农地抵押金融风险：政府规制的逻辑及政策取向时间： 2017-02-24信息来源：陈丹 高锐 　作者：hjr_admin　责编：

　　摘    要：农地抵押金融风险既有金融风险的一般特征，也有农村土地金融风险的独有特征。由于农地抵押金融风险具有负面影响，必须对其加以规制。由政府主导对农地抵押金融风险规制，是维护农村金融体系稳定、纠正农地抵押市场失灵的需要。为此，应从法律规制、经济规制、行政规制三方面入手，完善对农地抵押金融市场的间接调控机制，明确政府的风险规制职能，健全配套支持体系，强化风险规制的行政监督机制；以县级政府作为农地抵押金融风险规制主体，以提高风险规制效果、降低规制成本。
　　关键词：农村金融；农地抵押；金融稳定；法律规制；行政规制
　　中图分类号：DF413.1，F321.1    文献标识码：A    文章编号：1007—9041—2016（7）—0072—06
　　收稿日期：2016—05—13
　　作者简介：陈    丹（1981—），女，湖北武汉人，副教授，博士，供职于天津商业大学；
　　　　　　　高    锐（1991—），男，江苏宿迁人，天津商业大学硕士研究生。

?　　一、引言

　　长期以来，融资难是制约我国“三农”发展的主要瓶颈。“三农”融资难的主要原因在于农村经营主体缺乏有效抵押物。诚然，农地是农民理想的抵押物，开展农地抵押可以有效缓解农民贷款难问题。但是，囿于农地所承载的社会保障功能，我国对农地抵押的法律限制一直没有解除。近年来，为满足地方农地抵押金融创新的需求，中央明确赋予农民承包经营权抵押、担保权能，农地抵押贷款试点工作随之进一步展开。农地抵押贷款是在法律许可的范围内，在不转移土地所有权的情况下，农户（或农村企业，下同）将土地承包经营权作为债权担保而获得的贷款。以往许多文献研究了农地抵押贷款制度推广、农地金融风险防范等问题，重点分析了农地抵押贷款制度推行的制约因素及应对策略，但是农地抵押金融风险规制仍是研究的薄弱环节。作为一种金融业务创新，农地抵押贷款存在许多风险，包括法律风险、信用风险、抵押物处置风险、民生风险、评估风险、操作风险等（于丽红等，2014）。如果不对农村抵押金融风险加以规制，必将给农村金融体系带来安全隐患。政府是我国农村金融改革与发展的主导者，由其对农地抵押金融风险加以规制具有天然的优势，不仅可以有效纠正农地抵押市场失灵，而且具有强制性制度供给的高效率。因此，对政府规制农地抵押金融风险的基本逻辑和政策取向进行研究，对保障农村金融安全、促进农村经济发展具有重要的现实意义。

　　二、农地抵押金融风险的形成机理

　　（一）农地抵押金融风险的界定。

　　农地抵押与农村金融紧密联系。为了保障农村金融安全，不能忽视金融风险的识别和防范。金融风险是由不确定性引起的，具有发生损失的可能性。刘立峰（2000）认为，广义上的金融风险是指金融主体因不确定因素导致预期收益与实际收益出现偏差而遭受损失的可能性。在农地抵押诸多风险中，涉及金融的风险是农村抵押金融风险的内涵范畴。唐德祥和岳俊（2015）认为，农地抵押贷款面临自然风险、市场风险、道德风险、银行不良资产风险。刘奇（2014）指出，农地抵押贷款不仅有市场风险，还有难以控制的自然灾害风险和潜在的社会风险。笔者认为，农地抵押金融风险是指包括农村金融机构、农业经营主体在内的各种农村金融主体在农地抵押金融活动中，因抵押制度、外部市场环境、农业经营主体的信用水平等多种因素的不确定变动，使预期收益与实际收益偏差过大，进而导致有关主体遭受资产损失或对农村金融体系造成负面冲击的可能性。依据风险所影响的范围，农地抵押金融风险可分为系统性风险和非系统性风险；依据风险所涉及的主体，可分为农民资产风险、企业经营风险、政府治理风险、金融机构资产风险等。

