“十四五”规划纲要提出：加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新是将城市中已经不适应现代化社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，旨在完善城市功能，优化产业结构，推进土地资源的节约集约利用，包括城市老旧小区改造、老旧厂区改造、城中村改造等项内容，是推进城市高质量发展的重要举措，是节约集约利用土地的基本途经，更是改善城市居民生活环境、美化城市空间风貌的惠民行动。

把改善城市居民生存状态和生活环境作为城市更新的基本目标

无论是城市老旧小区、老厂区，还是城中村，均居住了很多居民，有很多居民世世代代居住在这里。过去谈改造，就是拆迁，就是搬迁，就是把生活在当地的居民搬离其世代居住的地方，到郊区去，到很远的地方去，所以遭到他们的抵制。为了达到让他们顺利搬离的目的，只好提高补偿标准，有的城市补偿费达到令人咋舌的程度，推高了城市改造的成本，推高了城市房价。房地产商为了取得可观的利润，不再考虑城市风貌和整体性，不合理地提高城市容积率，使改造后的城市街区不伦不类，不仅破坏了历史风貌，也使居民生活更加不便。很多开放的街区变成了封闭的住宅小区，城市变成了一个个笼子组成的大杂院。

改造老旧小区，改善居民生存环境无疑会遇到很大的困难。首先是资金问题，其次是如何满足居民住房需求问题。新中国建立初期，在非常困难的条件下，为住房困难居民和工厂职工解决住房问题，住房面积很小，三口、五口之家50平方米左右，有的更小，且都是公租房。时过四十年，五口之家已变为十口之家、二十口之家，原来宽敞的院子，已变为除了走道均便是居民自己搭建的房子。这些后来搭建的房子的产权是不清晰的，经过住房私有化过程，使产权进一步复杂化。再次，他们中有的通过单位分配解决了住房问题，收入高的居民通过购买商品房改善了住房条件，留在老旧小区的居民多数是收入不高甚至是城市贫民，老旧小区改造必须正视和解决这些问题。

2019年12月，中央经济工作会议提出：“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。发展租赁住房为城市老旧小区改造，解决收入不高的居民住房问题指出了新的途经。世界各国包括老牌资本主义国家城市居民住房均是以租赁为主，既包括私人租赁，也包括公租房租赁。如此看来，我国九十年代在城市推行住房私有化是值得反思的。让城市所有人居住自己购买的房子是不现实的，不仅使新进入城市的人生存困难，也使城市老居民的居住状况难以改善。住房私有化为房地产商获得超额利润创造了机会，也给高收入者提供了通过房地产投资迅速暴富的机会。发展租赁住房，是为了满足老居民改善住房条件的要求，而不是“送房子”，更不是通过高额补偿，提供并非居住需要的房子。

“解铃还须系铃人”。城市更新或城市老旧小区改造，需要发挥房地产商的作用。计划经济时期，由所在单位解决职工住房问题，实践证明是不成功的。一是筹资困难；二是不专业，只有一次教训，没有二次经验；三是不平等，好单位就有好住房。由政府为居民建房子，也是不可取的。不管是哪一级政府都很难筹措老旧小区改造的全部资金，因为房子的寿命期几十年甚至上百年，租金分年收取甚至分月收取，而建房投入是一次性的。房地产商或可解决这一难题。一是房地产商经过多年积累，聚集了大量资产，转移到国外或闲置起来都是不可取的，转到其他行业也是有很大风险的。“眼看着起高楼，眼看着宴宾客，眼看着楼塌了”，形象勾勒出一些房地产商和暴富的矿老板投资失败的窘境。让他们参与城市老旧小区改造，是无风险的投资，前提是让他们理性转身，从房地产开发商转型为房地产运营商，为城市居民提供租赁住房。二是房地产商可以通过银行融资筹措大量的资金。因为建设的房子是他们的资产，是最受银行欢迎的抵押物。三是在建设住房方面，他们最专业，不仅让居住者感到比较舒适，也相对比较美观，建设成本也比较低。除了房价比较高之外，几乎无可指责。如果让房地产商参与到城市老旧小区改造，也为房地产商带来发展机遇，还能够不同程度解决很多难题。当然，要研究解决建设机制问题，正确处理政府、房地产商、当地居民的关系。尤其是既要满足当地居民的住房问题，还要保障房地产商合理的收益。

