魏后凯 中国社会科学院农村发展研究所所长

　　韩  杨 国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任

　　陈文胜 湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长

　　“民族要复兴，乡村必振兴。”今年中央一号文件聚焦全面推进乡村振兴，这对于全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴具有深远的全局战略意义。中国经济时报邀请研究“三农”领域的知名专家就今年中央一号文件的亮点、乡村振兴如何全面推进、保障粮食安全有哪些新举措、农村改革重点突破方向等内容进行了权威解析。

　　今年中央一号文件具有重大战略意义

　　中国经济时报：请问此次中央一号文件出台的背景和意义有何不同？和历次中央一号文件相比有哪些特点？

　　魏后凯：今年出台的中央一号文件有两个重要背景。首先，经过5年多的艰辛努力，脱贫攻坚目标任务已经全部完成，全国“三农”工作的重心需要由集中资源支持脱贫攻坚转移到全面推进乡村振兴上来。其次，随着全面建成小康社会目标任务的完成，中国将进入开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快推进现代化建设成为中心任务。

　　在此背景下，今年中央一号文件把主题聚焦在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化上，并特别强调“民族要复兴，乡村必振兴”，这对于全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴具有深远的全局战略意义。

　　自2004年以来，我国已经连续出台的18个中央一号文件持续关注“三农”问题。与历次中央一号文件相比，今年中央一号文件有两个突出特点：一是体现了“三农”工作重心的转移和过渡。与脱贫攻坚战相比，全面推进乡村振兴是一场时间跨度更长、涉及范围更广、承载任务更重、实施难度更大的持久战。从脱贫攻坚战转向乡村振兴持久战需要一个转型过程，中央设置了5年过渡期。这次中央一号文件对巩固拓展脱贫攻坚成果、做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接以及如何有效推进乡村振兴等都进行了全面部署。二是兼顾了年度工作和五年规划。往年的中央一号文件大多是对当年“三农”工作作出安排。今年是“十四五”开局之年，中央一号文件不仅对2021年的“三农”工作作出安排，也对“十四五”时期的目标任务进行部署。

　　韩杨：今年中央一号文件出台的时间点特殊、意义重大。一是目标任务的长期性与时间的特殊性。以往的中央一号文件通常部署本年度的“三农”工作，今年不仅提出本年度目标任务，对整个“十四五”也提出明确目标。从时间的特殊性来看，今年不仅是“十四五”开局之年，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，需要对我国进入新发展阶段的“三农”工作进行战略定位，以便为“十四五”和中长期发展、实现2035年远景目标开好局起好步。

　　二是工作重心的历史性转变与背景环境的特殊性。在现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，现在迫切需要将“三农”工作重心从脱贫攻坚历史性转移到全面推进乡村振兴上。

　　“农为邦本，本固邦宁”，从世界百年未有之大变局看，“三农”是应对国内外各种风险挑战的基础支撑，是应变局、开新局的“压舱石”。

　　陈文胜：我国在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，今年中央一号文件着眼中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，针对中国社会主要矛盾新变化和“三农”发展的突出短板，提出全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，推进“三农”工作重心由脱贫攻坚向乡村振兴的历史性转移。这是对进入新发展阶段加快构建农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足农业农村现代化新发展格局作出事关全局的系统性、深层次变革的战略部署。

　　“三农”作为我国战略基础，不仅是国民经济发展的“压舱石”和“稳定器”，更是扩大内需这个战略基点的核心环节和动力源泉。只有全面推进乡村振兴，才能全面释放和培育最广大乡村居民的消费需求，有力激活内需体系中农村这个最大难点和最大空间，有效畅通国内大循环。

　　和历次中央一号文件相比，今年一号文件提出了“民族要复兴，乡村必振兴”，把乡村振兴作为重于一切、大于一切、高于一切、压倒一切的一个关系大局的发展主题，明确由此进入全面推进乡村振兴的新阶段。

　　乡村振兴进入全面推进新阶段

　　中国经济时报：今年是“十四五”开局之年，请问推进乡村振兴战略应重点从哪些方面着手？

　　魏后凯：自2017年实施乡村振兴战略以来，我国乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，目前已经进入全面推进的新阶段。

　　在新形势下，全面推进乡村振兴应着重从四个方面入手：一是做好顶层设计，科学编制各种规划和行动方案，尤其是“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果以及农业农村现代化、信息化发展、科技创新等领域的规划，为全面推进乡村振兴提供发展导向和行动指南。二是促进产业发展，要在保障粮食安全和主要农产品稳定供应的基础上，充分挖掘农业的多维功能，推动农业产业链加快延伸和农村产业深度融合，形成具有竞争力的现代乡村产业体系，为乡村振兴提供坚实的产业支撑。三是推动乡村建设，要聚焦村庄规划、县城综合服务、农村基础设施、农村人居环境、农房建设质量等领域，进一步完善农村基础设施，提高农村公共服务供给质量和水平。四是完善乡村治理，要加快乡村治理标准化和数字化，建设智慧乡村综合服务平台，因地制宜探索各具特色的乡村治理模式，推进乡村治理体系和治理能力现代化，提高乡村善治水平。

