十八大以来，在过去几十年城镇化的持续发展的基础上，以人为核心的新型城镇化着力推进。2014年，中共中央、国务院颁发了《国家新型城镇化规划》（2014-2020年）；2015年12月，中央召开了城市工作会议，这是时隔三十七年之后，中央召开的第四次城市工作会议，这次会议进一步明确了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务。为促进城市高质量发展和新型城镇化，有关部门持续发布年度新型城镇化建设重点任务，城市发展明显加快，城市结构、城市格局、城市品质等都发生了积极而显著的变化，新型城镇化水平继续提升，2012年我国人口城镇化率为52.57%，而按照第七次人口普查数据，2020年城镇人口比重已达到63.89%。

今天，城市发展和新型城镇化面临着新的形势，我国进入新的发展阶段，全面建设现代化国家的征程已经开启。如何紧扣这一要求，推进城市和城镇化持续健康发展，需要做深入的思考和科学的谋划，需要基于全局发展和秉持系统思维，进一步改善和优化城市发展模式。

推进现代化发展必须进一步优化城市发展模式

在过去很长的一个时期里，城市的发展呈现出两个显著特征：一个是，城市发展往往只为城市本身，或者说城市为城市而发展，这是基于城乡关系而言的。长期以来，城乡实行二元分割的体制，致使城市不仅不为农村服务，而且还把自身的发展建立在对农村的各种形式的掠夺之上。第二个是，各个城市的发展只为自身考虑，或者说，各城市的发展只体现为自已本身的发展，这是基于城市间关系而言的。这种发展往往会造成城市间的激烈竞争，实力较强的城市往往会对一般城市形成明显的虹吸效应。这种状况的形成，有的是基于特殊环境下实现特殊使命而采取的不合理但很有必要的举措所致，有的则是基于局部利益约束所采取的合乎逻辑但并不道德的举措所致。过去一些年来，尤其是推进以人为本的新型城镇化以来，这种状况有了一下程度的改善，但城市发展模式并没有发生实质性改变或呈现出根本性变化。

全面建设社会主义现代化国家，是中国经济社会发展到一个新阶段后的新使命，面对着这一新的伟大使命，我们要准确认识和把握城镇化的功能与作用。

首先，毫无疑问的，城市或城镇是推进现代化的主要力量。这是因为，城镇是优质资源要素的主要集聚地，是人口和经济（产业）的核心承载体，是生产消费的关键支撑，是创新创造的主体动能。实现现代化，必须深入实施新型城镇化战略，最大限度的发挥城市能量，可以说，城镇化是国家现代化的必由之路。

其次，也要认识到，城乡分割和各自为战的城镇化发展模式，难以成为支撑现代化的强大动能。更进一步说，这种模式不仅不能实现全面而圆满的国家现代化，也无法带来可持续的城市高质量发展。

其三，在今天，彻底改变传统的城市发展模式，不仅有必要而且有条件。特别重要的是，决胜全面建成小康社会取得了决定性成就，推进现代化建设具有雄厚的物质基础；市场经济发展取得了显著进展，公平公正、统一开放的高标准市场体系初步形成。

其四，支撑现代化发展的城市能量的有效发挥，体现为在优化各自功能基础上的协调联动。这集中反映在这样三个方面：一是在协同中最大限度的发挥各自的积极能量；二是在协同中最大限度的发挥城市组合体的整体能量和辐射效应；三是在协同中实现最大限度的对乡村的带动功能。

从三个方面着力深入实施新型城镇化战略

国家“十四五”规划强调：“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享受更高品质的城市生活”，这为未来城市发展进一步廓清了方向与路径。基于上述有关分析，把握这一总体要求深入实施新型城镇化战略，推动城市在现代建设中最大限度的发挥支撑作用，应当着力抓好如下三点：

