导语：当前，世界正经历百年未有之大变局，也经历着百年未有的科技大发展。新技术变革正在重塑我国的经济格局，同样对城乡融合发展产生重大影响。中国人民大学应用经济学院教授、中国区域经济学会副会长、中国区域经济50人论坛成员孙久文教授于2021年2月在《国家治理》周刊上发表文章《新技术变革下的城乡融合发展前景展望》，主要针对新技术变革促进城乡融合的途径以及新技术变革下的城乡融合发展的前景发表观点。本期【专家成果】将推出孙久文教授文章全文，感谢孙教授的分享！

一、新技术变革的城乡空间效应

目前，以大数据、物联网、人工智能和区块链等技术为代表的新技术变革呈现出一种势不可挡的趋势。新兴技术的快速发展，打破了传统治理框架和一些规则的边界，要素和产业组织的高度信息化推动了新的治理机制的形成。习近平总书记指出，“未来几十年，新一轮科技革命和产业变革将同人类社会发展形成历史性交汇”。“历史性交汇”表现为，科技革命和人类社会发展相互作用，新技术变革将深刻改变人类生产生活方式，促使人类生产生活方式实现全面数字化和智能化。

　　从空间角度来看，新技术变革对区域经济的影响，或者说新技术变革的城乡空间效应，主要表现为以下三个方面

空间布局效应

　　产业空间布局受到土地资源、人力资源和交通运输条件的制约，城市与工业、服务业在向心力的作用下协同发展，中心城市的集聚效应越来越明显，乡村与农业则因为分散居住与经营的原因，仍然保持散布式的布局形式。这就形成了“核心—边缘”的空间格局。而新技术变革产生的空间布局效应，最明显的结果是“核心—边缘”结构中的中心性减弱。交通技术和大数据等信息技术使空间距离拉近，城乡融合具备了技术基础。从近年来我国的城市区域发展态势可以看到，中心城市的边缘向周边扩散，县城或乡镇成为中心城市的卫星城。然而据有关学者研究，制造业的集聚与科研技术、金融保险、信息传输等中高端服务业的相关性日益下降，科研技术服务业与住宿餐饮等传统服务业的相关性在下降，中心城市与地理临近地区的相关性也出现了不同程度的下降，多中心、分散式的城乡空间格局开始显现。

空间关联效应

　　城乡之间空间关联程度的提升，为城乡的融合发展创造了条件。互联网、区块链、云计算等新兴技术能够实现空间的瞬时联系，优化要素流动与空间配置的路径，促进了城乡关系的融合，在有条件的地区实现了全域城市化。这种城乡经济格局重构的重要动力，是功能分工替代产业分工的结果：在城市地域，服务业中心、商业中心、创新中心、金融中心、制造业中心、娱乐业中心等在各个区域形成，行政中心城市、制造业城市、矿业城市、旅游城市向综合城市转型。在乡村地域，农业区成为一种功能区，旅游、休闲、文化活动同时向功能性产业转化。伴随新技术变革，城乡之间不再存在明显的界限，村庄的社区化更进一步推动了城乡融合。这种在新技术变革推动下的空间功能的重组，形成的是一种基于快速交通和高速网络的融合关系，地理空间的限制被逐渐弱化。

空间挤出效应

　　新技术变革促使社会和产业功能的分布空间进一步扩大，推动着产业功能的细化和分离，一部分产业功能被挤出核心区，向周边区域转移，如制造业、批发商业、物流业、仓储业等向都市圈外围区域的扩散。这种挤出效应从另一个角度说明了城乡融合发展的必然性。

　　以新技术变革为手段，提高农村教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务供给水平、效率和质量，加快推进城乡基本公共服务均等化进程，是各级政府应该承担的共同责任。尽管乡村与城市在功能景观、社会形态、生产和生活方式等方面存在差异，但农村居民在收入和消费水平、就业机会、人居环境、公共安全和社会保障等方面，应该拥有与城市居民大体等值的生活质量。其中，城乡居民收入均衡化是生活质量等值化的核心内容。只有实现了这些目标，城市与乡村才能真正融合为一体，形成城乡一体化发展。

