我国市场经济条件下宅基地使用权流转问题研究时间： 2016-12-02信息来源：盖艺腾 程世勇　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]当前，农村宅基地流转是由政府主导的，包括宅基地换房、保障房建设和地票交易等模式，其本质是政府“采购”宅基地。这种行为固然能提高容积率，解决集约使用的问题，但是不合理，因为在没有交易市场的前提下，宅基地是“无价”的，买方垄断的政府“采购”行为，极易形成“掠夺之手”。研究结论：通过扩大宅基地的用益物权，改革户籍制度，引入市场机制，能够保障农民“住房财产权”，让农民分享城市化的级差收益。
    　[关键词]宅基地使用权；用益物权；住房财产权
  　  [中图分类号]F321.1    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2015）07—0039—04
    　[基金项目]首都师范大学科技创新平台政产学研共生创新发展模式与机制研究项目资助。
    　[作者简介]盖艺腾（1989—），男，山东滕州人，首都师范大学管理学院2013级硕士研究生，研究方向：城市化与要素定价机制；程世勇（1976—），男，北京人，首都师范大学管理学院副教授，研究方向：新型城镇化建设与产业聚集、集体建设用地流转。
    　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2015.07.009
   
    　宅基地制度是中国土地制度中非常独特的一项制度安排。在传统大陆法系国家，只有地上权之规定，但没有宅基地之说。在中国， 民间历史一般以“宅”、“宅子”、“房宅”指称宅基地，既包括他家所盖的房子，理所当然也包括了房子下面的那块地。^①自1949年以来，随着集体化的扩大，我国宅基地经历了由农民私有——生产队所有——集体所有的制度变迁，从“房地一体”变迁为“房地分离”。随着城镇化发展，我国面临建设用地供需矛盾突出，征地拆迁成本上升的问题，而扩大宅基地的转让权，能够换来城镇土地的集中利用，换来工业化和城市化的新空间，换来农民生产和生活方式的转变，换来“三农问题”的解决和城乡的统筹发展。
 
    　一、宅基地管理制度的形成与特征
 
    　按照标准的社会主义改造理论，必须实行公有制改造的应限于生产资料，而宅基地属于生活资料，我国当前的宅基地使用制度经历了农民私有到集体所有，是“扩大集体化”的产物，有着特殊的时代背景与历史成因。
 
　    （一）宅基地完全私有时期（1949—1962年）
 
    　新中国成立及土地改革时期，法律文件中并未直接出现“宅基地”一词，但人民政府明确提出保护农民的土地所有权。根据1954 年《宪法》，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，农民的宅基及房屋作为私产受到法律保护。20世纪50年代在农村掀起的集体化高潮中，从高级社到人民公社，耕地、牲畜、大型农具均被集体公有，而宅基和房屋依然保持私人属性。正如1956年的《农业生产合作示范章程》所言，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。这一阶段，宅基地及地上房屋是一体的，均由农民私有，其买卖、抵押、租赁的权利受到法律保护。

　　（二）宅基地所有权集体化，使用权不可流转时期（1962—1988年） 
    
　　1962年的人民公社化时期始，宅基地被收归集体所有，但宅基地的地上房屋及其他附着物依然归农民私有，“房地两分”的宅基地管理制度的雏形基本形成。1962年出台的《人民公社60条》首次提出“宅基地”一词，并明确规定，“社员的宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”。这一阶段，宅基地所有权被收归集体，农民只有使用权，“房地分离”自此形成。宅基地的来源途径有两个：一是按成员权分配，社员凡需宅基地成家立业，一律找生产队解决；二是按“习惯法”继承上一代的农宅连同宅基地。此二者外，再没有制度通道能解决随人口增加的宅基地需求。集体化的宅基地，有着其集体行动的内在逻辑——宅基地不占白不占，尽可能多占宅基地，成为“最优策略”。此阶段，宅基地需求持续膨胀，成为集体制下一种常态，为后来的耕地流失留下隐患。
 
