化在未来必将成为推动我国发展的强劲动力，这一趋势下，信息产业为地方带来的财政收入必将是巨大的，成为新的财政来源。发展服务业，同时可以带动战略性新兴产业如软件服务业、生产性服务业等，为地方政府开拓新型财源。目前，信息财政的具体路径可以归结为两个发力点：一是着力推动以信息技术为支撑的现代服务业和各类数字产业；二是利用营业税改征增值税试点的机遇，扩大地方财政对现代服务业的收入比例。^⑦
 
　　城市的可持续发展需要多元化动力，传统产业上，如房地产业作为我国的长期增长极，其重要性不能就此摒弃，需要看到房地产业的高端趋势，以房屋整合、房产出租、房产融资等新型模式，充分利用已建房屋资源，开发其多种利用方式，继续成为地方政府可靠且巨大的税收来源。在新型产业上，如以智慧城市、海绵城市、绿色城市为代表的新型城市发展模式，激发城市中各种创新产业，鼓励大众创业万众创新，培育新型经济实体。实现城市绿色发展和人文发展，以新型产业带动城市的可持续发展，为地方政府提供足够的信息财政收入。
 
    　（三）激发社会资本参与城市建设
 
    　土地财政之所以能够长期存在的一个理由，是政府在面对诸多的城市建设任务时缺少资金来源，缺少融资渠道，土地便成为了政府唯一的融资工具。新常态下，解决地方融资难题，需要千方百计激活民间投资。政府不可单纯依靠财政进行城市建设，当前，国家大力鼓励试行PPP模式，就是要撬动全社会的参与动能，鼓励社会资本积极参与到社会服务、资源保护、生态文明、教育质量提升等领域。政府采取财政补助、合理股份注入、成立基金等办法，以及探索建立“专项计划解决”、“专项政策支持”等扶持机制，提高民间投资占比，保障民间投资的稳定预期收益。各地抓紧出台创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的有关政策制定，提高财政资金的使用效率，以有限的财政资金整合各种资金，带动投融资，使财政资金真正发挥杠杆作用，尤其是在PPP模式中发挥更好更大作用。同时，按照国家“大众创业、万众创新”战略的要求，消除障碍，鼓励全民创新创业，激活全社会投资热情。^⑧减轻地方政府在进行城市建设和社会福利保障完善工作中的资金压力和风险。
 
　    （四）运用新型手段加强对土地的管理
 
   　 土地财政的形成最基本的特征就是政府以地生财模式长期存在，这种模式不断占用有限的土地资源且缺乏可持续性，政府对土地长期监管不严格，各级地方政府在一级市场对土地有完全的垄断权，既是管理者也是参与者，容易使政府对土地进行无序的开发利用。但土地又是经济文化发展的基本载体，社会的进步离不开对土地的利用，在以后的社会发展中仍需要形成政府管控、市场开发、社会参与、全民共享的模式。随着科学技术的快速发展，新常态下，我国更加强调信息技术的应用，经济领域，鼓励以创新产业带动经济的发展；在政府领域，也需要不断提高执政的科技应用水平，提高执政能力现代化。对土地管理要求探索以制度与科技相结合的形式规范土地出让行为、防范廉政风险的新途径和新方法，加强卫星遥感的使用，定期对我国存量土地进行航拍，严格限制土地的违规使用；建立“智慧国土”应用系统，将土地出让和存量土地的信息推送到政府综合网站上，将政府信息公开接受人民监督，如广西以国土资源遥感监测“一张图”、电子政务平台、综合监管平台和共享服务平台为基础，努力构建覆盖全区集数字化、网络化、智能化为一体的“智慧国土”，借助网络工具实现办公、审批、监管、交易和服务的高效化；“金土工程”广西项目（一期工程）全面完成，2014年底全区所有市、县、乡镇完成信息化建设达标工作，形成全区集数字化、网络化、智能化为一体的“智慧国土”，实现国土资源高效利用和全程监管。^⑨对土地的监管，最终是要将土地的职能回归其本身，避免过多的土地商业化，在国土管理部门使用专业性人才，减少“外行指挥”的可能性。在新常态下使土地的规划、利用、效值真正获得提升。
 
    　注释：
    　①岳桂宁、滕莉莉、王春花《我国地方政府“土地财政”问题研究》，载于《开放导报》2009年第3期第34至35页。
    　②林燕《土地财政的形成、危害及改革措施》，载于《中国国土资源经济》2010年第2期第45至47页。
    　③商务部召开例行新闻发布会《商务部通报2015年9月份我国商务运行情况》，资料来源： http://www.gov.cn/xinwen/2015—10/20/content_2950564.htm，2015—10—20.
    　④李祺《后土地财政时代新型城镇化融资代偿机制再思考》，载于《理论学刊》2015年第6期第55至61页。
    　⑤谢雅楠《城镇化发展逐步迈入“PPP”阶段》，资料来源：http://news.hexun.com/2014—12—15/171422512.html，2014—12—15.
    　⑥陈志勇《城镇化中的土地财政与地方债》，载于《经济经纬》2014年第2期第21至24页。
    　⑦李文明、吕福玉《信息财政：土地财政的替代路径》，载于《河北学刊》2012年第6期第77至80页。
    　⑧云南省财政厅国库处《对经济新常态下转变地方政府融资模式有关问题的思考》，载于《预算管理与会计》2015年第10期第34至36页。
    　⑨陈国章、蒙志献《广西加快构建“智慧国土”》，资料来源：http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201303/t20130301_1186843.htm，2013—03—01.