编者按：2021年是“十四五”开局之年，财政政策如何调整完善，需要从“十四五”甚至更长远来看待。

如何合理权衡各种风险以及怎样处理多重目标之间的关系，成为当今财政政策面临的新课题。

简单来说，就是要在财政风险和公共风险之间进行权衡，寻找一个更加合理、更加安全的风险组合方式。这个组合不是一成不变的，而是会根据财政风险与公共风险之间的权衡结果发生改变。这也决定了财政政策必须根据公共风险特征及其构成进行相机调整。

比如，在疫情冲击下，一些涉及企业减负、税收减免、特别救助等财政政策，短期内对保市场主体、保就业，助力消费、经济复苏具有明显效果，但持续效果非常有限。因此，2021年财政政策应该更多转向宏观层面，推动各项改革，重点聚焦于化解具有整体性特征的公共风险，稳住经济社会信心，努力避免微观经济活动的内卷化，以及市场主体对财税政策的过度依赖。

面对公共风险不断迭加、演化的复杂局面，要实现财政政策的更可持续，其基本前提是必须守好风险底线，实现支出规模、结构与政策力度、方向的匹配，为对冲公共风险创造条件。

也就是说，财政政策必须跳出传统思维，转向风险思维，重点考虑如何与经济社会的发展趋势和公共风险的演变特征相匹配，并依据底线思维对各类风险进行系统性、前瞻性分析研究——搞清短期、中长期主要风险点在哪里？财政应该做哪些事情，不应该做哪些事情？最坏的情况是什么？形成公共风险情境图，为对冲各类公共风险提供指引。

要实现财政政策更可持续，拓展政策空间，必须加大改革力度。

一是要积极推动中央和地方财政事权划分改革。在我国区域分化以及央地财力事权难以有效匹配的情况下，理顺政府间财政关系，需要转变思路，重点放到事权和支出责任划分上来，适度加强中央、省级事权和支出责任，为财政综合统筹和优化公共资源配置提供条件。这是财政更好对冲公共风险的一个制度前提，也应是2021年乃至“十四五”期间需要重点考虑的问题。疫情期间加大转移支付力度，是在事权划分和支出责任一下子难以调整的情况下作出的抉择。但规模越来越大的转移支付也会衍生出新的风险：错配几率加大。为降低这种错配风险，必须加快事权和支出责任划分改革。

二是推动科技体制机制的改革。针对我国创新能力不足，不适应高质量发展要求、关键核心技术存在“卡脖子”等问题，除了进一步增强国家重大战略任务的财力保障之外，更重要的是加快科研单位体制改革，激发科研人员创新活力。若体制机制不改，仅仅依靠政府增加资金投入，很难达到激励创新的政策目标。这种风险的防范唯有依靠改革。

三是防范化解地方债务风险，离不开政府债务管理改革。一些地方开展的债务化解工作，主要是在递延风险或是转嫁风险，未从根本上对冲风险。一方面，进一步完善对地方债务风险的动态监测方式方法，压实省级政府的主体责任，避免风险向企业、地方金融机构甚至社会公众转移。另一方面，应加快政府债务管理体制改革，防范政府债务地方化衍生的整体债务风险加大。在债务结构的安排上，可考虑压缩地方专项债规模，适当增大中央举债力度，减轻地方政府的偿债压力。

四是以改革方式优化调整财政支出结构。树立以人为本的财政投入理念，推动财政资金基于人口结构及其区域分布特征进行动态配置。另外，推进转移支付从传统的向农村、中西部等地域的静态倾斜，转向基于人口流动、人口分布变化的动态倾斜，实现转移支付“跟人走”，防范基本公共服务与人脱节的风险。

五是进一步完善财税政策的调整方式和跨期统筹力度。按照中央提出的“不急转弯”要求，对现有众多财税政策措施进行系统梳理，既要继续保持和巩固部分优惠性帮扶措施，又要有序退出部分阶段性政策，尽量减少短期的“调控性政策”，扩大具有长期效应的“制度性政策”，推动全国统一、公平竞争的市场环境形成，为各类市场主体提供更加稳定的政策预期。

作者简介：刘尚希，中国财政科学研究院院长，中国区域经济50人论坛成员。 

（来源：尚希观察 2021-05-19） 

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