导言：如何理解今年的财政政策？地方政府债务问题是“灰犀牛”吗？个人所得税应如何改革？全国“两会”召开之际，全国政协委员，中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希3月5日接受南方都市报采访。   

摘要：对于今年政府工作报告未明确具体的减税规模，刘尚希表示，去年的一些降税降费政策影响仍可持续到今年及以后。减税降费不可能“永远在路上”，否则财政不可持续，政府无法维持需求越来越大的公共服务。

    刘尚希还认为，地方债的风险不在债务规模本身，而在于债务使用是否合理。不存在所谓的地方债“灰犀牛”问题。

    在个税制度改革方面，刘尚希表示，改革的方向主要是公平征税，应把筹集财政收入的职能摆在首位，不能过分高估个税在调节收入分配中的作用。

“减税降费不可能永远在路上”

南都：您对今年政府工作报告中提出的财政政策怎么看？

刘尚希：制定和调整财政政策遵循一个基本原理，即要权衡财政风险和公共风险。财政风险表现为政府债务负担、财政可持续性等，公共风险表现为疫情风险、经济风险、生态环境风险等整个社会共同体的风险。

近两年的财政政策依据疫情形势和经济社会发展形势作出相应调整。一旦出现公共风险水平急剧上升，就需要财政以前所未有的力度去对冲，所以，去年财政赤字率等政策安排都达到了历史高点。今年公共风险水平有所下降，主要表现为疫情在我国得到良好控制，但全球疫情风险仍对我国造成压力，此时财政对冲公共风险的力度也作出适配性调整。

基于上述原理，今年财政赤字率下降到3.2%，不再发行抗疫特别国债，地方专项债减少等财政政策都可以得到解释。

南都：今年政府工作报告继续提出减税政策，为市场主体减负，但未明确具体规模。对此应该怎么理解？

刘尚希：近几年减税降费的规模一年比一年大，目的是对冲经济下行压力和疫情冲击。从今年情况看，经济增速预期目标设在6%以上，财政收入也会恢复性增长，在去年大幅度减税降费和大量政府专项债投资的影响下，企业获得的利好实际上会延续到今年即以后。更重要的是，近年来可长期发挥作用的制度性减税降费占比很高，临时性和阶段性减税降费退出后，制度性降税降费仍会长期发挥作用。

政府工作报告提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。在可持续性方面，减税降费不可能不断扩大规模，否则财政就会不可持续。财政部部长刘昆介绍，我国税收占国内生产总值的比值保持在15.2%的水平，在世界各经济体中比值是最低的。在这种情况下，继续大规模减税降费也不现实。

减税降费是为企业减负，享受减负政策的企业可分为三种类型：一是盈利情况很好的企业，减负属于锦上添花；二是处于盈亏平衡点左右的企业，减负属于雪中送炭；三是已经亏损很严重的企业，减负相当于“打吊瓶”，延缓生存。在这种情况下，如果依靠减税降费去维持一些可能将被市场淘汰的企业的话，那宏观政策可能就对冲了市场优胜劣汰的作用。

所以减税降费要把握好“时度效”。减税降费不可能永远在路上，不可能一直这样减下去，否则政府无法维持需求越来越大的公共服务。

南都：为何今年政府工作报告提较多“减税”，但较少提“降费”两字？

刘尚希：去年出台的一些降税降费政策，影响还可以再持续一段时间。今年主要考虑的是，把去年的政策更好落实到位。

地方政府专项债不是“灰犀牛”

南都：今年政府工作报告提出，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，与去年规模大致相当。外界有声音称，在看到该政策的积极作用同时，也要警惕地方政府债务风险，您对此有何观点？

刘尚希：地方债的风险不在债务规模本身，而在于债务怎么使用。如果使用好了能增加当地经济发展的后劲，改善当地的投资环境，地方政府偿还债务的能力提升，债务风险下降；如果这笔钱没有使用好，“打了水漂”，没有与当地经济增长形成良性循环，债务风险就会上升。所以评估地方债务风险关键问题在于，不要把关注点放在债务规模本身，而要放在债务使用的有效性上。

另一方面，还要关注债务期限的配置是否合理，时间维度是否债务分布均衡。如果短期内债务积累太多，难以还本付息，债务引发的流动性风险就可能会显现；如果债务期限配置合理，就不太可能出现太大问题。

还有一个方面，债务的利息也很重要，利率越高，负担越重，风险越大；如果利率不高，则主要是还本，风险越低。目前看来，地方专项债的利率有所下降，从这个角度看风险也是在下降的。

所以，不要根据债务规模本身来理解债务风险大小，这种判断风险的角度是片面的。所谓的地方债“灰犀牛”问题，是不存在的。

谈个税改革：应把筹集财政收入职能放在首位

南都：有观点认为个人所得税税率过高，不利于扩大中等收入群体，呼吁降低个税最高税率。您对此怎么看？

刘尚希：个税制度需要改革，但从扩大中等收入群体的角度看，个税的作用不大。扩大中等收入群体，关键是让低收入群体变成中等收入群体。低收入群体目前的主要问题包括，受教育年限不足，劳动技能偏低，人力资本积累不足，代际贫困等。这些问题需要从机会公平、能力的群体性差距入手解决，不能光从税收的再分配角度做文章。

从发达国家的情况看，个税调节收入分配真的缩小了贫富差距吗？有研究称贫富差距反而还扩大了。所以不要只看表面现象，重要的是改变低收入群体整体能力偏低的局面，还要改变他们遭受的不平等待遇。

南都：您对个税制度改革的方向有哪些建议？

刘尚希：改革的方向主要是公平征税。一方面，要平衡好筹集财政收入和调节收入分配的职能，我认为应该把筹集财政收入的职能摆在首位，其次才是调节收入分配，不能本末倒置。因为实际上，个税调节贫富差距的效果长期看不显著，不能过分高估个税的作用。

另一方面，完善个税制度，还要平衡对劳动征税和对资本征税的关系，目前我国对资本征税方面还有些缺陷。应借鉴世界上的一些做法，再结合我国的实际情况，更好平衡二者的关系。

谈数字税：征收难度很大

南都：目前数字税是全球热议的话题，您认为数字税在我国落地还有多远？需要注意哪些问题？

刘尚希：数字税可以看作一个税类，也可以看作一个税种，还可以看成是整个税制的转型——从工业经济基础上的税制转到数字经济基础上的税制。

数字税还可以理解为一个税收措施，例如在法国等国家，通过征收数字税来维护本国的税收主权。举例来说，美国互联网公司在法国提供服务、销售产品，法国的购买者实际上在为美国政府创造税收，但法国政府无法获得收入。在以往国际贸易中，美国必须在法国设立一个实体公司，但在数字平台中，实体公司并不被需要，直接在网上就可以交易。因此法国要对美国的互联网公司征收数字税。

数字税在不同的国家，实际上是有不同的语境，存在不同的条件。我国现在有没有面临与法国等国家相似的问题？其他国家会不会也对我国的数字平台采取类似措施？目前看，已经有相关案例出现。虽然我国还未征收数字税，但迟早会面临这个问题。

另一方面，从国内角度看，由于消费地与生产地不同，即税源与税收背离，因此还涉及到区域之间的税收利益如何调配的问题，这需要调整税收制度、税收征管、央地财政关系等财税体制，是一个复杂的问题。目前来看，数字经济征税比传统的工业经济征税难度更大。

作者简介：刘尚希，全国政协委员、中国财政科学研究院院长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:南方都市报 林方舟 2021-03-07）

责任编缉：祁国燕