智库报告 | 成渝城市群的战略定位与规划目标时间： 2019-03-07信息来源： 文章来源：《中国发展观察》2016年第13期 作者：肖金成 责编：XHY
文/国家发改委国土地区所课题组
成渝城市群是我国西部少有的经济相对发达、人口和城镇分布密集、综合实力较强的区域之一，处在国家构建“两横三纵”空间开发格局的主轴线上，是促进东中西部协同互动发展的重要力量和辐射带动西部地区发展的重要地区，是我国面向中亚、西亚、东南亚等国家和地区的开放前沿。成渝城市群的战略定位决定了其在全国经济发展、对外开放、城镇化和改革创新等战略上的重要地位和作用。其规划目标是形成具有更大辐射力和影响力、城市功能互补、空间布局更加合理的城市群。
成渝城市群的区位分析
成渝城市群地处长江上游四川盆地。在经济全球化和区域经济一体化、我国发展进入新常态、改革进入攻坚期和深水区的大背景下，推进成渝城市群发展，有利于整合优化区域资源要素，探索城市群合作发展的新路径和新模式，引领和带动西部地区发展；有利于推进和辐射带动内陆地区对外开放，对接融入全球经济新版图；有利于推进统筹城乡区域协调发展与社会和谐进步，使城乡居民共享现代化建设成果。
（一）相对优越的区位条件，有利于在更大范围上配置市场要素
成渝城市群位于我国西南东西结合、南北交汇处，东邻湘鄂，西通青藏，南连云贵，北接陕甘，是承接华南华中、连接西南西北、沟通中亚、南亚、东南亚的重要交汇点和交通走廊。具体来看，成渝城市群以成都市、重庆市两个核心城市为中心，沿长江上游干流，宝成、成昆铁路和高速公路，成渝铁路和高速公路、成遂渝铁路和高速公路，成南高速公路为交通轴线展开，东出三峡、进入湘鄂，沿长江而下，可与发达的长三角地区直接联系；西邻青藏高原，成为内陆进入西藏的门户和西藏的后方基地；南望云贵高原，向东南方向连珠三角抵南海，往西南方向下东南亚、南亚；北依秦巴山地，接陕甘宁青新之气，区位优势突出。
优越的内陆区位条件方便成渝城市群在更大空间范围上配置资源要素和开拓市场。成渝城市群作为东西结合、南北交汇的节点和走廊，有利于该区域统筹华南华中、西南西北的资源要素，有利于提升成渝城市群的要素辐射影响能力，同时也为成渝城市群提供广大的内陆市场。作为长江上游地区，成渝城市群在推进我国长江经济带建设中，将有利于沿长江流域积极承接东部沿海要素转移，推动长江中上游地区与长江下游地区实现资源要素有序流动和产业梯度协同发展。另外，成渝城市群在地理区位上起到我国沟通中亚、南亚、东南亚的重要作用，这有利于该区域辐射带动和影响面向中亚、南亚、东南亚的要素市场。
（二）地处长江上游区域，肩负国家生态环境保护的重大使命
成渝城市群地处我国长江流域上游区段，是三峡库区生态安全核心区域，区内分布着三峡库区水土保持生态功能区、川滇森林生态及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区等重要的陆域生态功能区，该区域生态系统保护、水源涵养和水土保持、生物多样性保护等主导生态功能较为突出，其生态环境状态的优劣直接关系到长江流域中长期生态安全乃至全国中长期生态环境演变趋势与格局，在全国生态安全格局中占据着突出地位。
由此，成渝城市群肩负着我国生态环境保护的重大使命。由于成渝经济区扼守长江上游河段，是我国长江上游和三峡库区重要的生态屏障，在我国生态安全格局上，其生态功能具有鲜明的独特性和不可替代性，其水源涵养、水土保持和洪水调蓄功能直接关系到长江流域的生态安全，具有全局性的生态服务功能，其生态服务功能的强弱将直接关系到长江流域未来中长期生态安全的总体水平和环境质量的演变趋势。同时，从中长期看，其生态环境容量是有限的。由于多年来经济和人口的膨胀，已经带来不容忽视的生态系统破坏与环境污染的压力。未来经济、人口进一步大规模集聚发展将面临更大的生态环境约束。
（三）地处资源禀赋良好的四川盆地，为加快发展提供保障