    　（三）集体所有不变，使用权流转转轨时期（1988年至今）
 
    　农村宅基地所有制度仍未有变动，但在宅基地使用制度和政策面上不断进行着调整和改进。改革开放后，农民建房需求高涨，连带要求占有大量宅基地。针对耕地流失的现象，中央连续下发文件，不但重申“一户一宅”原则，且规定农民分配宅基地，要由政府部门——而不是集体自己——实施审批和监管。^②但中央自上而下的行政管制，尚未解决“人丁滋生”带来的宅基地需求膨胀，又面临着人口流动带来的“土地流转”这一新鲜事物。1984年，政策允许农民进城，推动了城中村的涌现与城乡结合部的发展，如温州龙港。但这一时期土地流转是被法律禁止的，随着改革向深水区的迈进，人口流动和“非公经济”落地压力增强，促使政府借鉴香港“土地批租制”的经验。1988年《宪法》确定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。有土此有财，伴随着分税制改革，各地政府大搞土地财政，国有建设用地供不应求，“宅基地换房”、“指标挂钩”、“地票交易”等模式应运而生。
 
　    但是，单就宅基地而言，在“土地承担社会保障功能”的认识惯性下，《村庄建设条例》与《土地管理法》都将宅基地的流转限制在集体范围内；2007年《物权法》将宅基地纳入“用益物权”，但并没有赋予其应有的收益权；中共十八届三中全会对宅基地态度谨慎， 提出“ 要保障宅基地用益物权”，并以试点方式推动宅基地制度改革。与此同时，经济的快速发展和城乡一体化进程不断地冲击着宅基地制度，无论是城市化进程还是农民融资、农村的发展都离不开包括农村宅基地在内的农村土地的市场化配置。^③这既显化了宅基地制度改革的必然趋势，也彰显了宅基地制度的复杂性和改革的繁难。
 
    　二、当前我国宅基地流转主要模式
 
    　（一）天津宅基地换房模式
 
    　所谓“宅基地换房”，指地方政府依据规定的置换标准，用城镇的住宅置换农民的宅基地。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。“宅基地换房”的实践最早可追溯至2005年的天津市华明镇，“耕地数量不减少、质量不下降”是国土资源部允许其实验的前提。通过在“建新区”建设安置房与新城镇，同时，将“拆旧区”的宅基地复垦为耕地，出让部分挪腾、节约出来的建设用地，以土地出让金平衡新城镇建设资金。这种模式的关键在于“双挂钩”，即农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，城市建设用地增加量要和农民到城里定居挂钩。作为制度创新的一种，“宅基地换房”破解了土地与资金的双重制约，迅速在全国得到推广，尤其是大城市近郊及经济发达地区。
 
    　“宅基地换房”的优势在于，促进集体土地集约节约利用，在交易范围内可以保障复垦耕地的质量、数量不至于与原有耕地差距过大。宅基地换房的缺陷在于：（1）交易半径窄，仅适用于城市近郊，远郊的建设用地无法获得区位租。（2）农民利益在买方垄断市场难以被保障。依据《土地管理法》，宅基地流转的合法出口是被征收，这就产生了一个问题：买方垄断下，政府何来动力去以市场价格“采购”宅基地？此外，在一些地方，“宅基地换房”演变成“以房换房”：农民家的住房与附房一般可按照相应指标置换，但院落与空地则不在置换范围内。其结果往往是农民在经济利益受侵害的同时，也加剧了政府的不信任。
 
　    （二）成都“指标挂钩”模式
 
    　在一定程度上，成都市的“指标挂钩”模式是对“宅基地置换”模式的创新和发展，前者突破后者的区位限制，将宅基地的流转从城市近郊推向远郊农村。这一模式是“土地用途管制”下的产物，最早实践于成都市。面对耕地锐减的形势压力，1998年《土地管理法》第二次修订提出“土地用途管制”，带动了不同用途土地价格变化的同时，也强烈各地刺激了对建设用地的需求。2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地建设相挂钩”。成都市率先读出了“挂钩”政策的“含金量”，实践的逻辑由此展开。
 
