长江经济带: 实现生态优先绿色发展的战略对策时间： 2019-03-07信息来源：本文原载于《西部论坛》2017年01期　作者：肖金成 刘通　责编：XHY

       摘要: 长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长的时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。如何实现生态优先，绿色发展? 我们提出共抓大保护、齐建绿长廊的战略对策: 实施主体功能区战略，优化空间开发格局; 实施城镇化战略，以市场手段吸纳生态脆弱地区的人口; 健全空间规划体系，编制“多规合一”的空间规划; 工业进园区，优化产业结构和空间布局; 促进上下游共治，建立生态补偿机制。

       长江是亚洲第一、世界第三大河流，是中华民族的母亲河，就像一条巨龙，贯穿我国东中西三大区域，孕育了灿烂的中华文明。长江是一条黄金水道，干线航道2838公里，规划的干支流高等级航道1.2万公里，占全国的63%。千百年来，长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成完整的经济社会生态系统，成为我国经济较发达的地区。长江经济带是一个经济联系比较紧密的区域，包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11省市，地域面积约205万平方公里，2014 年总人口5.84亿人，占全国的42.9%; 地区生产总值28.47 万亿元，占全国的41.6%。总体来看，长江经济带以21%的国土面积，集聚了40%以上的人口和经济规模，人口与经济密度是全国平均水平的2倍。
2014 年，长江经济带建设上升为国家战略，成为国家新的三大区域发展战略之一。2016 年，习近平总书记在重庆召开会议，他在讲话中指出: “长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长的时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，并提出了“生态优先，绿色发展”的战略思路。而要贯彻落实这一战略思路，正确处理生态环境保护与经济社会发展这一对尖锐的矛盾，实现长江经济带经济与人口、资源、生态、环境的全面协调和可持续发展，是一个重大课题，我们对此进行了研究，提出共抓大保护、齐建绿长廊的战略对策。

        一、实施主体功能区战略，优化空间开发格局

       全国“十一五”规划提出了主体功能区的概念，即在全国范围内，将国土空间划分为城市建设区、农业发展区、生态保护区。2010 年，我国编制发布了全国主体功能区规划，各省也编制了省域范围的主体功能区规划，以县为单元确定了重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发四类地区。主体功能区成为我国优化国土空间开发格局的重要战略，这一战略的核心理念就是适合开发的地区应加快发展，承载更多的产业和人口，而不适合开发的地区应加强保护，减少人类活动，限制产业发展和人口聚集。我国有960万平方公里的陆地国土，但适合开发的面积仅有180万平方公里。同样，在长江流域也有大面积的不适合开发的地区，但在这些地区还居住着大量的人口。长江经济带重点生态功能区包括水源涵养、水土保持和生物多样性保护三种类型的8个陆域重点生态功能区（若尔盖草原湿地生态功能区、南岭山地森林及生物多样性生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区、川滇森林及生物多样性保护区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区），涉及安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州和云南8 省（市）共146个县级行政区; 陆域面积59.8万平方公里，分别占全国重点生态功能区数量和面积的33.5%、15.5%; 占长江经济带陆域总面积的29.2%。据国家林业局2012 年第二次石漠化监测结果显示，长江流域石漠化土地面积为695.6万公顷，占全国石漠化土地总面积的58.0%。其中，贵州省石漠化土地面积达302.4万公顷，云南省石漠化土地面积达284万公顷，湖南、湖北、重庆、四川等岩溶地区石漠化问题也较为严重。因人地矛盾突出而加剧的毁林开垦、过度樵采、陡坡耕种、过度放牧等不合理活动，导致石漠化成为西南广大喀斯特地区最严重的生态环境问题之一。长江上游水土流失严重，地质灾害频发，中下游湖泊、湿地生态功能退化，江湖关系紧张，洞庭湖、鄱阳湖枯水期延长。如果不加区别地搞大开发，“全面开花，齐头并进”，“村村点火，户户冒烟”，将会带来新的生态灾难。
       为此，必须划定生态红线，根据涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求划定红线，实行严格管理，严格环境准入，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。应当应依托自然本底、发展基础，按照沿江集聚发展、流域互动协作的思路，明确空间开发重点，发挥比较优势，促进要素优化配置，促进沿海沿江沿边内陆联动、人口产业城镇融合、生产生活生态协调，形成“一轴两翼、三群多点”（长江发展轴、沪蓉北翼、沪昆南翼，长三角、长江中游和成渝三大城市群） 的空间开发格局。