成渝城市群坐落在四川盆地腹地，四川盆地自然环境良好，自古富庶，早有“天府之国”的美誉，区内河流众多，雨量充沛，气候温和，水热资源匹配，土地肥沃，物产丰富，地形地貌以平坝和丘陵为主，水资源、天然气、生物资源、旅游资源均位居全国前列。在水资源、天然气资源上，仅重庆市水力资源蕴藏量1388万千瓦，可开发水能资源760万千瓦，占理论蕴藏量的52%；四川盆地天然气总资源量为71851亿立方米，约占全国天然气资源总量的1/3，随着勘探的进展，气田数和储量还在不断增加。另外，成渝城市群由于其生态系统由平原丘陵生态系统类型向高山高原生态系统急剧转化，盆周丘陵山地生物多样性分布极其丰富，是我国动物种类最多、最齐全的区域，植物种类近万种，动物种类齐全，拥有水杉、银杉、珙桐等珍稀植物，以及熊猫、金丝猴等珍贵动物。
四川盆地优越的自然资源条件为该区域经济社会发展提供了先天条件，能较好地承载一定规模的生产和生活活动。一是作为盆地区域，在地形地貌上，便于农业耕种、居住和交通联络，便于生产和生活活动的集中，其地质条件可以满足城镇密集建设与发展的客观需求，是西部地区仅有的适于人口和城镇集聚发展、空间尺度适中的区域之一。二是自然环境上，气候条件优良，气候温和，土地肥沃，雨量充沛，具备较好的大气、水、植物、动物、土壤、岩石矿物、太阳辐射等条件，提供了满足人口相对较大规模集聚且赖以生存的物质条件。三是在资源条件上，有多样性、丰富的各类自然资源，特别是水资源、天然气、生物资源、旅游等资源储量丰富且开发潜力巨大，满足了该区域城镇化和工业化需求。
成渝城市群的战略定位
所谓战略定位即从国际层面、国家层面和区域层面，明确城市群在经济全球化、生态文明建设和实现现代化目标中的作用，确定城市群在产业经济分工合作、推进区域协调发展、加快新型城镇化进程、全面深化体制机制改革中的功能。
按照国家的总体战略部署，立足自身实际和发展需要，成渝城市群要努力建设成为西南地区经济中心，全国重要的现代产业基地、全国内陆开放高地和我国统筹城乡发展的示范区。
（一）全国内陆开放高地，我国连接中欧、打通孟中印缅通道的重要支撑区域
将成渝城市群定位为全国内陆开放高地就是要充分发挥处于长江经济带与丝绸之路经济带结合部的区位优势，加强长江黄金水道和对外交通网络体系建设，深化区域合作，落实国家西向开放战略和长江经济带延伸带动战略，建成推进长江经济支撑带与丝绸之路经济带联动发展的战略枢纽，国家西向开放战略的门户枢纽；抓住国家全面扩大内陆开放的机遇，实施全域开放，积极探索内陆地区对外开放的新途径和新模式，积累新形势下内陆地区对外开放的重要经验，为推进内陆地区开放提供重要借鉴。
一是从南向上看，综合国际地缘、距离等因素考虑，成渝城市群是我国距离东南亚和南亚地区最近的最大经济体。由成渝城市群区域南下，通过深化与滇中区域合作，积极打造中国、印度、缅甸、孟加拉经济走廊，最终抵达至孟加拉湾，打通我国又一个出海国际大通道，可以冲破“马六甲”困境，直达印度洋，走向蓝色文明，融入国际大循环，实现大开放；同时，深化与泛珠区域合作，从广西及珠三角地区出海，推进与东盟其他国家和地区合作。二是从北向西向上看，可以推进与陕西、甘肃、新疆等地合作，依托“渝新欧”等中欧班列通道，推进成渝城市群与中亚、欧洲等地的经济联系。正如，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提到，要利用内陆纵深广阔、人力资源丰富、产业基础较好优势，依托成渝城市群等重点区域，打造重庆西部开发开放重要支撑和成都等内陆开放型经济高地，加快推动长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区的合作，建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，打造“中欧班列”品牌，建设沟通境内外、连接东中西的运输通道。显然，作为我国西部地区重要的经济区域，成渝城市群在“一带一路”战略框架下，通过打通面向亚洲和欧洲的交通通道，构建新经济走廊，将在全球新经济版图上发挥着重要的作用。
（二）西南地区经济中心和全国重要的现代产业基地，我国统筹东中西协调南北方的重要板块