第一，以形成产业竞争力和实现高品质生活为核心，不断优化城市功能和品质

城市是一个宏大而复杂的系统，元素众多、功能繁杂、结构重叠，千头万绪往往使人难以把握。但抽丝剥茧、提纲挈领也可以将城市运行归结为“一头一尾”：起点是产业、终点是生活。产业决定着城市的实力和可持续发展能力，生活体现着城市的富裕与幸福的状况，这两点决定着城市的活力和魅力，也体现了城市发展运行的水平与质量。而城市发展的核心是要形成强大的产业竞争力和高品质的生活载体，城市格局的优化、城市品质的提升，要紧扣这样一个目标或要求做文章，同时围绕其进行手段打造和条件配套。尤为重要的是要把握住关键方面、实施好关键举措。

在构建产业竞争力方面，应着力把握好如下几点：

一是要立足于发挥比较优势，强化发展取向与自身能力和条件的匹配度。不能脱离现实基础盲目追高求新，不能基于追求自身产业链完整而面面俱到、四面出击，不能忽视市场需要把传统产业视作低端产业全面淘汰。在总体部署上应力求错位发展、协同联动，在具体操作上要突出重点，集中培育和发展两三个体现时代特色和前沿性质的有潜力、有前途的产业。

二是要坚持以发展实体经济为主体，努力打造先进制造业高地。实体经济从根本上体现着城市的实力，而制造业特别先进制造业体现着产业结构的现代化程度，也体现着城市发展的核心竞争力。需要强调一点的是，服务业的发展关系到人民的生活质量，可谓十分重要，但不可脱离实体经济一味追求。应当明白，服务业或三产是一产特别是二产的伴生物；服务业根基较浅，流动性或游移性较强，很难构成城市发展的长期核心竞争力。

三是要加强产业基础能力建设，突出关键核心技术攻坚。基础零部件和元器件、基础材料、基础工艺、基础软件和一些关键核心技术是产业体系优化提升的基本支撑，这些方面存在薄弱环节，产业就很难有长足的发展。应突出重点、加强协同，补短板、强弱项，推进产业基础高级化和产业链现代化。

在打造高品质生活方面，应着力把握好如下几点：

一是要因地制宜发展大众经济，努力夯实城市活力迸发的社会基础。大众经济是百姓经济，集创业、愉悦于一体，既能解决基本生活需求，又能改善市场供给，还有利于丰富人民生活；既能支持经济发展，又能增强城市特色，还有利于实现社会稳定，有一举多得之益，应当尽力为之、更好为之。

二是要高水平打造新老基础设施，为便利人民生产生活提供优质条件。在今天特别要注重新老基础设施建设的联动与融合，并以长远眼光来谋划和推动。

三是要统筹生产、生活、生态，构造美丽城市。要以绿色发展为引领和底线，推动生产生活方式的绿色转型、推动城市建设格局的调整完善、推动城市运行体制的创新创造。

四是要优化城市治理，构筑润物无声的管理格局。特别要注重把法律手段的钢性、行政手段的韧性、数字手段的灵性有机结合起来，实现城市国际化治理、人性化治理和精细化治理的有机统一。

五是要实施好城市更新行动，全面提升安全风险控制能力。改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，切实解决建筑物密度高、居民小区楼层高、各类人员聚集度高等“三高”地区和社区老、道路窄、环境乱等“三差”地带存在的安全风险问题。

第二，完善城镇空间格局，促进城市之间协调联动发展

鉴于城市具有的特殊地位，城市间的各自为政和恶性竞争所带来的危害往往大于一般地区间的竞争，反过来，其协同联动也将大大促进自身发展和区域发展。因此，应当按照“十四五”规划的要求，分类引导大中小城市发展方向与建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善、有机互动的城镇化空间格局，在这方面，应注重抓住“结构合理”和“协调互动”两个关键词做文章。