　　韩杨：一是促进乡村人才振兴。人才是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑。要大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才推进乡村振兴。二是促进乡村产业振兴。既要加快乡村传统产业发展壮大，还要促进新产业、新业态快速发展，进一步完善利益联结机制，确保小农户与现代农业产业发展有机衔接，让农民在农业现代化发展进程中更多分享产业增值带来的经济收益。三是促进乡村文化振兴。弘扬和践行社会主义核心价值观，推动形成文明乡风。四是促进乡村生态振兴。既要继续推进农业面源污染防治，比如对土壤、水等资源环境的治理和修复，也要加快对乡村人居环境的改善，确保农业农村在生态资源环境上一体同步推进。五是加快补齐乡村建设短板，推进农业农村现代化一并推进一体设计。补齐经济发展过程中乡村建设的短板，促进城乡公共基础设施的一体化、城乡公共服务水平均等化。六是提高乡村治理能力和治理水平。通过强化乡村治理方面的弱项，创新乡村治理方式，进一步提高乡村治理水平。七是突出发挥县域作用，加快推进城乡融合发展。赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。

　　陈文胜：乡村振兴是贯穿全面现代化建设全过程的一项长期性任务，中国幅员辽阔，由于地理位置、资源禀赋、历史基础、政策取向等多方面原因，区域经济社会发展不均衡，发展呈现出多元形态，必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，遵循经济社会的发展规律，因地制宜，循序渐进，防止在实践中演变为形象工程。

　　以系统性转变有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴

　　中国经济时报：脱贫攻坚目标任务已全面完成，为了巩固拓展脱贫攻坚成果，如何与乡村振兴战略进行有效衔接？

　　魏后凯：从重点领域看，做好有效衔接需要着力抓好巩固拓展脱贫攻坚成果、推进脱贫地区乡村振兴和农村低收入人口常态化帮扶三件事情。

　　今年中央一号文件对此已经进行了详细安排。从动态的角度看，这种有效衔接也是一个从脱贫攻坚向乡村振兴的转型过程。在这种转型过程中，要加快推动发展观念转变、减贫战略转型、工作体系转型、发展动力转换以及政府政策等五方面的转向，尽快实现从脱贫攻坚到乡村振兴的大转变。

　　特别是推动从脱贫攻坚转向乡村振兴，需要认真总结并借鉴脱贫攻坚中的有益经验和有效做法，逐步建立一个符合乡村振兴要求的工作体系。这一工作体系是全面推进乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化的重要前提和保障。同时，我国的扶贫政策大多带有帮扶性质，属于典型的帮扶政策。对现行的扶贫政策要逐项分类优化调整，逐步纳入到统一的农业支持保护政策、农村支持政策和社会保护政策体系之中。

　　通过五方面的重大转变，在过渡期结束后，切实把全国“三农”工作的重点逐步转移到全面推进乡村振兴战略上来。

　　韩杨：一是持续巩固拓展脱贫攻坚成果，守住不发生规模性返贫的底线。脱贫地区、脱贫群众虽已实现脱贫，但发展基础还很薄弱、发展能力仍然不强。因此，今年中央一号文件明确提出对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定。

　　二是健全防止返贫动态监测和帮扶机制。尤其是对于脱贫地区更要持续推进乡村振兴，农村低收入人口实施常态化帮扶，对有劳动能力和无劳动能力进行分类帮扶，适用不同政策。

　　三是脱贫攻坚帮扶政策的分类优化调整。合理把握节奏、力度和时限，对中央有关部门出台脱贫攻坚帮扶政策逐步分类优化调整，在保持主要帮扶政策总体稳定基础上，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动工作体系平稳转型，并将脱贫攻坚好经验、好做法应用到全面推进乡村振兴当中。

　　陈文胜：巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接必须把握好两大战略的背景与意义、定位和目标、政策与机制以及政策着力点，从政府与市场两个层面着眼，全面梳理脱贫攻坚的基本经验和后续要求，进一步把握好脱贫攻坚与乡村振兴在理念、目标及阶段性要求上的差异性与一致性。

　　在领导机制上，要把脱贫攻坚的五级书记抓扶贫，与乡村振兴五级书记共抓的机制有效衔接起来。就是要全面落实五级书记抓乡村振兴的基本要求，健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，其中尤其是要强化县委书记乡村振兴“一线总指挥”作用，从而将脱贫攻坚工作中形成的组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶、考核督导等工作机制与推进乡村振兴机制有效地衔接起来。

　　在产业发展上，要以激发乡村内生动力为核心，推进产业扶贫与产业振兴有效衔接起来。立足以农民增收为出发点，建立改革赋能政策体系，推动由行政推动为主逐步转变为政府引导下市场驱动为主的高质量发展，实现由外部“输血”到内部“造血”的转变，由依靠帮扶为主逐渐向坚持农民主体地位的自我发展为主进行转变。