将成渝城市群定位为我国西南地区经济中心，就是要积极主动参与国际国内竞争合作，承接产业转移，培育壮大产业集群，增强综合承载能力，提升要素集聚功能，构建以重庆、成都为极核，具有较大区域带动作用的城市群，建成西南地区经济中心，充分发挥对我国内陆地区的辐射带动作用。
将成渝城市群定位为全国重要的现代产业基地就是要深入推进新型工业化、信息化和农业现代化，加快产业结构优化升级，增强产业核心竞争力，打造全国重要的先进制造业和战略性新兴产业基地，建设长江上游地区金融中心和全国重要的商贸物流中心，建成产业链完善、规模效应明显、核心竞争力突出、支撑作用强大的现代产业基地。
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确指出，加快培育成渝等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要区域。成渝城市群拥有我国内陆地区经济总量排名分别为第一、三的城市重庆与成都，经济发展迅速，城市服务功能强，腹地范围广阔，具备建设我国内陆地区经济增长极的良好条件。成渝城市群经济实力远高于西南地区的黔中、滇中等其他城市群地区，交通基础设施与西南地区四通八达，完全有条件发展成为西南地区的经济中心。
当前，我国正在努力构建统筹东中西协调南北方的区域发展新格局。围绕促进区域协调发展这条主线，深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略，把培育新的经济带作为推动国家经济发展提质增效的战略支撑，以大江大河和陆路交通干线为纽带，按照“内畅外通、梯度联动、协同发展”的思路，构建覆盖全域国土纵横交错的经济支撑带，横跨东中西、连接南北中，统筹发达与欠发达地区协调发展，将提升建设一批以新区、开发区为载体辐射带动能力强劲的经济增长极，以资源环境承载力为基础，立足地区比较优势，健全体制机制，积极促进各类要素自由流动，实现全国东中西、南北方及陆海统筹协调发展。其中，在长江经济带和包昆经济带等国家重要的经济支撑带上，成渝城市群作为国家重点开发区域和重点城镇化区域，显然是促进我国东、中、西部经济互动发展的重要力量，在新时期积极谋划我国区域经济发展新格局中发挥重要的支撑和带动作用。加快成渝城市群发展对优化全国区域格局，深入实施西部大开发战略，促进区域协调发展具有重要意义。
（三）全国统筹城乡发展的示范区
将成渝城市群定位为我国统筹城乡发展的示范区，就是要深入推进重庆、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区建设，并在成渝城市群推广先进经验，全域推进统筹城乡改革，推动基本公共服务均等化，建立以城带乡、以工促农的长效机制，形成统筹城乡发展的制度体系和城乡经济社会发展一体化的新格局，为全国城乡统筹发展提供示范。
长期以来，成渝城市群是我国城乡二元结构相对较为显著的区域，2007年6月，国家发展改革委发布《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2007]1248号），要求重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。通过探索改革，目前两市已经积累了一些丰富的经验和有效的做法，取得了阶段性成效，可以率先在成渝城市群区域推广经验。同时，也应该看到，随着成渝城市群区域城镇化的深化推进，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件，城乡统筹的任务还很艰巨，成渝城市群今后将肩负着深化城乡综合配套改革实验的任务，要为完善全国城镇化制度改革做好示范。
综上，成渝城市群是我国西部少有的几个城镇化相对发达、人口和城镇分布密集、综合实力较强的区域之一，是我国重要的人口、城镇、产业集聚区，是引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力的重要支撑，对西部大开发起着至关重要的支撑作用和辐射带动功能，特别是在我国经济社会发展中具有重要的战略地位。由于该区域地处长江上游生态屏障地区，同时城乡二元结构突出，该区域城镇化进程中生态环境保护和城乡统筹任务也很艰巨。