二、新技术变革促进城乡融合的途径

城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的融合，它包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等方面的内容。城乡融合的本质就是通过城乡开放和融合，推动城乡一体化发展。为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，就必须将技术创新作为先导，加快关键核心技术攻关、激发企业创新活力、助力基础前沿研究，通过优化国民经济运行效率，夯实国内大循环的主体地位。

改革开放40多年来，我国城市化率已由1978年的17.92%提升至2019年的60.60%，一场由以农为本、以土为生的“乡土中国”向乡土变故土、乡村变故乡的“城乡中国”的历史性转型正在悄然发生。然而，在城乡互动的生产、分配、交换、消费四大环节依然存在着诸多堵点，城乡深度融合任重而道远。为畅通城乡分工大循环网络，就要把实施自主创新战略与深化供给侧结构性改革有机结合，通过技术创新重塑城乡供需体系。

生产环节重在畅通产业供应链，助推城乡深度融合

保障关键技术有效供给是畅通城乡产业供应链的重要前提。新中国成立之初，为在最短时间内完成由落后农业国向先进工业国的蜕变，我国政府通过压低农产品价格为工业生产提供廉价原料，强化了工业产品的国际竞争力，在工农产业部门间形成了“剪刀差”效应，产业供应链重心明显向城市端倾斜，形成了“核心—边缘”式的城乡产业供应链体系。1978年改革开放以来，为保障工业与农业、城市与乡村的协调发展，中央秉承“以工促农、以城带乡”的战略总方针，以技术创新为引擎深入践行农业工业化构想，推进农产品机械化生产，极大优化了农业全要素生产率。在农业技术创新的驱动下，乡村产业的比较优势得到充分释放，城乡产业供应链体系中的不对等现象渐趋消弭，生产环节的城乡深度融合障碍逐步消融。步入21世纪，随着新技术革命的到来，生物育种、农机装备、绿色增产等核心技术领域的攻关成为焦点，涌现出一批农产品自动化生产线、智能化车间，农业综合竞争力稳步提升，城乡产业供应链中的位势差被明显削弱，“核心—边缘”式的城乡产业分工模式被打破，构建一体化的城乡产业供应链体系成为可能。

分配环节重在匹配技术创新前沿与人力资本供给，确保城乡深度融合

消除城乡要素流动壁垒是调控城乡收入分配差距的关键条件。受传统二元分割体制的制约，城乡技术创新能力和创新效率间存在着明显鸿沟，抑制了国内统一大市场建设。加之农产品具有缺乏需求弹性的特征，农业技术革命将使作为消费者的城市技能型劳动力福利改善，进一步拉大城乡收入分配差距。伴随市场化改革的深入推进，为缓解技术创新的技能偏向性，国家在出台税收减免、延期纳税、盈亏相抵、信贷支持等一系列优惠性政策调动农业部门技术创新积极性的同时，加强了对于乡村劳动力的职业技术培训，乡村高素质劳动力供给增加，避免了农业技术创新与乡村人力资本间的错配现象，有效缩小了城乡收入分配差距。值得一提的是，党的十八大以来，在“互联网+”新技术浪潮的冲击下，以包容、效率与创新为主要驱动力的数字普惠金融通过长尾效应提供了更为丰富的金融产品与服务，使得乡村居民的融资困境得到实质性改善，城乡收入分配差距正稳步朝着合理区间前进。

交换环节重在健全城乡产品流通网络，促进城乡深度融合

盘活产品流通网络是城乡良性循环的重要基础，是衔接社会扩大再生产各个环节的中枢。在改革开放以来相当长的一段时间内，虽然交换环节的新业态新模式不断涌现，但城乡产品流通网络中依旧不乏堵点，物质流与信息流的“最后一公里”并未真正打通，高企的交换成本成为阻滞城乡良性循环的最大绊脚石。