　　（二）农地抵押金融风险的主要来源。

　　农地抵押金融风险既有金融风险的一般特征，也有农村土地金融风险的独有特征。下面主要从法制环境、农村宏观经济运行环境和农地抵押微观主体的经济行为等方面探讨农地抵押金融风险的主要来源（见图1）。

　　1. 农地抵押面临法律风险。我国现行《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》等法律都明令禁止土地承包经营权、宅基地设定抵押（欧阳国，2010）。全国各地的农地抵押试点都是以地方政府发布的政策性文件为依据进行的。这些政策性文件对农地抵押相关事项的规定没有根据现行法律框架进行设计，有些地方甚至与法律规定存在抵触，存在较大的法律风险。制度持续性是个体对他人行为形成稳定预期的必要前提（Hodgson，2003），但政策性文件具有较强的时效性，主要用于解决社会问题，具有随形势变化而调整的特征。因此，建立在政策性文件基础上的农地抵押制度设计具有内在不稳定性，从而降低了农地抵押双方的经济预期，不但影响农户进行长期投资的热情，也加大金融机构对农地抵押贷款的风险预期，不利于农地抵押制度的持续运行。一旦政策性文件失去效力，或者政府转变态度，以政策性文件为依据的农地抵押金融体系就会陷于瘫痪，继而对农村金融体系造成负面冲击。

　　2. 农地流转市场有待进一步完善。农户申请农地抵押贷款时，要与金融机构订立抵押合同，将土地承包经营权作为债权的担保。一旦农户到期无法还本付息，金融机构就有权行使抵押权，获得土地经营权，并将处置变现所得价款优先抵偿贷款余额。由于金融机构不能直接从事农业生产，其通过实现抵押权取得的农地经营权，只能通过折价、变卖、拍卖等方式处置。然而，我国尚未建立成熟的农地流转市场，缺乏农地流转平台和组织，也缺乏正规的农地价值评估机构和科学的评估标准。因此，金融机构在取得农地经营权后，很难通过土地流转市场把农地流转出去，农地处置变现比较困难，给金融机构带来较大的流动性风险。

　　3. 农村金融体系存在内在脆弱性。金融系统往往具有内生脆弱性，这种内在脆弱性蕴含着较大风险。农地抵押作为农村金融体系的关键环节，同样受到这种内在脆弱性的影响。按照金融风险理论，农地抵押金融风险的生成路径如下：首先，由于政府对农地抵押持鼓励的态度，农户等市场主体对农地抵押贷款带来的收益预期逐步提高，农地抵押贷款的需求量和业务量开始增加，贷款利率随之上升。随后，贷款利率上升将使部分借款人在还款时流动性紧张，或者出现现金流量赤字。最后，当大量借款人出现现金流量赤字或资产损失时，银行信贷风险加剧，不良贷款率上升。由于资产充足率不高、经济效益较低，农村金融机构难以应对大量不良贷款，最终出现流动性风险。金融风险具有较强的传染性，局部风险可能迅速扩大，甚至危及农村金融稳定。

　　4. 农村金融市场主体有限理性。人的认知是有局限、有差异的。在复杂变化的市场环境中，金融机构和农户掌握经济预期变动信息并做出正确投资决策的难度较大。另外，市场主体具有“经济人”的一般特征，不仅追求自身利益最大化，还存在机会主义倾向和借助不正当手段牟取自身利益的内在激励。因此，当经济发展相对繁荣、投资机会较多时，金融机构出于增加收益的目的，会提升高风险、高收益贷款的比例，同时增加长期贷款的份额；农户可能盲目扩大投资而增加贷款，或者故意隐瞒自身的风险信息，套取金融机构贷款。当投资环境恶化、资产收益率下降时，借款主体无法获得预期收益，出现还款困难，农地抵押贷款资金链随之断裂，金融机构出现大量不良贷款，农村金融体系变得更加脆弱。