成渝城市群的规划目标
成渝城市群规划的总体目标是成渝城市群的综合发展水平显著提升，空间开发格局进一步优化，各城市分工明确和功能互补，人口和产业的集聚程度进一步提高，对西部地区的带动作用不断增强。2020年的规划目标是：
（一）综合竞争力显著提升，集聚带动能力大幅增强
成渝城市群集聚要素能力明显增强，城际联系不断深化，综合竞争力显著提升，经济总量超过5.5万亿元，人均GDP达到1万美元左右，在西部地区开发开放中的支撑作用更加凸显。城镇化步伐加快，发展质量不断提升，城镇化率达到60%。现代产业体系不断完善，产业动态竞争力明显增强。区域城乡居民收入差距逐步缩小。对内对外开放力度加大，内陆开放高地建设取得突出成效。
（二）空间开发格局更加优化，人口城镇经济布局更加合理
成渝城市群空间布局逐步趋向合理，重庆、成都两核独大的局面不断得到改善，中心城市功能得到进一步优化，人口、产业、生活要素、经济活动由核心集聚向均衡发展转变，一批区域性中心城市快速崛起，功能完备、布局合理、大中小城市和小城镇协调发展的多元、多极、网络化的城镇体系基本形成，城镇综合承载力得到有效增强，形成以成渝发展轴，成绵乐、沿江、嘉陵江城市带和重庆都市圈、成都都市圈和南充经济圈组成的空间格局。
（三）基础设施配套完善，城乡基本公共服务均等化水平提升
成渝城市群内部城际快速便捷的交通网络和对外大通道建设水平不断提升，区域重大水利、能源、通信设施建设得到进一步加强。城镇供气、供水、供电、垃圾和污水处理等公用设施建设更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障，城市生活品质优良。城镇管理水平大幅提高，城镇建设模式各具特色，管理更加精细化、人性化和智能化，传统文化得到弘扬，自然文化景观得到有效保护。基本公共服务主要指标达到或超过全国平均水平，城乡基本公共服务均等化有所突破。义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。
（四）资源利用更加集约高效，生态空间管制成效显著
成渝城市群土地、水、能源等利用效率更加集约，单位建设用地使用效率明显提升。密度较高、集约紧凑式开发模式成为主导，绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。绿色经济快速发展，资源节约与环境友好型生产和消费体系基本形成，节能型轨道交通成为城市群主要客运方式并间接减少私人轿车的使用频率。生态空间得到严格管制，森林、草原、河流、湿地、农田等生态系统的稳定性增强，区域、城镇绿色生态空间保持合理规模。
（五）区域合作有序推进，治理机制不断健全
成渝城市群协调发展程度显著提高，制约生产要素自由流动的体制机制障碍逐步消除，区域市场一体化步伐加快，各类要素跨行政区流动更加顺畅，区域交通互联互通、公共服务设施共建共享、生态环境联防联控联治、创新资源高效配置和开放共享的机制不断建立，城市群成本共担和利益共享机制不断创新，川渝合作、各类城际合作取得实质性进展，重点跨界地区一体化步伐加快，多元化主体参与、多种治理模式并存的城市群治理机制建设有所推进。
2030年的规划目标是：建成经济发达、社会文明、生态良好、人民幸福的现代化城市群，空间结构更加优化，网络化格局形成，对西部地区的支撑作用进一步抬升，参与全球竞争的能力显著增强，地区生产总值达到10万亿元，人均地区生产总值达到2万美元左右，城镇化水平达到70%，人口、经济、资源、环境协调发展。（参考文献略）
本文系国家发改委委托、国家开发银行资助的研究课题成果之一，课题负责人：肖金成、汪阳红，课题组成员：贾若祥、欧阳慧、张燕、刘保奎、刘通、滕飞、李爱民等。本报告执笔：欧阳慧、张燕，肖金成修改定稿。