针对上述问题，近年来，国家开创性地将大数据、物联网、第五代移动通信等新兴技术广泛运用于城乡产品流通网络建设中，功能齐全的集成化物流管理平台升格为城乡物质流、信息流网络的核心单元，传统工农产品批发零售市场正面临前所未有的深刻变革。通过对配送中心与销售网点的有效整合，传统规模与地理分割所导致的产业区隔被新技术革命彻底颠覆，工农产品运输、储藏、加工、装卸、包装与流通等交换环节得以平稳运行，有效改善了城乡间商品与要素交换的外部环境。

消费环节重在调动乡村消费潜能，加快城乡深度融合

作为物质资料生产总过程的终极目的和动力，消费既是终点也是新起点，是培育内需潜力的着眼点。虽然我国城市化率在2019年底已跨过60%的门槛，但乡村人口依然较多，乡村消费市场蓄积着巨大动能，为从消费终端加速城乡深度融合步伐奠定了现实可能性，契合“生活富裕”的乡村振兴总基调。近年来，在智能化、移动互联网和云计算等新一代信息技术的支撑下，乡村电商平台悄然发轫，不仅引致了新一轮产业革命，同时还显著缩小了城乡居民消费差距。2020年，在新冠肺炎疫情的冲击下，乡村地区特别是偏远贫困地区普遍遭遇“买难卖难”等严峻挑战，以移动网络技术为核心支撑的乡村电商平台被推向前沿。在“大智移云”新技术的推动下，乡村居民不仅能顺利完成农产品的上线销售，还能通过电商平台足不出户购置来自全国各地的商品。消费产品高端化、消费结构服务化、消费渠道网络化成为大趋势，与城市消费相呼应，在国民经济高质量发展中的基础性地位日益凸显。

在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，为从根本上解决城乡产业链供应链不通畅、城乡收入分配失调、城乡骨干流通网络不健全、乡村消费潜能释放欠充分等问题，技术创新被推向历史前台。成功打通生产、分配、交换、消费等城乡互动环节中的“梗阻”，成为完成“乡土中国—城乡中国”国内大循环战略演进的不二法门。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，唯有坚持将技术创新作为引导城市与乡村良性大循环的第一动力，才能有效突破乡村产业窄化、乡村人口发展机会缺失的瓶颈，确保城乡两种文明形态共生共融，引领更高水平的动态平衡。

三、构建新技术变革背景下的城乡融合发展制度框架

       城乡融合发展需要有坚实的制度保证。城乡融合发展的制度框架包括要素双向流动制度、产业融合发展制度、公共服务均等制度、生态环境共治制度和收入分配公平制度等。

       城乡一体化的行政管理制度

　　伴随乡村振兴战略的启动与实施，构建城乡一体化的现代化城乡管理制度被提上了日程。从城乡分治到城乡共治，是一种历史的进步，也需要管理机构现代化改造。其中，农村的社区化改造，在全域编制村庄规划，是一条正确的路径。社区化的村庄建设，可以实施村庄道路的集中建设，实现安全供水，进行新一轮农村电网升级改造，同时构建乡村物流体系，提升农村住房质量。

　　把生态环境保护纳入城乡一体化的行政管理制度建设中来，是农村生态环境建设的根本出路。协同共治就是指由政府发挥主导作用，政府、企业以及个人共同努力，各司其职。这样做有利于完善生态补偿制度，优化环保资源配置，形成运用公共财政保障城乡环境的机制。