    　“增减挂钩”的政策主体是地方政府，在符合土地用途总体规划的前提下，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块） 和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现“占补平衡”。在得到中央肯定后，“增加挂钩”迅速在全国推广。虽然部分地区出现了农民“被上楼”现象，使该模式一度被批评为“新圈地运动”，但不可否认，这种模式在耕地面积不减少、质量不降低的前提下，能促进土地节约集约利用，加强农村集体土地资产管理，最终有利于实现城乡双赢发展。
 
    　（三）重庆“地票交易”模式
 
    　无论是组织程度与交易半径还是流转之后带来的收入分配与福利效应，天津的“宅基地换房”模式和成都的“指标挂钩”模式都属于指标交易市场的初级阶段。重庆的地票交易所是指标交易的高级阶段。^④
 
    　所谓“地票”，是指将闲置的宅基地等集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门验收后腾出建设用地指标，由国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。2008年重庆市全国首个土地交易所成立，标志着地票交易制度正式启动。按照指标产生的流程，可将“地票”运行模式分为复垦、验收、交易、使用等四个基本环节。具体包括：第一，复垦，由区县政府土地整理机构进行，由他们作为主体来进行登记，地票交易只是指标交易，不与具体地块挂钩；第二，验收，由重庆市的土地行政机关和农村部门，对复垦耕地进行验收，确认减少了多少农村建设用地，增加了多少耕地，并有国土部门发给凭证（地票）；第三，交易，建设用地指标（地票）不一定都要交易，有的要优先用于农村自身的建设，仍有一部分富余的，则被土地交易所登记，并实行市场化定价；第四，拿地企业进行项目开发，政府则进行利益分配。在收益分配方面，地票价款扣除复垦成本后全部收益，按照85∶15的比例，在农民和集体之间分配。
 
    　从“宅基地换房”，到“指标挂钩”，再到土地交易所内交易的“地票”，农村集体土地逐渐被证券化。地票制度利用土地级差收益，通过市场化手段，让偏远地区的农民分享到城市土地增值收益，有利于显化农民的宅基地价值，保障农民的住房财产权利。
 
    　三、当前农村宅基地使用权流转存在的问题
 
    　（一）宅基地产权界定模糊，相关立法滞后
 
    　第一，宅基地产权界定模糊、相关立法匮乏。我国《宪法》《土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等对国有土地的产权都有明确而具体的界定与规范，相比之下，有关农村宅基地产权的立法非常匮乏。^⑤第二，虽然《物权法》将宅基地纳入用益物权，但由于农户没有宅基地的收益权，且宅基地流转被局限在村集体组织内部，故其变现价值大大受限。第三，《担保法》《物权法》明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押，这使国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款，抑制了金融下乡，使农村发展成为“跛足”。
 
    　（二）政府单方垄断宅基地流转，农民权利受限
 
    　我国宅基地的流转是由地方政府单方垄断的，这种垄断体现在两个方面：一是农民不得私自流转；二是农民不得不流转。所谓“不得私自流转”，是指农村集体土地流转必须先经过征收城乡转为国有，再以划拨和出让方式进入土地二级市场，这就使政府单方垄断了宅基地的流转。“不得不流转”是指，无论是“宅基地换房”、“指标挂钩”，还是“地票交易”模式，政府通过政策强行在试点地区进行流转，而农民作为宅基地的所有者基本上没有自由选择权，只是政府政策的被动接受者。农户既无法公平分享土地资本化后的升值收益，也实际上被甩出了我国工业化、城镇化的发展进程。我们不反对政府“采购”宅基地，但这种“采购”应向市场价格靠拢，既要充分考虑失地农民的合法合理权益，也要尊重土地使用者的利益维护。
 