一是坚持把做实做强中小城市作为推动城市发展或新型城镇化的基本导向。这是因为，我国人多地少，城市发展在总体上不宜走地域扩展或空间膨胀之路，且当前我国拥有的大城市、特大城市和超大城市为数不少，其中的一些不同程度的患上了大城市病；其二，中小城市具有多方面的优势，如其分布广泛能够为推动城乡区域协调发展提供有利支撑，贴近城乡能够利用丰富的农村资源构筑可持续发展能力，体量适度便于有效治理和灵活转型，等等。今天很多大城市的形成都是摊大饼的结果，坚持做实做强中小城市的基本导向有利于抑制城市的粗放发展和肆意扩张。基于我国现实而言，把城市规模做大往往不是问题，困难在于控制和稳定城市的空间范围。在坚持做实做强中小城市的同时，应采取有利措施控制特大城市和超大城市的数量，推动适宜产业、机构、人群向卫星城市转移疏解。

二是以产业为重点优化城市间的功能分工。城市的多元需求和各自为战很容易形成功能庞杂和经济同构，进而容易形成重复建设与恶性竞争，而最直接的体现是产业的同构。过去的事实表明，产业升级的过程往往是各城市在新的一个层级上的同构设置的过程，而这种同构导致了资源要素的严重浪费、抑制了协同创新能力的提升，也加剧了城市的老化和弱化。因此，应抓住产业发展这个重点环节，立足于发挥比较优势，进一步优化城市间的分工，持续打造城市特色。在此基础上，深化各城市间的合作，协同推进关键核心技术的攻坚与突破，协同发展高新技术产业和未来产业，不断增强区域和国际竞争力。

三是强化中心城市对一般城镇的辐射带动作用。结合功能优化，推动不适宜功能向周边中小城市疏解；强化各相关城市的主辅配套和比较优势，推动大中小城市在城市群和都市圈形态下协调发展、一体联动。

第三，实行以城带乡，依托城乡融合拓展城市发展新空间

城市的发展离不开农村，农村的发展有利于城市的发展，过去数十年来农村为城市的发展做出了特殊的重大贡献。而“三农”是当前我国经济社会发展最为薄弱的环节，也是全部工作的难点所在。没有农村农业的现代化和农民的富裕，就不会有圆满的国家现代化。但农村力量薄弱，难以依靠自身从根本上解决问题，具备最终解决“三农”问题能力的唯有城市，更为准确的说，城市是解决“三农”问题的主要力量。新时代推进城市发展，应当把带动农村发展作为一项重大任务和重要内容，这既是全面推进国家现代化的基本要求，是中国城市+农村这种特殊的城市结构的客观使然，也最终是为了实现城市的高质量发展。并且城市对农村的反哺也属情理所在，当前城市已经具备了反哺农村的条件，也到了应该全力支持农村发展的时候了。辩证的动态的看，以城带乡的过程，就是城市拓展空间与动能的过程。

实行以城带乡，最为基础的工作是全面彻底的消除城乡二元结构，实现城乡融合发展、一体发展。特别要着力推进三个方面的改革创新：

一是推动公共资源的均衡配置，实现城乡公共服务标准统一、制度并轨，在此基础上对各重要领域和关键环节实行统一规划、统一建设、统一管治。

二是推动城乡资源要素平等交换、双向流动，用强有力的体制和政策保障农村居民与城市市民拥有完全同等的发展机会和行为权利。

三是推动生产经营模式创新，通过深化户籍制度改革、承包地“三权分置”改革、宅基地“三权分置”改革等，进一步降低农村人口比重、促进规模经济发展，为城市优势骨干企业、现代经营模式、先进科技手段、高效操作平台等进入农村、服务农村、改变农村创造条件。与此同时，应运用各种稳定机制和有效手段，加大城市对农村的支持力度，最大限度的发挥辐射效应；建立强有力的法规约束，减少并最终消除城市对农村的虹吸效应或侵掠行为。通过以城带乡，努力实现城乡联动互补、共同繁荣，进一步提升城市品质、优化城市功能。

作者简介：范恒山 ，中国区域经济学会顾问，中国区域科学协会名誉会长，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源: 老凤清声 2021-07-20）  

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