       城乡双向流动的要素管理制度

　　城乡融合发展离不开要素的流动，人的双向流动是当前城乡融合发展中要素流动的关键环节。农村人口进城是弥补城市劳动力不足的主要途径，但进城的农民面临农村产权、社会保障、子女入学等一系列与权利紧密相关的制度问题，需要政府统筹安排与调度。城市人口进入农村可以带来知识、信息、技术、资本等要素向农村流动，但当下面临的障碍更多。其中，财产与生产投资权利的保障是需要解决的关键问题。土地流动管理制度目前仍处在变化当中，按照“三权分置”的制度安排，在保障集体经济组织成员承包权的基础上，鼓励经营权流动是大的方向。然而，制约土地流动的关键因素，一是农村集体产权制度，只有建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代产权制度，才能够克服这个问题；二是土地流转的地域限制，逐步放开地域限制是大势所趋。同样，在宅基地制度改革中，城市居民购置和使用宅基地存在严格的限制。所以，改革土地管理制度，实现城乡地权平等交易，还有很长的路要走。

　　资本在城乡之间的流动，是城乡要素流动中的重要问题。建立健全乡村金融体系，发挥政策性银行的优势，吸引村镇银行、小额贷款公司以及农业保险等农村金融服务机构普遍参与农村发展，是实现资本在城乡之间有序流动的主要途径。对于引导工商资本入乡发展，笔者持一定的保留意见。主要理由是，相对于工商资本，集体经济和小农经济的弱势地位是十分明显的，大型工商资本进入农村存在消灭集体经济和小农经济的危险。

       城乡均等化的公共服务设施管理制度

　　农村基本公共服务是全体社会成员所享有的基础的生存权和发展权，它是由政府来提供和保障的。推进基本公共服务均等化，就是消除城乡之间、区域之间、群体之间基本公共服务的差异，关键是城乡之间的差异。基本公共服务均等化是优化城乡之间公共资源配置，确保全体居民生存和发展起点平等、机会均等的基本要求。促进城乡公共设施联动发展，主要包括以下方面：推进实施城乡统筹的污水垃圾收集处理、城乡联结的冷链物流、城乡农贸市场一体化改造、城乡道路客运一体化发展、城乡公共文化设施一体化布局、市政供水供气供热向城郊村延伸、乡村旅游路产业路等城乡联动建设项目，加快发展城乡教育联合体和县域医共体。

       体现城乡公平的收入管理制度

　　城乡收入公平体现了共享发展的理念，是当前指导我国经济社会发展的新发展理念之一。收入分配公平包括获得收入的起点公平，实现收入的过程公平和分配收入的结果公平。城乡融合发展中的收入分配制度包括：城乡统一的劳动力就业市场，按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度。从政府调节的角度，包括政府综合利用转移支付、税收、社会保障和其他基本公共服务供给等公共政策途径，调节城乡居民收入。其中，收入分配领域是促进收入公平的最主要的领域。当前，我国农民收入的来源已经发生了很大变化，工资性收入增长较快，家庭经营性收入基本稳定，财产性收入仍然较少。因此，城乡融合的收入管理制度，一是要建立在城乡一体化的就业制度上，杜绝对农民工的歧视；二是要出台保障农民经营性收入的政策，鼓励使用数字技术来提高农民经营性收入；三是要建立保障农民财产性收入的安全性机制，防止金融资本下乡对农民财产进行变相掠夺。

四、“十四五”时期城乡融合发展前景展望

       2020年中国国内生产总值跨越了100万亿元的大关，中国经济创造了伟大的奇迹。目前国内外的科技发展方兴未艾，数字经济正在重塑经济格局。以大数据、物联网、人工智能和区块链等技术为代表的新一轮科技革命，对城乡劳动力和土地等传统生产要素的影响很大，并将左右城乡融合发展的未来方向。从区域经济的角度展望“十四五”时期的城乡融合发展，笔者提出两种不同类型地区的发展路径。

       发达地区以全域城市化为中心实现城乡融合发展

　　新技术变革正在加快城市化进程。在我国东部发达地区，城市化已经走过了单一城市聚集的阶段，进入到城市群、都市圈协同发展的新阶段。笔者曾提出在东部发达地区实施全域城市化的城乡融合发展战略。

