肖金成：乡镇政府的职能与改革方向时间： 2018-12-18信息来源：中国改革论坛 2006-03-27　作者：肖金成　责编：XHY

    编者按：2006年3月25-26日，由中国（海南）改革发展研究院主办的第57次中国改革国际论坛在海口召开，本次国际论坛以“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革”为主题，重点研讨如何通过体制创新，完善有效保证新农村建设顺利进行的体制、制度和机制。本站将对会议全程转载。敬请关注！

　　肖金成（国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长）：
　　感谢中改院的邀请，我再自我介绍一下，我在农村生活了23年，当过4年技术员，做过2年会计，1年生产队长。虽然我对农村经济没有太多的研究，但还有一些经验。刚才那位同志把我要讲的基本都讲了，我非常同意他的观点。
　　这里说一点其它的。第一、行政体制，因为我研究区域经济、财政金融，非常关注效率与成本。现在是六级体制，大家感觉多了，怎么多？多在哪一层？大家并没有作系统的研究。比如说市管县，对乡镇政府只研究乡镇政府自身，这些还不够全面。我给大家报一些数字：
　　中央管了34个省市自治区，34个省市自治区大概管333个地级机构，平均每个省级机构管了10个地级机构；全国一共2820个县级机构，每个地级机构管了不到10个县级机构；县级机构下总共有42750个乡级机构；平均每个县级机构管了16个乡镇机构，包括街道办事处；乡镇机构下总共有72万多个村级机构，平均每个乡镇管16个村。现在发现中央的效率最高，中央管34个，其他都管10个左右，乡镇管16个，这是全国平均水平，整个中原地区管的都是30多个。如果撤销乡镇地区,由县直接领导村，则服务半径过大，就是16×16=256，效率很高，但是对于中央来说不近情理，你管那么少，让我管那么多。从乡以上，都是管理机构，只有乡镇级是面向农民，面向农户。正所谓“上边千条线，下面一根针”,上面的线很多，针只有一根，这里涉及针的软和硬，就是功能的差异。我是经过体验和调查，乡镇政府是不能撤销的。所以感觉如果撤销，后果很严重，现在面临的问题很多，最大的问题是没有财源，农业税免了，但农业之车上面搭载了很多东西，实行转移支付就可以了，中央给200亿，省里给200亿，减少相应的支出就可以达到。农业之车载了很多东西，不堪重负。存在一级政府就要给其财源，否则巧妇难为无米之炊。如果镇长、副镇长的工资都要从县里来发，就会出现了乡财县管乡用，乡长工作就麻烦了，要支一笔钱还要到县里去，干什么事，能否支出工资，心里都打鼓。大家都知道乡长、县长有买官的事，但是有可能不知道乡镇长有借钱交税的。大家都听说过乡镇干部鱼肉乡里，但是是否知道，乡镇长的孩子上不起学的事。我的同学当了20年副镇长，他的孩子高中毕业之后没有考上大学，让我给他找工作打工，我说最好是复习一年，继续考，他说没钱，供不起了。我觉得这乡镇长当了20年太窝囊。所以我想在此提点建议。
　　乡镇不能撤，但可以改革。现在乡镇干部几年以后都想通过提拔之路到县城去，要提拔就要有政绩，政绩来自于群众，这方面应该改，这是因为：一是乡镇规模过小，难以组织经济；另外，乡镇并立，乡没有中心，很多乡寄希望搞成镇，就可以搞建设。这个倾向很严重，乡镇政府的规模经过研究，人口规模应该5-10万人，地理规模应该在100-300平方公里比较合适。建制镇是农村地区的中心，这个中心是为农村服务的，小城镇的地位对于农村来讲，代表城市，对于城市来讲，它代表农村，因此它是城市和农村的结合点。所以我觉得改变乡镇并立的体制，应该采取小城镇的体制，数量我经过计算，有15000个建制镇是比较合适的，平均每镇是75000人。西藏有的县是5000多人，中央不能一概而论，要根据具体情况来设定。我这讲的是平均数。
　　第二、为镇政府建立稳定的税源。比如说物业税、财产税、牌照税、营业税、所得税等。
　　第三、一定要精简机构，精简人员。现在很多人员都是把乡镇政府当成就业的渠道。比如说复员军人、由乡镇政府来安排。学生毕业由乡镇政府来安排。很多安排这些人并不满意，人员更迭就成为走马灯。在这方面一定要有实质性的动作。精简之后合并乡镇，可以大量减少人员。
　　第四、镇长应该由全镇居民来选举。村民自治我是赞同的，但是有看法。中国农村受宗族的影响十分严重。我的老家就有肖王两家，世世代代存在矛盾。在族群矛盾比较尖锐的村庄，村级选举的作用是值得怀疑的。用乡镇选举的方式可以避免宗族影响。可以大大增加选举人，三个人选举很难选出好的，三万人选举就可能选出来好人。