　　落实新举措确保我国粮食安全

　　中国经济时报：我国历来重视粮食安全问题，请问今年中央一号文件对此有哪些新提法、新举措？

　　魏后凯：确保国家粮食安全，保障重要农产品的稳定供给，这是全面推进乡村振兴的重要基础和首要任务。为了坚决守住粮食安全的底线，今年中央一号文件有许多新提法和新举措。

　　一是实行粮食安全党政同责，要求地方各级党委和政府切实扛起粮食安全政治责任；二是由粮食安全扩展到食物安全，除了粮食外，还要求确保油、糖、肉等供给安全；三是在粮食主产区、核心产区、粮食生产功能区的基础上，明确提出了“建设国家粮食安全产业带”的要求；四是提出开展粮食节约行动，减少粮食损耗浪费，进一步拓展了粮食安全的视角和范围。

　　这次中央一号文件还就保障粮食安全提出具体政策措施，例如实施现代种业提升工程，有序推进生物育种产业化应用，加快建设南繁硅谷，明确永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例等。

　　韩杨：“洪范八政，食为政首”，我国是人口众多的大国，把握粮食安全主动权，将饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政的头等大事。

　　由于粮食安全问题的极端重要性，历年一号文件都给予了足够的重视，今年再次提出提升粮食和重要农产品供给保障能力，并突出几点新举措：一是实行粮食安全党政同责，明确了地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任；二是建设国家安全产业带，发挥地域间气候、农业资源禀赋等要素比较优势，注重区域间取长补短，按粮食品种展开跨区域优化产业布局；三是对耕地提出稳数量、提质量、保产量，守住耕地红线，落实最严格的耕地保护制度，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”倾向，明确耕地利用优先序，明确永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产；四是对种业提出抓重点品种、抓薄弱环节、抓关键核心“卡脖子”育种技术，加快推进农业关键核心技术攻关,有序推进生物育种产业化应用；五是支持企业融入全球农产品供应链，这也是实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略的重要部署，以往更突出农产品进口多元化战略，而在特殊背景下，更要培育国际大粮商不仅具有“买全球卖全球”的贸易能力，还要有畅通农产品国际物流通道、确保从全球进口农产品供应链韧性的能力。

　　陈文胜：要提高农业质量效益和竞争力来确保国家粮食安全。要按照今年中央一号文件的要求，深入推进农业供给侧结构性改革，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，以实现农业高质高效来调动农民的生产积极性，探索建立国家粮食安全与农民增收相统一的长效机制。

　　农村土地制度改革是深化农村改革的关键

　　中国经济时报：深化改革是解决发展问题的关键，请问当前的农业农村改革应从哪些方面着力？

　　魏后凯：全面推进乡村振兴，关键是深化农村改革，激发内生活力。其重点是完善农村产权制度和要素市场化配置机制，二者都聚焦在土地制度改革上。可以说，土地制度改革已经成为当前深化农村改革的重点和突破口。总体看，应按照长短结合、标本兼治的原则，稳步推进农村土地制度改革。

　　一方面，要坚持农村土地市场化改革的大方向，全面推进农村房地一体不动产确权登记，并在总结各地试点经验的基础上，尽快在全国范围内开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等各项改革，稳步推进进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿转让。对于进城落户农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。

　　另一方面要进一步完善乡村振兴的用地政策，重点是加大盘活农村存量建设用地，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地，并采取灵活多样的供地新方式，满足乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要。

　　韩杨：完善农村产权制度和要素市场化配置，充分发挥农村发展内生动力。

　　在土地要素方面，进一步完善承包地“三权分置”制度、稳步推进农村宅基地制度和探索推动农村集体经营性建设用地入市等土地制度改革，完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。

　　在劳动力要素方面，促进农民工进城、城市人口下乡等人口要素双向流动，在户籍制度改革上探索新途径，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

　　在财政金融要素上，强化农业农村优先发展投入保障。中央预算内投资进一步向农业农村倾斜，提高土地出让收益用于农业农村的比例，支持地方政府发行一般债券和专用债券用于现代农业设施建设和乡村建设；发挥财政引领作用，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展，多措并举促进农村普惠金融、农业保险、期货等金融服务推动乡村振兴。

　　总之，就是要充分激发“人地钱”的活力，通过制度改革促进农业农村全面发展。

　　陈文胜：推动农村改革不断取得新突破需要加快县域内城乡融合发展，回应破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的时代要求，深入推进农村改革必须在破除城乡二元结构上取得关键性突破，保护并不断增进农民利益，核心是既要发挥市场优化要素配置的优势，又要发挥社会主义制度优势和共产党的政党优势着力破除城乡二元结构问题，大力推进城乡融合发展。

　　一方面，以农民增收为核心，在农村承包地、农村宅基地、农村集体产权、农业农村财政投入、农村金融、农村公共基础设施管护等方面建立改革赋能政策体系。另一方面，全面建立健全城乡收入分配体系、乡村服务体系、城乡人居分布体系、乡村社会保障体系。从而让广大农民共享更加广泛和公正的城乡权益，让全社会在乡村振兴的共同行动中共享乡村振兴的成果，使乡村振兴的“同心圆”成为优化资源要素与集聚社会力量的转换器，实现城乡共同繁荣。