建立国土空间规划体系的设想时间： 2019-01-02信息来源：《今日国土》杂志2013年12月　作者：肖金成　责编：XHY

      十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”《决定》还提出“划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度”，强调了主体功能区规划的重要性。

       国土规划编制的时间已有很长时间，但到目前为止还未正式批准颁布。早在1981年，我国就提出编制国土规划，但由于种种原因未能正式颁布实施。这一方面体现了国土规划编制的难度，另一方面也表明国土规划的地位尚未确定。国土规划和很多规划有关系，比如说与国民经济社会发展规划、土地利用规划、环境规划、城市规划、生态规划都有关系，和2010年国务院正式颁布的《全国主体功能区规划》也有关系。

       现在，各级地方政府、各个部门都在编制发展规划，有些属于空间规划，有些不属于空间规划。这么多的规划到底谁依据谁，是否应该有上位规划和下位规划之分？否则很难解决规划之间的冲突。空间规划非常重要，在发挥市场在资源配置中决定性作用的同时，还需要更好地发挥政府的引导作用，在市场经济条件下，规划就是政府发挥引导作用的重要手段。如果没有规划，就会出现随意性和盲目性，国土空间就很难得到高效合理利用。

       国土规划从1981年党中央国务院决定开展国土开发整治工作开始编制，当时在原国家建设委员会设立了国土局。1982年，国土局合并到国家计委，国土规划工作全面开展。1986年，形成了国土规划纲要（草案）上报国务院，但未能正式颁布实施。1998年，国土规划的职能调整到国土资源部，国土资源部在部分省市开展试点后，于2012年正式启动编制工作，形成了国土规划的初稿，报国务院审批。

       主体功能区是在国家“十一五”规划中提出的，不仅在中国，即使在世界上也是一个创新。主体功能区规划提出要根据资源环境的承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并提出要按照主体功能定位来调整完善区域政策和推进绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

       国家发展和改革委员会在“十一五”期间编制的《全国主体功能区规划》，于2010年12月，由国务院正式颁布实施，这是我国在国土空间规划方面的重大创新。《主体功能区规划》提出要在适合人类生存发展的地方要加快发展，在不适合人类生存发展的地方加强保护，要划定生态功能区。生态功能区要减少人类活动，把生态功能区的人口逐步转移出来。《主体功能区规划》的理念非常新，而且非常适合中国国土空间现实。因为在中国960万平方公里的陆域国土面积上，并不都是适宜人类居住的，有大片的国土是不适宜人类居住的。恰恰在不适宜人类居住的国土上，却生存了不少的人口，这些人不仅难以就地实现脱贫致富，而且对生态环境造成了很大威胁，需要将这些地区的人口逐步迁移到适合人类居住的地区。

       在“十一五”期间，我国推出了很多区域规划，如广东的珠三角、江苏沿海、辽宁沿海、吉林图们江等，全国一共颁布了十几个国家层面的区域规划。这些区域规划有一个特点都是跨行政区的。有的是跨省的，有些区域规划没有跨省但是跨市。区域规划说到底属于空间规划。区域不管是大还是小，它都是连续的，有明确的范围和空间布局指向。区域规划与主体功能区和国土规划是有密切联系的。区域规划在空间规划中起到承上启下的作用。为什么国土规划编制时间这么长，原因就是国土空间太大，短期内很难搞清楚。如果一个较小的区域，那就比较容易。我认为区域规划应该是国土规划的二传手，起承上启下的作用。

城市规划是有法律依据的。很多规划都没有法律依据，，国土规划没有法律依据，主体功能区规划没有法律依据，区域规划也没有法律依据。国务院不能制定法律，只能制定法规或条例，所以这些规划均没有法律支撑。但是城市规划有法律依据，村镇规划虽小，但也有法律依据。因为全国人大通过并颁布了《城乡规划法》。

       但是城市规划和村镇规划不是上位规划。因为其规划的范围较小，不仅比主体功能区和国土规划范围小，也比任何一个区域规划范围小。不能说有法律依据就是上位规划，没有法律依据就是下位规划。

       根据我的研究和设想，最上位的空间规划应是主体功能区规划，因为主体功能区规划从整体上对国土空间开发秩序进行了规范，并对国土空间进行了分门别类的划分。其次是国土规划。国土规划的内容主要包括人口产业城市布局、基础设施、生态环境保护等内容，主体功能区规划对国土空间进行划分，国土规划在此基础上进一步细化，国土规划相对要细一些，不能和主体功能区规划一样粗。主体功能区规划和国土规划有耦合关系，不能相互冲突和矛盾。

       区域规划相对于主体功能区规划和国土规划，区域规划是跨行政区的，也就是跨省的，几个省是一个区域。因为很多省际边界地区经济比较落后，原因是远离中心，基础设施非常薄弱，属于边缘中的边缘。要通过区域规划把边缘消除掉，所以区域规划很重要。区域规划比国土规划要更细一些。国土规划由于尺度太大，要涵盖很多内容，编制起来难度确实很大。我建议编制规划纲要，将区域规划作为子规划。区域规划尺度可大可小，跨省的区域规划由国家编制，省内的区域规划由各省根据国家的区域规划组织编制。

       区域规划是城市规划和村镇规划的依据。譬如说，一个区域的城市规模、城市数量、城市体系、交通设施等要在区域规划中予以明确，而城市规划不能与区域规划相冲突。现实中，城市和城镇规划受地方领导影响很大，规模往往规划得很大。城镇化往往被人误解为“圈地运动”、“造城运动”，有的人认为这是老的城镇化，所以提出新型城镇化，新型城镇化的意思就是不是圈地运动和造城运动，而是以人为核心的城镇化。城市规划和村镇规划就是要依据相应的区域规划进一步细化实化。主体功能区规划、国土规划、区域规划、城市规划和村镇规划共同组成我国的空间规划体系。