与西方国家不同，大部分中国城市的资源分配受行政体制的制约，要经历从中央到地方、从上级到下级的层层分配。行政级别越高的城市拥有越多的政治资本，能够左右资源再分配的流向,在基础设施建设、人才吸引、投资激励等方面都更具优势。一般来讲除四大直辖市之外，省会城市绝大多数都是大城市或特大城市，其原因是利用其政治资源，促进要素聚集，而要素的聚集又会进一步推动省会城市的经济发展，从而产生“循环累积效应”。在“循环累积效应”的作用下，中小城市很难获得相应的资金支持和发展机会，导致大城市与中小城市在公共服务、基础设施建设、就业机会等方面相差悬殊。

除城市行政级别，地方政府选择性的短期行为也是影响中小城市发展的重要因素。大多地方政府官员出于自身利益的考量，或是选择“为官不为”，形式主义问题突出；或是选择“为所欲为”，由于地方官员的晋升机制主要由任职地GDP导向，而发展大城市取得成果的时间短、见效快，加上监督管理机制的相对弱化，促使地方官员为仕途升迁不顾长期和全局利益，不惜代价发展大城市，忽略中小城市的经济发展需求。如国务院批准的19个国家级新区，绝大多数在省会城市和直辖市，只有为数不多的在非省会城市，进一步强化了“一市独大”。近年来，国家建设部不断推出所谓的“国家中心城市”，进一步激发了做大做强省会城市的冲动，地州市的中心城市的发展受到抑制，空间格局愈加不合理。

作为连接大城市、小城镇和农村的重要纽带，中小城市在中国城镇化层级体系中有着“承上启下”的作用，在推进城镇化、疏解大城市功能、缓解“大城市病”等方面发挥重要的作用，对提高中国城镇化质量、加快城镇化的推进具有重要意义。合理引导人口和产业在中小城市集聚，提升人口流出地州市中小城市人口和产业吸纳能力，提高城市的吸引力和竞争力，是促进区域协调发展，也是推动中国城镇化道路高质量发展的重要途经。

第一，重视人口流出地州市区域性中心城市的发展

与世界其他国家有所不同，中国郡县制实行的历史最长。县作为基层行政机构历史悠久，但县域面积和人口规模较小，县城很难纳入小城市的序列。随着中国改革开放的深入以及城镇化进程的加快，经济要素加速向大城市聚集，小城市和小城镇的发展受限，经济增速相对滞后。新中国成立后，在省与县之间，增加地区一级，但只是作为省政府的派出机构，没有多少财权，改革开放后，实行地市合并和地改市，地级市才真正成为省与县之间的行政机构。地级市的区域范围一般1万平方公里左右，人口500万人左右，区域半径50公里左右，中心城市如果超过区域人口的20%，人口可超过100万人。但由于体制并未完全理顺，地级市仍囿于城市圈中，而与下辖各县若即若离，并未真正实现一体化，尤其是财政体制基本上是分割的，很多地级市的中心城市首位度不高，带动力不强。一些学者提出“撤销地级市”、“市县分治”或“省直管县”，是开历史倒车，与消除城乡分割、促进城乡融合的大势不合，也不利于产业和人口向中心城市集聚。要进一步明确，地级市不是城市，是包括中心城市与周边各县市的行政区。应在地州市范围内建立合理的城镇体系，区域性中心城市应是开放的并应具有一定的首位度，应采取措施，消除行政分割和城乡分割，将区域性中心城市由中小城市发展为大城市。

第二，加强基础设施建设，提高公共服务水平

在现有的财税体制下，中小城市普遍面临事权、财权不对等的问题，地方政府财力有限，对基础设施和公共服务建设的资金投入也有限。要想破解这一难题，一方面要靠深化财税体制改革，加快研究和推进税收制度的改革，为城市政府创造更为稳定的收入来源，逐渐摆脱对“土地财政”的依赖。另一方面要鼓励民间资本积极参与城市建设，发挥市场在资源配置中的作用；推进公共事业的市场化运营，推进城市供水，供电，绿化建设等项目的公开招标，创新政府部门与民间企业的合作模式，让民间资本直接参与，特许经营；促进项目招投标的透明化、公平化，简化项目审批手续，给予参与企业相应的税收优惠；同时，要保证民企在公共事业建设与其他所有制企业的待遇公平化；对于那些投资回报较为稳定、投资规模较大、周期较长的项目，可先行试点，通过政企合作对其进行改造升级，最大程度地改善基础设施建设水平。与此同时，有条件的城市还可以选择发行债券等金融工具进行融资，扩大融资渠道。

第三，发挥成本优势，承接产业转移

中小城市虽然与大城市还存在较大的发展差距，但却拥有要素成本、自然资源等优势，随着城市群的形成以及大城市的功能不断升级，城市群内的大城市面临产业结构转型升级，一些大城市的城市功能会逐渐疏解出来，中小城市应当利用好这一历史机遇，主动承接产业转移，完善基础设施建设，提高公共服务水平，积极引导符合行业准入门槛、资源承载力强、环境污染小的产业在中小城市布局。对中小城市来说，发展先进服务业等的优势不大，由于区位劣势不断弱化和成本优势不断强化，承接大城市产业转移，形成以发展特色产业和先进制造业为主的产业结构是可行的。

除此之外，中小城市包括县城应当立足自身独特的文化底蕴、民俗风情、丰富的自然资源等优势，应集中精力发展特色产业、优势产业，对城市的特色资源不能做简单的原始开发，而要在加强品牌知名度、提升品牌质量等方面做文章，在国际、国内树立良好的品牌形象。

要发挥企业在打造特色产业中的主导作用，给予一定优惠政策支持，拓宽企业融资渠道。要强化地方政府的引领者、改革者和服务者的作用，改善营商环境，积极招商引资。积极推动行业协会的发展，加强企业之间、政企之间的沟通协作，通过政府有效引导、企业主导，社会其他主体积极参与，才可以共同推动特色产业的发展，加快中小城市的发展。

人口迁移的基本逻辑是人随产业走，人往高处走。产业的集聚必然会带来人口的集聚，只有形成了产业与人口的良性互动，才能为促进人口和产业向本地的城市流动，减少人口外流。

第四，打造产业发展平台，建设现代城市

所谓产业发展平台，就是政府为吸引产业聚集而规划建设的产业集聚区，有的谓之经济技术开发区，有的谓之高新技术开发区，有的谓之工业园区，还有的直接谓之产业集聚区。不管叫什么名称，其本质都是产业发展平台。通过规划建设，完善基础设施，优化投资环境，并为企业提供完善的服务。

建立产业发展平台的目的：一是优化投资环境。既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是一些区域、一些城市加快发展的主要手段，但仅靠口号和热情是远远不够的，要靠营商环境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务。二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机地结合在一起。这里所谓的产业是第二产业，所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住。三是加快产业聚集。要走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业，开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，开发区的优势就能充分体现出来。

传统城市是政府和军队驻扎的地方，围绕政府和军队的需求服务业得以发展，所以级别越高，城市规模就越大，这就是省会城市比地级城市，地级城市比县城规模大的原因。现代城市是产业聚集形成的城市，产业聚集创造了就业岗位，人口聚集起来，形成越来越大的需求，服务业相应发展起来，规模便越来越大，小城市可发展成为中等城市，中等城市可发展成为大城市，不必依靠政府的级别就能够迅速发展起来。城市的发展要靠产业的发展，靠产业的聚集，现代化城市是随着产业发展起来的。

作者简介：肖金成，中国区域科学协会理事长，国家发展和改革委国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:宏观经济智库 2021-03-04）

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