　　5. 农村金融市场供需双方信息不对称。一般而言，在农地抵押贷款过程中，金融机构获取借款人真实信息的难度较大。特别是在农村征信体系尚不健全的情况下，金融机构难以确定借款人的真实信用水平。因此，一方面，金融机构为规避信用风险而趋向于提高借款成本，这将导致收益期望低、风险小的借款人由于借款成本过高而退出信贷市场，留下来的是愿意支付高成本的借款人。但是，愿意支付高成本的借款人一般倾向于开展高风险、高收益的项目投资，进而加大金融机构的信贷风险。因此，农地抵押贷款市场中存在“逆向选择”问题。另一方面，由于信息不对称，借款人为获取贷款，倾向于隐瞒自己的风险事实和不良信用信息，贷款之后可能无法按时还本付息甚至出现恶意拖欠行为。因此，农地抵押贷款市场中还存在“道德风险”问题。

　　6. 农村社会保障水平较低。目前，我国农村社会保障体系尚不完善，农地所承载的社会保障功能对于维护农村社会稳定具有重要意义，这也是目前法律不支持农地抵押的主要原因。特别是在一些经济欠发达地区，农业生产依然是农户收入和生活保障的主要来源。如果农户到期无法偿还贷款，金融机构行使抵押权，农民就失去了抵押土地的经营权，成为失地农民。农地与农民日常生产、生活密切相关，失地农民没有赖以生存的生产资料，生活会受到很大影响。农地抵押可能引发的这种风险可称之为失地农民生计风险（潘文轩，2015）。

　　三、农地抵押金融风险规制的基本逻辑

　　由于我国农地抵押金融市场尚处于发育阶段，加上农村金融体系的特殊性，由政府主导对农地抵押金融风险进行规制具有必要性和天然优势。

　　（一）农地抵押金融风险规制的必要性。

　　1. 维护农村金融体系稳定的需要。农村金融系统稳定是农村经济稳定发展的重要保障。长期以来，我国农村的金融抑制比较严重，以抵押贷款为主的商业性金融在农村发展非常缓慢（高圣平，2014），造成这种状况的一个重要原因就是农户缺乏贷款抵押物。农户拥有的主要财产有土地承包经营权、房屋及其占有范围内的宅基地使用权、农业生产资料等，其中最重要的是土地承包经营权（高圣平和刘萍，2009）。显然，以土地承包经营权作为抵押物进行贷款，可以有效释放农地的财产功能和融资潜力。然而，推行农地抵押隐念的金融风险不可小觑。农地抵押金融风险关系着农民的生存与发展，对农村社会稳定有潜在的负面影响。另外，由于金融风险具有较强的传染性，部分金融机构的流动性风险可能成为系统性金融风险的导火索，危及整个农村金融体系。因此，出于维护农村金融体系稳定以及保障农民财产安全的考虑，政府需要采取积极行动对农地抵押金融风险进行规制。

　　2. 纠正农地抵押金融市场失灵的需要。农地抵押金融市场在实现金融资源优化配置方面有一定优势，但也存在市场失灵现象。政府规制能起到弥补市场机制缺陷、纠正市场失灵的作用。第一，解决信息不对称引发的“逆向选择”和“道德风险”问题。政府通过及时披露农地抵押贷款的申请和使用信息，加大对违约行为的惩罚力度，有助于解决上述两类问题。第二，促进新型农村金融组织发展。在金融资源稀缺、信息闭塞的农村金融市场环境下，农村金融组织很难完全通过自身力量迅速发展壮大。政府可以通过财政扶持等措施，支持新型农村金融组织的发展，使其成为繁荣农村金融市场的有生力量。第三，有助于解决农地抵押金融产生的外部性问题。农地抵押市场不可避免地会产生一些不良贷款，可能引发一定的社会风险。单凭市场机制是无法解决这种外部性问题的，必须依靠政府的权威性及其强大力量来加以解决。第四，规制政策是一种稀缺的公共物品，需要一定的制定成本和执行成本。规制政策的公共属性也决定了政府主导的必要性。

