肖金成：城市群战略和城市群规划时间： 2018-11-29信息来源：《区域经济评论》第5期　作者：肖金成　责编：XHY

    作者简介：肖金成，男，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济所原所长，中国区域科学协会侯任理事长（北京 100824）。

    我国实施城市群战略由来已久。“十一五”规划纲要指出：要把城市群作为推进城镇化的主体形态，已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。所以，我认为从“十一五”开始，我国已非常重视城市群的发展。“十一五”期间，我国搞了四个区域规划试点，其中就有长三角城市群规划，并于2010年10月获得国务院批准。

    我从1998年开始进行城市化研究。当时我承担的一个研究任务是为曾培炎主编的《中国经济50年》撰写一章，主题就是中国的城市化道路，在研究撰写中，我发现我国的城市化发展出现了新的形态，就是城市群。于是，我在文稿中专门阐述了城市群，提出中国已形成长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、辽中南四个城市群，未来还会形成多个新的城市群。

    2015年，国家发改委宏观经济研究院接受河南省人民政府的委托，研究和编制中原城市群规划，我是规划研究编制组副组长。中原城市群规划于2016年获得河南省人民政府的批准。后来，在此基础上出版了《中原城市群的战略与规划》一书，由经济科学出版社出版。

    对城市群，学者非常关注，各地政府也非常关注，但是对城市群的认识大家的差异比较大。中国人认为“三人成群”，所以，一些人认为三个城市可以称之为一个城市群，三个城镇可以称之为城镇群。因此，一下子冒出大大小小许多城市群，都纷纷编制城市群规划。我认为应该正本清源，城市群是一个概念，概念一定有内涵和外延，也一定有明确的标准。如果没有内涵和标准，就无法进行深入讨论。所以我们研究城市群的时候，在姚士谋提出的概念基础上进行了细微调整，对城市群进行了新的界定。所谓城市群，是指在特定的区域范围内拥有相当数量、不同性质类型和等级规模的城市，以一个以上大都市为核心，城市之间的内在联系不断加强的城市集合体。

    所以城市群有三个基本条件：一是要有相当数量的城市；二是以一个及以上大都市为核心；三是经济联系比较密切。

    每一个城市或者都市都有一个城市圈或都市圈，都市圈半径很大，与周边的城市拥有共同的腹地。城市圈和都市圈相互耦合，很难分开，我们就把这个区域叫作城市群。城市群的形成是一个自然历史过程，经历了漫长的发展过程，是一个由量变到质变的过程。

    2007年，我主持了中国城市群研究课题，对中国的城市群进行深入系统的研究，进行了大量数据测算，最后提出中国已形成十大城市群，并在此基础上整理出版了《中国十大城市群》一书，由经济科学出版社出版。

    十大城市群土地面积占国土面积的11%，承载的人口是39.24%，GDP占比65.43%。可见十大城市群在国家经济中的地位，我称之为中国经济的十大支柱。

    除了这十大城市群，未来还会有新的城市群出现。我们当时提出未来会新出现六个，后来改成了五个城市群，因为哈长城市群本来是两个，后来合并为一个。此外是以长株潭为核心的湘东城市群，以合肥为中心的江淮城市群，以南宁为核心的北部湾城市群，以乌鲁木齐为核心的天山北坡城市群。

    城市群内部由于区位的变化，竞争非常激烈，需要上一级政府或者国家出面进行规划，明确各自的分工，促进城市间的合作，消除行政壁垒和恶性竞争，这是推出一系列城市群规划的目的。正如《国家新型城镇化规划》指出的那样，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市的压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市一体化建设和网络化发展。

    城市群规划有十大要素：

    第一，科学界定城市群的范围。城市群包括多个城市，但并非越大越好。是否纳入城市群范围，应根据城市的辐射半径、城市之间的联系度和交通条件。一般以一小时交通圈或一个班小时交通圈为宜。

    第二，要明确城市群内各城市的功能定位。城市群里面的每个城市都要承担一定的功能，要根据产业基础、比较优势进行分工，城市群内的各个城市要进行分工。比如说京津冀城市群，北京的功能、天津的功能、河北的城市的功能均要进行明确。

    第三，城市群的空间布局。城市群是一个很大的区域，未来产业在哪里集中，城市群中的各城市规模多大，人在哪里工作和居住，都要进行预测。城市未来如何发展，现状是什么，问题是什么等等，都是需要明确的。

    第四，构建合理的城镇体系。城市群里面有特大城市甚至有超大城市，也有大城市、中等城市、小城市，还有小城镇。城市体系怎样比较合理，在规划里面要体现出来，要明确各个城市的大致规模，建立合理的城镇体系。

    第五，产业发展与分工协作。发展什么产业，不发展什么产业，产业在哪里集聚都要明确。同时还要考虑现代农业、服务业的发展，仅发展工业也不行。

    第六，基础设施互联互通。之所以要对城市群进行规划，直接动因就是要解决断头路问题。交通一体化规划和共同建设是城市群规划的重要内容。

    第七，生态环境共建共保。有的城市在上游，有的城市在下游，上下游要一体化规划，规划生态走廊，划定生态红线，建立生态保护基金，建立生态补偿机制，共同保护生态环境。

    第八，基本公共服务共享。在城市群内一体化的公共服务十分必要，一些离大都市远的地区，由于经济欠发达，故公共服务水平较低。规划中要明确缩小公共服务差距的举措。

    第九，开放发展合作共赢。城市群内部如何合作，与城市群之外的地区如何开展合作，如何发挥对经济区的辐射带动作用，如何扩大开放，均要在规划中体现出来。

    第十，体制机制创新。城市群一般跨地市，有的跨省，如何进行协调，协调机制如何建立，体制机制如何再造，都要在规划中明确。如建立市长联席会议制度，建立合作办公室等。