　　全域城市化的城乡融合发展，基本前提是依托产业发展、人口迁移和管理制度的变革，主要在发达地区市域或者县域来推行实施。一是通过产城融合来解决城市产业发展的空间问题和农村产业的匮乏问题，当前的路径是通过城郊的轨道交通，把城市中心区与周边地区密切连为一体，这样能够防止城市的产业空心化和农村产业失去城市的依托。二是城市发展中地价、劳动力价格上升促使工业产业等退出城市，而郊区的城市化可以为这些产业提供发展空间。三是伴随开发区的重组，老旧开发区向产业新城转变，实现产城融合，也为城郊地区带来了发展的希望。

　　城市综合发展是全域城市化的一种路径。这种路径主要针对人的城市化问题，重点解决户籍带来的福利差异问题。这类全域城市化通常以土地制度改革为先导，进而对地方财政、户籍制度进行过渡性调整，并最终实现一体化。以江苏省昆山市为例，20世纪90年代的招商引资让昆山从沪苏之间的一个县城转变为一个工业新城，但过度开发的工业园区却在2004年后遭遇中西部地区强劲的劳动力竞争。昆山转变发展思路，主要依托老城进行工业区建设，走“产城融合”道路，即以县城为中心向四周有序拓展，配合基础设施建设，注重与周围其他城市的产业联结和城市体系的构建。除了发展传统的制造业，农业观光、文化创意、生活体验等行业都成为可选择的主导产业。

　　生态建设和产业集聚也是全域城市化的重要路径。“两山”理念是生态建设型全域城市化道路的理论依据。生态建设型道路主要针对生态条件良好、自然资源丰富、经济发展水平较高的地区来实施，江苏、浙江、福建、广东等地区已经具备了基本的条件。产业集聚型全域城市化则主要针对承接产业转移较多的县域，在经济规模和产业结构上具有优势的区域。其中县域的全域城市化主要针对百强县来实施，具有更高的可操作性和示范意义。

       欠发达地区以乡村振兴为中心实现城乡融合发展

　　我国西部地区大多属于欠发达地区，中部也有相当一部分地区的发展水平与东部沿海地区有较大的差距。笔者提出欠发达地区以乡村振兴为中心实现城乡融合发展，主要理由是：首先，要解决城乡统筹的反贫困问题。多年来，本地化的扶贫政策一直是中国扶贫政策的主导方向，直接分配到户的转移支付，以村为单位的整村推进项目，贫困县摘帽等，都具备了相同的性质。然而，本地化脱贫之后的农民，如果进入城市务工，由于城乡经济差距等门槛的阻碍，可能成为潜在的城市贫困人口。如果仿照农村扶贫标准划定城市贫困线，就需要解决农民进入城市后的城市社保等一系列问题。“十四五”时期，解决城乡统筹的反贫困问题将提到日程上来，避免绝对贫困在城市反弹是一个重要的任务。

　　其次，在欠发达地区要实施利贫性的经济增长。经济增长与反贫困的关系，离不开经济增长与收入分配的关系。需要探索宏观经济增长惠及到欠发达地区的全体低收入人口的路径。因此，欠发达地区的城乡融合要关注产业结构升级、城镇化和劳动力流动等经济现象，将传统经济增长方式与高质量经济发展结合起来，使这些地区的经济增长更加有利于低收入人群。

　　第三，伴随“十四五”期间欠发达地区数字基建的开展与国家投入的增加，新技术变革带来的影响将惠及产业结构、城市化和劳动力流动等方方面面。产业结构升级的减贫效应，是把产业结构调整的视野放宽到低收入人口的就业与收入上；城镇化的减贫效应，是研究人口城镇化过程中的人口转移模式对反贫困的影响，包括新型社区建设对低收入人口的生活保障。劳动力流动需要从保障经济社会发展新格局的形成去看反贫困效应。

参考文献

[1]徐宏潇：《城乡融合发展：理论依据、现实动因与实现条件》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2020年第5期。

作者简介：孙久文，中国人民大学应用经济学院教授，中国区域经济学会副会长 ，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:《国家治理》 2021年2月）

责任编缉：祁国燕