　　（二）农地抵押金融风险规制的策略组合。

　　1. 法律规制。法律规制是指政府为防范与化解风险，依据国家法律，如《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等，对农地抵押金融市场进行监督、稽查和检查。法律规制在策略集合中最具权威性和稳定性。法律与市场结合能将交易成本降到最低限度，是防范和化解农地抵押金融风险的根本保障。当前，推行农地抵押试点工作的主要是地方政府。为配合农地抵押的实践需要，各地政府出台了诸多政策文件。如成都市在2009年至2010年间，陆续制订了《关于成都市农村产权抵押融资总体方案》（成办发[2009]59号）、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》、《成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案》（成办发[2010]96号）等一系列规范农地抵押的政策性文件，作为成都农地抵押贷款试点的基本依据。但这些政策性文件的权威性和稳定性较低。为加强法律规制在防范金融风险中的作用，我国应尽快填补相关立法空白，积极推进农地抵押金融风险规制的相关立法，保障政府规制有法可依。同时，政府在规制风险过程中也应加强法治思维，善于运用法治手段，保证政府规制的权威性和稳定性。

　　2. 经济规制。经济规制是指政府通过经济手段，间接干预农地抵押金融市场运行。经济规制主要通过经济利益方面的奖惩来实现，包括利率及汇率调控、财政转移支付、税收调节、市场信息发布、农业补贴等。经济规制是常用且有效的规制措施，对于防范与化解农村金融风险有立竿见影的效果。例如，当金融市场出现流动性风险时，可以适当降低金融机构的存款准备金率，减小其流动性压力。在运用经济规制手段时，应坚持公开、公正、公平原则，因为我国农村金融市场并非完全竞争市场，农村信用社等传统金融机构掌握着大量金融资源。在干预农地抵押市场运行时，应平等地对待每一个参与者，使各类金融主体平等竞争，实现农地抵押市场的均衡发展。农地抵押的最终目标是促进农村经济的长期健康发展。在规制金融风险时，应立足于促进农村金融市场繁荣，保证规制效率，而不能因噎废食，阻碍农村金融市场的长期发展。

　　3. 行政规制。行政规制是指政府通过行政命令等方式，直接干预农地抵押市场运行，包括强制破产、对农村金融机构资金账目进行清查、解决农地抵押贷款纠纷、规范民间借贷行为等。行政规制是风险规制的辅助策略。运用行政规制时应把握时机和尺度，否则容易造成干预过度，导致政府意志代替市场主体意愿，影响市场有效竞争，阻碍风险规制制度的自我演进。过度依赖行政规制，无法从根本上解决制度供给不足的问题，也不利于农地抵押市场的良性运行。例如，在东部沿海某地，地方政府充当了农地抵押试点的主导者，直接参与农地抵押的各项事宜。在政府部门的强力推动下，有关各方规避了法律制度的相关规定，签署了大量农地抵押贷款合同，存在较大风险隐患。政府干预不能代替法律法规的作用。一旦政策发生变化，在没有法律保障的情况下，农地抵押市场很可能陷入困境，无法有效预防和应对金融风险。

　　四、完善农地抵押金融风险规制的思路与对策

　　我国农地抵押制度尚处于试点阶段，下一步应根据前期试点取得的经验，从市场调控、政府职能定位、支持体系等方面对农地抵押金融风险规制进行完善。具体建议如下：

　　（一）完善对农地抵押市场的间接调控机制。

　　根据农地抵押市场的现状，可从以下两个方面对间接调控机制加以完善：第一，建立事前的审慎监管框架。在农地抵押市场发育完善之前，应根据借款人的生产经营情况以及金融机构的资产收益情况，对贷款利率进行间接调控，使其保持在合理范围之内。引导农村金融资源的流向，限定农地抵押贷款的用途，提高农地抵押贷款的支农转化率。大力推进农村征信系统建设，对农地抵押贷款的资金使用情况进行跟踪，降低农地抵押贷款的违约概率。第二，完善农村金融风险防控机制。例如，当农村金融市场出现流动性风险时，可通过财政转移支付，向农村金融机构临时注入流动资金；或者由农村金融机构向当地人民银行分支机构申请再贷款，降低流动性风险造成的负面影响。