    　（三）城市近郊宅基地的隐形交易、“小产权房”相当普遍
 
    　尽管我国法律限制了宅基地的自由流转，但事实上，经济利益驱动下，客观存在的巨大市场需求使宅基地的“隐形交易”相当普遍。这具体表现在两个方面：一是大量城市近郊及沿海地区的农民将宅基地盖成多层住宅，出租给流动人口；二是在城市远郊，一些已经在城市落户或举家进城的农户将宅基地私下出让或租赁给需要的人（未必是村集体成员）。以北京市长辛店镇为例，当前该镇村集体自用土地仅占1%，村集体外租房屋占22%，村集体外租土地占77%。由于观念滞后、政策滞后、法律滞后，农地转让行为成为活跃在法外事件，迟迟得不到合法承认。成文法与现实脱节，官民冲突屡起，中央部门与地方政府离心离德，以土地问题为最。^⑥
 
    　（四）城市远郊宅基地闲置、土地资源粗放利用
 
    　由于宅基地无偿使用，大量位于城市远郊的宅基地利用低效。在城乡间“候鸟式”奔波的农民工用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧，造成“只见新屋，不见新村”的局面；或举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地一户多宅、面积超标、人减地增和闲置现象普遍存在。这就形成了一个悖论：农村人口大量减少的同时，均宅基地面积不减反增。2000—2010年中国农村人口减少了1.37亿，但村庄用地却从2.17亿亩上升为2.21亿亩。据有关部门调查，在重庆市万盛区4.3万多家农户中，有9000多户有两处以上宅基地，甚至出现了一户三四处宅基地的情况。^⑦
 
　    （五）拆除腾退激化社会矛盾，引发官民对立
 
    　随着土地价值的日益显化，土地问题已经成为中央、地方和农民利益博弈和冲突的焦点。征地过程中，由于集体土地的非农化的“出口”被地方政府单方垄断，且城市建设主要依靠土地出让和土地抵押融资，故地方政府具有多占、多征、多出让土地的激励，其主导、支持或默许的违法违规征地问题大量发生。根据国家信访局的统计，群体性上访事件60%与土地纠纷有关。刘守英（2014）对自2003年以来被媒体披露的127起征地上访事件进行了分析，其中政府采取极端征地方式的有95起，包括出动警力、抓人、打人，黑社会介入，甚至到了发生开枪的程度，他进一步指出，政府对被征地农民诉求处理不当，造成矛盾激化，市引发群体性事件的主要成因。^⑧
 
　    四、农村宅基地体制改革的突破口
 
    　（一）农村宅基地产权功能改革，扩大宅基地转让权
 
    　有一种传统观点认为，“农村宅基地承担社会保障功能”，因此，若将宅基地推向市场，会如洪水猛兽般损害农民利益。对此，我们认为，能保障人们生活的并非资源和资产（包括土地）本身，而是从资源和资产里的产出。农村的社会保障应以更高效利用的土地资源为前提。中共十八届三中全会提出了一个说法，“保障农民住房财产权”，要保障这种权利，必须进行农村宅基地产权功能改革。产权功能包括使用权、收益权和转让权三种，当前农民对宅基地只享有使用权，转让权和收益权只限于集体组织范围内。扩大宅基地转让权并不是指农村所有的宅基地都必须马上实行市场化，而是说，农村宅基地资源的配置应以市场化为取向或基础。政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动壁垒，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。
 