       二、实施城镇化战略，以市场手段吸纳生态脆弱地区的人口

       生态功能区是长江经济带重要的生态屏障，但这一区域面临着全面建成小康社会与保护生态环境的两难选择。据统计，2014 年底长江经济带重点生态功能区人口占8.9%，实现地区生产总值仅占3.4%，人均地区生产总值仅为全国平均水平的40.4%; 人均地方公共财政收入为1271元，人均地方公共财政支出为6056元，收支矛盾十分突出。同时，这些地区生态环境比较脆弱，正面临着森林植被破坏、水土流失加重、石漠化面积扩大、生物多样性减少、湿地面积萎缩、地质灾害增加、生态系统功能退化、各类气象灾害增多等问题。减少生态功能区居住人口是保护生态、扶贫脱贫的根本途径。现在地方政府采取“异地搬迁”，涉及人数多，工程量大，需要巨额资金，既不可能搬得太多，也不可能搬得太远，更不可能实现根本脱贫致富的目标。根本的途径是通过城镇化，让他们用两条腿，走出深山，走入城市，进入城市群，进入区域性中心城市，根本改变自己及全家的命运，有效保护生态。根据我们的研究，长江经济带内共有125个地级以上城市，长江经济带长三角、长江中游、成渝三大城市群还有很大的人口吸纳能力。在三大城市群外有56个地级城市，担负着带动周边地区发展的重任。通过完善功能，集聚产业，提高产业承载能力和人口吸纳能力，创造更多就业岗位，生态脆弱区的劳动者就能在城市找到工作，把全家带进城，各地政府应为他们举家进城创造条件。

       三、健全空间规划体系，编制“多规合一”的空间规划

       构建自上而下，相互协调，彼此支撑的空间规划系统，区域规划应以主体功能区规划为依据和引领，省市县空间规划应以区域规划为基础和依据。市县空间规划应实现“多规合一”，就是将国土管理部门编制的土地利用规划、规划建设部门编制的城乡体系规划、环保部门编制的环保规划、交通部门编制的交通体系规划合并为一个规划，确定城镇建设空间、农业发展空间和生态保护空间的边界，确定生态保护红线。确定城镇建设空间。在新型城镇化建设中，城市和城镇人口均会不同程度增加，但应遵循集约用地的原则，根据产业发展和人口增长的客观趋势和资源环境承载能力，合理确定城市和城镇规模。城市或城镇规模不能由所在市县自行确定，而应由上一级规划来确定。如由本级政府确定城市规模，有的县规划的县城人口规模让全县的人都住进去也住不满。如规定人均（包括农村人口）建设面积150平方米，据此可确定县城的面积、城镇的面积、农村的面积。据此，可实行城乡建设用地增减挂钩的政策。
       确定农业生产空间。基本农田保护区经依法划定后，除按照法定程序进行规划调整外，任何单位和个人不得改变或者占用。对于一般农业生产区，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，且必须经相应法律程序研究论证。对于农村生活空间，保持乡村风貌、民族文化和地域特色，合理利用农村宅基地。针对农村地区空心化严重、农村户籍人口人户分离的实际，结合城镇化和新农村建设，适度压缩农村建设面积。农村居民点内适度增加公共空间和生态空间，压缩居住空间。对弃而不用的宅基地可采取自愿原则恢复为耕地，可在地票市场上拍卖。
       确定生态保护空间。主要指主要承担生态系统维护功能的地域，包括水域、自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化和自然遗产、饮用水水源保护区、湿地保护区、地质灾害防治区、特殊地貌区及其他规划划定的区域。生态保护区分为禁止建设区和生态经济区。生态保护空间的管控要求是: 严格控制一切与保护要求无关的建设活动，逐步清除禁建区范围内影响生态保护的建（构）筑物。其中有生产活动的生态经济区，严格控制产业项目的性质、规模和开发强度，适当发展林下经济、旅游、休闲养老等生态经济产业。

