中部地区崛起面临的制度创新问题时间： 2018-03-20信息来源：《区域经济评论》 , 2018 (1)　作者：刘 尚 希　责编：qgy_admin

编者按：中部崛起发展战略自2004年首次提出如今已经走过第14个年头，随着时代发展和中部崛起战略的深入实施，中部区域经济发展也迎来了新的机遇与挑战。2017年9月24日，“中国区域经济50人论坛”第四次专题研讨会在武汉大学举行，众多专家学者纷纷就如何促进中部崛起、如何打破中部崛起的困境以及在“一带一路”背景下中部区域经济的机遇与挑战等问题献计献策。本刊特刊发论坛部分研讨成果，以飨读者。
中图分类号：F061.5  文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2018）01-0012-17 收稿日期：2017-11-09
 

中部地区的发展以及中部崛起没有制度改革创新，从经济角度去研究将是非常困难的。我想提出五个方面的问题，这些问题虽然有的部分在理论界和学术界已经意识到，但其研究深度仍不够，在决策层面还没有真正引起重视，或者说还没有找到解决的办法和路径。

一是制度基础问题。制度基础在不同的阶段是不一样的，过去是计划经济，现在是市场经济，改革开放将近40年，这里面发生了很大的变化。最大的变化主要是我国从静态社会变成了动态社会，这对区域经济、区域一体化和区域发展产生了越来越深刻的影响。动态社会的概念是广义的，首先是工业化推动了生产要素的流动。生产要素最主要的是劳动力、资本（如资金），其中劳动力的流动很明显，区域之间的流动是向东部沿海地区流动。资本的流动和储蓄的流动，从各个省的储蓄和当地所使用资金对比看来，毫无疑问也是向东部地区流动的。这种生产要素的流动，按照市场经济的规则在成型布局，原来没资源的地方可能变得有资源，原来有资源的地方由过去的优势已变成了新规则下的劣势。比如浙江看起来没有什么资源，但它的发展比哪个地方都快，在过去计划体制下它不行，但市场体制下它活了，这就是在市场化的推动下，生产要素向它这边流动，向东部地区流动。这种生产要素的流动带动了整个社会也从静态变成了动态。比如人口的流动和家庭的迁徙，过去是按户籍人口去衡量地方的人口规模，而现在是按常住人口来衡量地方人口规模。作为生产要素的劳动力流动是工业化推动的，而整个人口的流动和家庭的迁徙是城镇化推动的结果。如果没有城镇化，人口就不会流动。譬如小孩、老人甚至整个家庭从一个地方迁徙到另外一个地方，这种流动不会是从一个农村迁到另一个农村，肯定是农村迁移到城镇。在生产要素流动为主的时候，也就是快速工业化时期，并没有引发多大变化，出去打工赚钱，过段时间又回来了，把钱赚回来了，人也回来了，只是带来了交通的压力，每年在过年过节的时候相当于一个大国家人口在流动。
但是从社会层面来看，作为生产要素的劳动力流动，渐渐引发人口流动、家庭迁徙，引出新的社会问题，并不断凸显出来。特别是公共服务问题，成为区域发展问题，涉及区域经济、区域财政、区域治理等多重问题，交织重叠。比如说子女上学问题，到了一个新的地方，上学的成本谁来负担；又比如说养老问题，打工赚钱时候为发达地区做出了贡献，老了以后就回到老家让当地政府承担养老。这种市场化、工业化推动生产要素的流动在进入社会层面后就是整个社会的流动。这意味着我们的制度基础发生了巨大变化，但问题是，现在很多的制度基础依然是基于静态社会，不少改革方案、政策措施还没有完全转换到动态社会来考虑，或者仅仅在市场化流动的层面上考虑问题。这就导致城镇化、市场化、区域一体化、城乡区域协调平衡等遇到了深层障碍。整个制度基础已经从静态到动态，这种变迁要求我们的整体制度安排随之转换。可我们还是习惯于原来那一套管理静态社会的方式方法，尽管现在也有一些创新，比如教育部的电子学籍，生均经费可以随着人走，但是这个仅仅是起步。到了其他地方不仅是生均经费问题，还有校舍建设、投资、占地等，这些问题在空间的形态上都已经发生很大的变化。
对于区域经济发展中制度基础的变化，可能我们已经意识到并且有所作为，但是从理论上怎么去解决从静态转变成动态这个过程中所遇到的经济社会区域问题，怎么过渡？这在西方现代理论中是没有的，它只有基于动态社会一整套的制度安排和政策。我们把现成西方动态社会的东西搬过来用不上，例如广为引用的蒂布特模型（Tiebout Model），即地方公共服务最优供给的理论模型，就是基于动态社会提出的。但一些研究者直接搬到我国来研究区域公共服务供给，显然是格格不入的。因为我们正从静态到动态过程之中，这一过程中存在很多特殊的问题。

二是城乡分治的问题。工业化推动只是推动了经济层面上的生产要素和劳动力的自由流动，现在说家庭迁徙在扩大也是可以的，但城乡分治的局面到目前为止仍未打破，与户籍相关联的社会排斥依然存在。就业、人口流动、家庭迁徙看似自由，实际上有重重障碍，到一个新地方要融入进去非常困难。比如同工不同酬的问题、体制内体制外的问题。这种问题从社会学研究角度来说就是社会排斥，相应的社会改革也没有跟上，这种社会排斥导致了全要素生产率的下降。而现在我们只从经济学角度研究全要素生产率，没有从社会学视角研究这种社会排斥会对全要素生产率产生多大的影响。为什么我国整个生产效率在当前阶段下降？这是一个很重要的社会原因。脱离社会来研究经济问题，无异于在真空中来研究地球上的物体运动。

三是一些改革与城镇化趋势和区域经济一体化趋势是相悖的。城镇化与区域经济一体化是互动的过程，是彼此强化的过程。但在这个阶段，研究我国的区域经济，应站在城镇化战略视角来观察，离开城镇化的区域经济发展是低效率的，甚至会陷入停滞。但是现在过度强调县域经济，强调省直管县，导致了区域经济的碎片化，与一体化、城镇化趋势是相悖的。县域经济要纳入到区域经济中来研究，要与地方中心城市的发展趋势结合起来研究。孤立地推动县域经济发展，是没有前景的。譬如浙江，就由过去的经验变成了如今的教训，浙江之所以养不出大鱼来，与它的省直管县体制有很大关系。强枝弱干的做法，忽略地方中心城市的作用及其发展，阻碍了它的经济一体化进程。如果其他地区直接学习浙江已经从经验变成教训的东西，那就是刻舟求剑。把西方国家扁平化的行政体制框架搬到中国来，是只看到了表面现象，是格格不入的。

四是区域财政体制问题。区域财政与区域经济是内在关联的。从空间看，财政体制是横向的问题。从行政上看，财政体制是纵向的问题。这是两个不同的视角，前者涉及税收流动、人口流动、辖区外部性等流动问题，后者涉及责权利配置问题。

五是地方金融监管的问题。原来是中央统一监管，现在中央、地方两级监管。对地方金融，也就是区域金融怎么监管，地方金融和地方债务实际上是混在一起的，使地方财政的金融化趋势越来越明显。而中央层面的监管对地方金融机构的监管有时候是鞭长莫及。区域金融、区域风险和财政风险实际上都是政府的风险，都在不断扩大，这导致经济效率下降。这种区域的低效率，是如何造成的？值得深入研究，这是更严重的风险。
 
作者简介：刘尚希，男，中国财政科学研究院院长（北京　100142）。       责任编辑  qgy