    　（二）重启非自住性宅基地的有偿退出机制
 
    　按照《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，到2020年将有1亿左右农业人口进城落户，必然引起城乡建设用地结构和布局发生重大变化。未来几年仅满足每年1600万左右的农业转移人口对生活空间、生产空间和生态空间的需求，就需要新增城镇建设用地1600平方公里左右，城镇建设用地矛盾日益突出。1990年我国曾组织国宅基地有偿使用的试点实验，但由于宅基地的获取是村集体向村民无偿分配的，“有偿使用”极易诱发“一户多宅”，导致1993年政策试点被取消。我们认为，在宅基地审批权已由村集体转到地方政府的今天，应重启宅基地有偿退出机制，按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”原则，城市向农村购买土地发展权，可以满足新型城镇化用地需求。只有通过这种改进，才能使农村住房资源逐步实现帕累托改进。
 
    　（三）构建宅基地指标跨区域交易平台，促进人口城市化
 
    　由于行政区域的划分，外地农民工退出宅基地所增加的建设用地指标并不为流入地城市所有，导致一个城市只关注本辖区内的农村人口城市化问题，没有积极性解决外来人口的城市化。因此，应逐步推进农民宅基地、农村集体建设用地跨市、跨省交易，建立转入城市与农民工户籍所在地宅基地挂钩的交易机制。在具体操作上，可以选择流动人口数量庞大的大中城市进行试点，构建宅基地跨省、跨市的交易试点平台，允许外来人口宅基地的退出与流入城市建设用地增加的指标挂钩，在满足城市建设用地需求的同时，促进人口的城镇化。如果这方面能够实现实质性进展，将对农民进城发挥极大的促进作用。
 
    　（四）构建村集体之间的建设用地增加挂钩机制
 
    　在市场价格信号的引导下交易双方进行自愿平等交易是市场的基本准则，也是资源优化配置基本前提。“城乡建设用地增加指标挂钩”源起于成都市农村集体建设用地流转的实践，在节约集约利用建设用地的同时，使城乡布局更为合理。但此种只是农村向城市的单向流动，为进一步提高土地利用效率，应允许农村与农村之间的土地流转。具体言之，应允许远郊地区的村集体将闲置或粗放利用的宅基地（村集体建设用地）复垦为耕地，然后将得到的指标转让给城市近郊村集体。当然，地方政府有权对村集体之间的建设用地指标流转进行规范管理和监督，建设指标的流转应以村域建设规划权的强化为基础。
 
    　注释：
    　①⑥陈小君《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及立法回应》，载于《管理世界》2010年第10期。
    　②周其仁《城乡中国（下）》，北京：中信出版社2014年版第35页。
    　③陈前虎、吴一洲《农村宅基地制度变迁及其流转模式》，载于《江苏农村经济》2010年第5期。
    　④周立群、张红星《农村土地制度变迁的经验研究:从“宅基地换房”到“地票”交易所》，载于《理论参考》2013年第6期。
    　⑤陈前虎、吴一洲《农村宅基地制度变迁及其流转模式》，载于《江苏农村经济》2010年第5期。
   　 ⑦帅文波《农村宅基地节约集约利用的建议》，载于《中国国土资源报》2013年8月22日。
    　⑧刘守英《直面中国土地问题》，北京：中国发展出版社2014年版第72页。
      　[1]程世勇. 城市化进程中的农村建设用地流转：城乡要素组合与财富分配结构的优化 [M]. 北京：经济科学出版社，2012.
    　[2]郭光磊. 北京市新型城镇化问题研究——战略与政策分析 [M]. 北京：中国社会科学出版社，2013.
    　[3]郭晓鸣，张克俊. 让农民带着“土地财产权”进城 [J]. 农业经济问题，2013，（7）：4—11+110.
    　[4]国务院发展研究中心课题组. 中国新型城镇化道路、模式和政策 [M]. 北京：中国发展出版社，2014.
    　[5]华生. 城市化转型与土地陷阱 [M]. 北京：东方出版社，2014.
    　[6]刘守英. 直面中国土地问题 [M]. 北京：中国发展出版社，2014.
    　[7]周其仁. 城乡中国 [M]. 北京：中信出版社，2014.