中国区域经济50人论坛专题研讨会（第二期）综述时间： 2017-12-05信息来源：王 哲 景朝阳　作者：qgy_admin　责编：

                城市功能疏解与大城市病治理
                ——中国区域经济50人论坛专题研讨会（第二期）综述


摘 要：2017年7月1日，中国区域经济50人论坛专题研讨会（第二期）在上海举行。与会专家围绕城市功能疏解与大城市病治理的主题，特别是“中国大城市病的现状、原因和解决路径”“北京非首都功能疏解与雄安新区建设”“上海城市功能疏解的方法和路径”等议题展开了热烈讨论和交流。
关键词：城市功能；大城市病；协调发展
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2017）05-0139-03
收稿日期：2017-08-16
作者简介：王哲，男，上海财经大学城市与区域科学学院助理研究员（上海 200433）。
    景朝阳，男，国家发展和改革委员会国际合作中心研究员，区域合作与开放研究所所长（北京 100045）。


    2017年7月1日，中国区域经济50人论坛专题研讨会（第二期）在上海举行。本次论坛由中国区域经济50人论坛主办，上海财经大学承办，主题是城市功能疏解与大城市病治理。来自国家发展和改革委员会、国家统计局、浙江大学、武汉大学、安徽省社会科学院、上海社会科学院、上海市经济学会、上海财经大学等单位的专家学者参加了本次研讨会。新华社、中国新闻社、解放日报、财新周刊、南方都市报等新闻媒体报道了本次论坛。与会专家围绕会议主题特别是“中国大城市病的现状、原因和解决路径”“北京非首都功能疏解与雄安新区”“上海城市功能疏解的方法和路径”等议题展开了热烈讨论和交流。

    一、中国大城市病的现状、原因和解决路径
    国家发展和改革委员会国际合作中心主任曹文炼认为，城市病产生的原因是多方面的，首先，从世界各国的发展规律来看，城市病的出现具有客观必然性。其次，由于发展理念和发展方式的偏差，以及过去相当长一段时期以GDP考核为主的考核制度的影响。再次，区域经济发展不平衡也是催生城市病的重要原因。此外，还有城乡统筹问题、城市规划管理滞后等多种原因。当前在如何治理大城市病方面存在两种不同的观点。一种观点主张通过疏解城市非核心功能，减少城市的要素集聚，向外建设新城或卫星城，来拓展城市发展空间，解决城市病问题。另一种观点则认为，需要通过优化城市功能，突出大城市在城市化过程中对人口和资源的集聚作用。
    上海财经大学校长樊丽明指出，上海存在房价高企、交通拥堵、部分地区污染严重等问题，面临着疏解什么、如何疏解、向哪里疏解等城市功能疏解的问题。不把这些问题解决好，就无法完成《上海市城市总体规划（2016-2040）》中提出的迈向卓越的全球城市和建设创新之城、人文之城、生态之城的远景目标。
    安徽省社会科学院原院长、安徽省人民政府参事程必定在发言中指出，城市功能疏解要注重区域协调发展。从目前的情况来看，中国的区域发展水平处于不协调发展的亚健康状况，主要表现包括：一是区域经济发展协调程度低。二是区域发展差距难以抑制。三是城乡发展不协调，城市病与乡村病日趋严重。四是区域的社会事业发展普遍滞后，生态环境问题愈加严重。五是虽然区域经济发展很快，但层次水平低，结构性问题突出。六是区域的对内对外开放程度不协调。
    国家统计局原副局长许宪春指出，大城市病形成的原因有三点，一是经济发展不平衡，就业机会不均等；二是公共资源配置不平衡，享受公共资源的机会不均等；三是政绩评价不平衡，导致产业布局不均衡。解决办法包括，第一，有为政府和有效市场相结合。第二，规划先行、多规合一。第三，要加强城市周边地区的公共资源配置。第四，要分城施策。第五，要改革政绩评价体系，纠正片面追求经济增长的思想。
    上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良指出，要解决大城市病问题可以从下面几个方面做工作。第一，限定城市地理边界扩张，优化城市内部空间结构，实现行政边界、地理边界和经济边界的良性耦合。第二，突破行政边界，加强经济联系，形成一个跨区域的大都市区。第三，要把单个城市内部的聚集不经济与城市综合承载力不足问题放在城市群的空间尺度上来解决，健全以城市群为载体的城市间协调机制。第四，城市病治理应以市场主导为主、政府适当引导，实现参与主体的多元化。
    浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军指出，中国存在大城市病主要有三方面原因。第一，和中国的体制有关。第二，和中国的人口基数有关。第三，中国的发展阶段问题。
    武汉大学中国中部发展研究院副院长杨刚强指出，大城市病重要的表征是公共服务拥堵。他认为，大城市病产生的原因是公共产品的生产主体和消费主体的成本分摊和收益分享存在不对称，公共产品供给存在显著的市场失灵。以GDP为主要考核指标的政治晋升机制，使得地方政府忽视了教育投资、环境治理和短期难以见效的外溢性公共产品的投资。他指出，解决大城市病要从两个方面入手，一是解决需求侧存在的问题，二是完善财政激励机制。
    武汉大学经济与管理学院张建清教授指出，中国的京津冀、长三角、珠三角和中西部地区都存在大城市病问题，只是表现形式和程度不太一样。以北京为代表的一线城市大城市病问题比较突出，因此国家决定设立雄安新区，以疏解北京非首都功能，促进北京健康持续发展。
    上海社会科学院原副院长左学金认为，大城市病存在三个方面的问题：第一，城市规划有问题。如北京把单中心的空间形态做到极致，而忽视多中心的支撑作用。第二，中国的城镇体系是金字塔形状，仅重视大城市发展，而忽视广大中小城市和城镇的成长。第三，价格机制有问题。科学合理的价格机制能够促使生产要素从低端产业转向高端产业。