       四、工业进园区，优化产业结构和空间布局

       长江经济带产业规模较大、集聚度较高，沿江聚集了全国40%的造纸、43%的合成氨、81%的磷铵、72%的印染布、40%的烧碱产能，但大多处于价值链的中低端，自主创新能力不强，缺少核心技术和自主品牌。工业结构性污染问题较突出，水环境安全隐患较多，少数地区重金属污染较重。中上游地区尚处于以要素和投资驱动为主的阶段，受劳动力成本上升，土地、环境、能源等要素供给趋紧，产业发展面临新的挑战和压力。
应按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、向城镇集中，带动农村人口向城市和城镇转移。应加大开发区和产业园区的支持力度，省市下达的年度土地利用计划指标，重点保障园区的用地需求; 通过城乡建设用地增减挂钩增加的建设用地指标，有偿优先支持产业园区项目建设，提高园区对产业的吸引力。
长江中上游地区应大力建设承接产业转移平台，以开发区、产业园区为载体，提高基础设施和产业配套能力，支持下游地区到中上游地区共建产业园区，发展“飞地经济”。中上游地区承接产业转移，要借鉴负面清单管理模式，立足当地资源环境承载能力，切实防止出现污染转移和环境风险聚集。
       引导产业合理布局，防止发展重点雷同、产业结构趋同，避免低水平重复建设。注重把承接产业转移与优化产业结构结合起来，加快构建现代产业体系，提升市场竞争能力和自我发展能力。中小城市的园区建设，要依托现有城市基础，适当进行功能分区，实现功能共享。

       五、促进流域上下游生态环境共治，建立生态保护补偿机制

       生态环境保护具有外部性，加强保护对全流域都有好处，但自身不会获得与保护成本同等收益甚至没有任何收益。长江流域生态环境保护更是如此，上游加强环保，下游获得收益。污染物排放监督困难，污水排放很快就无影无踪，大气更是如此。运用现代技术手段，虽然可以做到精确监测，但要做到监测到户不容易，有效的做法是建立生态保护补偿机制。
        生态保护补偿机制是保护生态环境的激励机制，是将保护地区与发展地区联系起来的有效手段，也是促进长江经济带共同发展共担成本的制度设计。生态保护补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是上级政府对下级政府保护生态的转移支付，是对生态环境保护作出贡献地区的补偿，对发展权受损的补偿和对生态保护投入的补偿，以及生态服务价值的补偿。要充分考虑生态区森林保护面积、跨界断面水质水量等因素，制定生态系统服务价值、保护成本、损失评估等量化指标和绩效考评体系，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。
       横向补偿的原则是“谁受益，谁补偿”，但受益者是谁，补偿给谁，补偿多少，补偿给政府还是补偿给居民? 完全确定这些是相当困难的。长江经济带横跨11 个省市，需要深入探索建立长江干流上中下游地区、支流上中下游、相邻省市、关联产业、受益地区和生态保护地区等之间的横向生态补偿机制。一是流域内11 个省市按照财力水平出资，建立生态保护补偿资金池，并按照生态地位重要性和生态保护成本等因素进行分配，可选取水环境质量、森林生态质量、水资源作为评价要素，实现由生态消费地区对生态贡献地区的补偿。二是选择长江主要支流上下游环境目标清晰、利益关系清楚、合作意愿强烈的小流域开展横向生态保护补偿试点。三是探索从企业募集生态环保资金，如从碳排放权、排污权、水权等权利交易中提取补偿基金，并纳入生态保护补偿资金池。积极探索市场交易补偿，如鼓励企业之间进行限额交易排污权等。