节约集约利用土地，促进城市高质量发展

改革开放以来，随着工业的发展，城市人口大幅度增加，经济发展速度加快，城市建设成效显著。考虑到建设成本问题及城市改造难度较大，一般采取外延扩张的发展模式，各省各市各县都规划了开发区、工业园区、产业集聚区。有的规划面积很大，有的30平方公里，有的50平方公里，甚至有几百平方公里，占用了很多耕地，土地浪费现象比较普遍。反观城市内部，很多老旧住宅区，有的历史很长，50年、100年都有，基础设施不完善，有的年久失修。有很多城中村，几乎没有居民必需的基础设施，很多家庭没有上下水，处于自然状态。这些地方无一例外，容积率很低，如果加以改造，可以不同程度解决进城农民的居住问题，减少对土地的占用。但由于当地政府把大量财力用于新城开发，缺乏对旧城改造的投入，所以旧城改造进展缓慢。

如果把财力和重点放到对老旧小区的改造上，变外延扩张为内涵的提升，不仅可以根本改变居民的生存环境，还能使城市空间有效集约利用，不再大量占用农田。我们不难看到，很多传统住宅小区，都是平房，如果建三到六层楼房，便可增加一倍的容积率。通过增加住房的供给抑制上涨过快的房价，也能够使房地产商实现财务平衡。通过开发地下空间，把停车场和公共设施建在地下，不仅解决停车难的问题，也能增加公共绿地，改善城市生态环境。通过实施城市更新行动，补齐基础设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理水平，让居民生活更方便，更舒适，并为建设数字城市、智慧城市奠定基础。

通过对旧城镇、旧厂区、旧村庄进行改造，可腾出很多空间，利用这些空地，增加公共活动空间，增设便民商业服务设施、健身设备、新能源车充电桩等，提升社区品质，尤其是建设商业文化服务设施，不仅方便居民生活，也会增加就业岗位。

通过完善规划设计，提高城市建设整体性

改革开放后，城市建设突飞猛进，但很多城市风貌整体性差。如在传统街区盲目建设现代化建筑，不仅没有美化城市风貌，却给人一种“贴膏药”的感觉，更有一些建筑“见缝插针”，破坏了整体感。还有一些城市，建了一些“奇奇怪怪”的建筑，其丑无比，据说是追求“新怪异”。造成这种状况的一条重要原因是只有平面规划，没有立体规划。据说规划一词从英文“plans”译来,plan译为计划，plans就译为规划，有人认为应译为“设计”，如果是“城市设计”，就不会只搞平面规划，而不搞立体规划。事实上，我们很多城市没有整体规划，规划也未作深入论证，甚至有规划也不按规划实施，结果是“拆了建，建了拆”，造成巨大浪费。

城市更新是解决城市现存问题的极好机遇，应重视规划引领，注重城市的总体性要求，根据功能分工、城市总体风貌进行城市设计，既要搞平面规划，又要搞立体设计。既要搞地上规划，也要搞地下规划。应借鉴法国巴黎规划建设的经验。巴黎于1860年完成城市规划编制，延续至今，沿用了150多年。早在1830年开始规划地下隧道，1850年开始建设，1950年全部建成，历时100年，总里程2400多公里。巴黎城市整体性好，整个城市浑然一体，建筑和道路，居住和商贸，文化设施和公园绿地，设计颇具匠心。建设和改造小区时，将商业服务网点、停车场、交通换乘枢纽等建在地下，既合理利用了地下空间，又方便了居民生活。单体建筑看上去平淡无奇，但建筑与建筑之间相互呼应，营造出统一和谐的整体美。

编辑 | 肖静秋 

设计 | 大   米