    二、北京非首都功能疏解与雄安新区建设
    程必定指出，雄安新区的设立是从区域空间结构调整的高度对城市病进行结构性治理。从区域协调发展的视角来看，治理中国区域发展不协调的亚健康问题，既不能仅靠某个方面的单一治理，也不能仅靠各个区域的就地治理，而要从跨行政区的更大范围，综合运用多种方式优化资源再配置。区域发展的不协调问题实际上是区域发展的空间结构问题。2013年以后，党中央、国务院提出四大板块和三个支撑带的战略组合，一方面，开启了中国区域发展空间结构的战略性调整，可以从全国范围内对区域发展不协调的亚健康问题进行结构性治理；另一方面，突出了京津冀地区空间结构的战略性调整，推进京津冀城市群由单极化的空间结构向多中心、网络化的空间结构转型。雄安新区就是在全国“大棋局”下应运而生的一个战略“落子”。设立雄安新区的出发点是疏解北京非首都功能，从空间结构调整的高度治理北京的城市病问题。
    国家发展和改革委员会国际合作中心景朝阳研究员认为，疏解北京非首都功能符合区域发展规律的必然要求。规划建设雄安新区，具有重大现实意义和深远历史意义。一是可以有效缓解北京的大城市病，与北京城市副中心形成北京新的两翼。二是有利于加快补齐区域发展短板，提升河北经济社会发展质量和水平，培育形成新的区域增长极，也可以以2022年北京举办冬奥会为契机推进张北地区建设，共同形成河北新的两翼。三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间，探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀世界级城市群。他对推进雄安新区建设提出以下几点建议：一是处理好政府和市场的关系，充分发挥市场的决定性作用。二是构建具有核心竞争力的新产业体系。三是加强生态环境治理和保护。四是增强创新对雄安新区的驱动作用。五是提高智库对雄安新区建设的参与度。

    三、上海城市功能疏解的方法和路径
    张学良认为，城市功能疏解不是一个新问题，纽约、伦敦和东京等全球城市也有疏解部分城市功能的经验，主要包括：第一，城市规划先行。第二，区域联动，特别是从大都市区的视角来统筹城市发展。第三，公共服务均等化引导，人口合理分工。第四，市场化手段，促进城市功能有序疏解。第五，城市间基础设施建设先行，拓展城市功能疏解空间。他指出，上海可以从五个方面入手进行城市功能疏解。第一，聚什么；第二，疏什么；第三，疏哪里；第四，怎么疏；第五，谁评估。对于聚什么，他提出了“四个象限”的理念，城市的功能包括两块，一个是核心功能，一个是非核心功能。具备符合上海城市发展路径、具有较高经济效率能级、具有较强全球辐射能力、拥有高效信息处理能力、贯彻深化改革使命、能够带动区域协调发展等六个条件的核心功能的核心环节要聚，强力支撑城市核心功能、保障城市基本职能、充分满足市民精神文化需求、体现城市多元化发展的非核心功能的基础环节也要聚。对于疏什么，他进行了分行业分类分析，分门别类的区分出反映要素集聚能力、创新能力、文化软实力、公共治理能力、综合承载能力、国家战略响应能力的行业，在上海已经给出的行业疏解目录基础上再给出一个以制造业创新评价为主的目录。对于疏哪里，他认为，上海城市功能的疏解应该考虑与周边区域的协调问题，在上海毗邻区－上海大都市区－长三角城市群等空间范围内进行合理疏解。对于怎么疏，他提出几下几点建议：坚持政府引导与市场主导、严控增量与疏解存量、顶层设计与因地制宜、坚持规划引领与多规合一；避免短期化、手段化、碎片化的操作，避免上海国际竞争力的下降。对于谁评估，他认为，要确定评估的内涵和思路，综合考虑变化率、提升率、达成率等指标，运用城市大数据对城市功能疏解过程与结果进行综合评估。
    陈建军指出，上海城市功能疏解要有新的想法。从产业层面来看，长三角已经形成了多元多中心的空间格局。他的研究发现，上海和长三角大都市群都是二元空间架构，一个是城市群的空间架构，另一个是城市圈的空间架构。上海要疏解城市功能，需要梳理好这两个层面的关系。
    会议的最后，曹文炼进行了总结发言。他总结到，与会专家认为中国的城市存在着不同程度的大城市病问题，这是阶段性的，在国际上也具有普遍性。大家认为大城市病主要产生于计划经济向市场经济转换的过程中，是由体制规划、产业布局、公共配置不均、区域经济发展不平衡、地方政府的政绩导向、中央政府的调控不力、市场作用发挥不够等引起的。与会专家提出要通过疏解和优化城市功能来治理大城市病。


Ease City Functions and Cure Big City Disease
——A Summary of the Symposium on the 50 Member Forum on Regional Economy in China （Second Phase）
Wang Zhe  Jing Chaoyang
Abstract: In July 1 2017, the symposium on the 50 member forum on regional economy in China (second phase) was held in Shanghai. The experts had a heated discussion and exchange around the theme of ease city functions and cure big city disease, especially, they discussed status, causes and solutions of China big city disease, ease function of Beijing non capital and Xiong’an new area construction, and method and path of ease Shanghai city functions.
Key Words： City Functions; Big City Disease; Coordinated Development
（责任编辑：张 子）

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