　　（二）明确政府规制农地抵押金融风险的职能。

　　政府主导模式容易阻碍风险规制制度的自我演变，不易发现和弥补规制制度中存在的漏洞，从而导致制度供给不足，甚至无效。除了理顺政府与市场的关系、使市场在配置资源中发挥决定性作用之外，政府应明确自己在风险规制中的职责与权限，并以政策性文件的形式确实下来。政府的职能定位应该是通过持续的制度创新，建立和维护良好的风险规制制度环境，在此基础上对金融风险进行宏观监管。具体而言，政府应为农地抵押市场的建立和发展扫清法律上的障碍，为相关业务开展提供政策指引和支持，并指导监管部门及时制定风险规制相关制度、开展审慎监管。政府规制职能的有效性有赖于边界的界定和“度”的衡量，“不及”则无法保障脆弱的农地市场的发育，“过之”则会妨碍市场机制的自发性调节作用（苗苗和李长健，2015）。

　　（三）健全政府规制农地抵押金融风险的支持体系。

　　2006年12月20日，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策　更好地支持社会主义新农村建设的意见》。随后各地纷纷成立了大量的村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型农村金融组织。新型农村金融组织的大量出现有助于激活农地抵押市场，盘活民间资本，对防范金融风险具有独特的作用。然而，新型农村金融组织尚处于起步与发育阶段，竞争力不能与其他金融机构相比（聂勇，2013）。因此，为增强农地抵押市场的有效竞争，应进一步深化农村信用社体制改革，鼓励新型农村金融组织发展，实行统一开放的金融市场政策。此外，还应加快推进农村土地产权的确权工作，完善土地流转制度，建立统一的土地流转市场，开发科学的土地价值评估体系，健全土地抵押纠纷科学调解机制，强化农村社会保障体系和农业保险体系。

　　（四）优化农地抵押金融风险规制的行政监督机制。

　　目前农地抵押还未得到法律的认可，农地抵押试点工作主要依靠中央的土地政策和地方政府制定的试行办法推进，不具有法律制度的稳定性。这种不稳定性可能导致政府在规制风险时进行存在投机心理，在满足于农地抵押试点带来的制度改革收益的同时，忽略了风险规制的长期性和艰巨性。长此以往，将会对农村经济产生负面影响，不利于防范与化解金融风险，会给农村金融带来安全隐患。因此，应加强对政策制定者与执行者的行政监督，摒弃地方政府主导的、以土地财政为目标的城镇化发展思路，构建以保护农民权益、降低金融机构风险为导向的政策体系，确保农地抵押贷款试点取得实效（张长琦，2014）。在鼓励开展制度创新的同时，应坚持权责匹配原则，明确政策制定者与执行者的责任。应对政策实施效果进行科学评估，认真落实责任追究制度和行政领导问责制度，对失职、渎职行为进行处罚。

　　（五）以县级政府为农地抵押金融风险的规制主体。

　　政府在提供社会性、经济性规制服务时，支付的规制成本要受到预算约束。假设政府没有自利倾向，其制定的规制政策致力于防范与化解风险，那么在预算约束的条件下，政府会追求生产者均衡，即以最小的规制成本谋求最大的规制收益。在农地抵押市场中，农业经营主体的个体差异性非常大，农村金融机构也各不相同。此外，不同地区的农地抵押市场的发展程度不同，交易规模有大有小。因此，政府规制无法同时满足所有需求者的不同偏好，只能根据农地抵押市场的一般状况和相关主体的一般偏好来制定规制政策。政府规制在这种情况下，难免有部分需要个性化规制服务的主体被排斥在市场之外。为解决上述问题，政府规制农地抵押金融风险应以县（或县级市）为单位，由县级政府负责行使规制职能。随着我国“省直管县”行政管辖制度的推广以及城乡统筹规划的持续深化，以县级政府为风险规制主体，不仅可提高风险规制的针对性和政策效果，还可大大节省规制成本。

参考文献
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（编辑：李锋森    校对：LFS）