刘亭:龙港城市化之最大秘笈时间: 2022-04-18信息来源:刘亭随笔 作者:刘亭 责编:SJW
总973 #新观察系列#
龙港曾因“农民造城”而声名鹊起。2019年9月25日,经国务院批准,撤销苍南县龙港镇,挂牌设立县级龙港市,成为全国镇改市的先驱。据有关部门的定位,龙港现在是“全国新型城镇化综合改革试点城市”。但此后新型城镇化的路子再怎么走,似乎还是一个不甚了然、有待探索的问题。
大家把目光聚焦在县级行政建制的“大部制、扁平化”改革,探索城镇化发展“低成本、高效率”的运行机制上,意在为全国新型城镇化发展积累可推广、可复制的先行示范。这显然是必要的,但是否抓住了要害呢?是否能借此升格为县级市之良机,重振雄风将龙港发展引入一个全新境界呢,对此,我还在调研思考之中。
发展其实是有“路径依赖”的。一地良性可持续的发展,既要善扬既有的传统优势之长,又要在此基础之上,审时度势、与时俱进,顺势培育潜在的新兴优势。这两方面优势的深度融合、良性互动,正是“八(既有优势)八(新兴优势)战略”给我们揭示的优势论之精华,亦为区域经济特色竞争优势发展战略之要旨。
放到当下,回望当年龙港的平地崛起,什么才是它成功的最大秘笈所在呢?我思来想去,还是党的十九大所指出的“要素市场化配置”。
近代的双要素论,最初由400年前的英国古典经济学家威廉·佩第提出,谓之“劳动是财富之父、土地是财富之母”。及至今日,党的十九届四次全会《决定》,已将之扩展为“劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素”的七(全)要素论。但其中最本源的,还是前三项。
下面让我们来看看,这三大基本要素在龙港崛起中发挥了什么样的作用:
首先是“劳动”。在城市化语境下则聚焦在“人”上:如何突破户籍制度藩篱,让劳动的主体——劳动力,进而使人口能够做到自由流变。
1983年龙港建镇之初,即打破“城镇只能是纯粹吃国家商品粮居民户的城镇”传统观念,突破长期禁锢着农民的“户籍禁区”,提出“地不分南北、人不分东西”口号,鼓励先富起来的农民自理口粮来龙港购地建房、投资经商,并简化农民进城审批手续,方便农民进城建房。这一“石破天惊”的改革举措,不仅有效推动了农村剩余劳动力向城镇转移,而且为龙港城市建设和经济发展集聚了大量人才。这一阶段,龙港城镇化的主体力量是进城农民,包括重点户、个体户、联合体,主要通过“蓝印户口”等政策,吸引周边农民到龙港落户、建房、办厂。1991年,龙港人口比建镇时膨胀了6倍,但其中自理口粮户占城镇化人口总数的比重接近60%。
1995年,龙港进一步深化户籍制度改革,按照常住地登记和就业原则,将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口以及其他类型的户口统一按程序登记为常住户口。也就是说,只要符合在建成区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件,即可登记为城镇居民户口,其待遇和义务与原城镇非农业户口基本等同。到2020年,龙港户籍人口增长到38.2万人,其中城镇人口33.4万人,分别比建镇时增长了49倍和100倍,城镇化率达到87.5%,城镇人口集聚效应十分显著。
其次是“资本”。在城市化语境下则聚焦在“钱”上:如何突破资本匮乏困局,让建城的资金在单一的政府划拨之外,从市场、从社会上获取,进而使资本能够做到自由流动。
龙港建镇后编制实施了城镇建设规划,将全镇分为三纵九横27个街道,按照土地的区位分等级收取市政设施配套费,同时鼓励农民自带口粮进城购地建房来筹集资金,为“农民造城”开辟了一条现实主义的道路。1985年,龙港有3000多间楼房同时在建设;1986年,建成房屋总面积102万平方米;到1987年,一座初具规模的城镇已拔地而起。城镇化的快速发展,促使龙港不断调整行政区划、扩大发展腹地,不断提升人口、功能和产业的空间承载力。龙港于1983年10月、1992年3月、2000年6月、2011年4月,先后4次调整行政区划,建成区面积已达20平方公里,全市辖区面积扩大到184平方公里,形成老城区和滨海新城两大板块的城镇空间格局。
同时,龙港按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则,将专业市场、宾馆、学校、医院等公共配套设施,以及广告经营权、公交车线路营运权、停车场、道路保洁等公共基础设施推向社会,吸引民间投资,建立多元化的投资运行维护机制。正是这种市场化的集资建城模式,龙港走出了一条“以城建城、以城养城、以城兴城”的城市化道路。到90年代,已建成较为完备的水、电、气、通信、路、教育、科技、文化、卫生事业等配套设施,城镇功能不断提升。
最后是“土地”。在城市化语境下则聚焦在“地”上:如何突破城乡分割迷思,让土地由农地基于城市化发展的正常需要便利地调整,进而使土地能够做到自由流转。
龙港镇设立后,率先在全国探索土地有偿使用制度改革,将土地作为商品来经营并收取土地征用费。有资料显示,上世纪80、90年代龙港城镇建设投入资金中,90%是通过土地有偿使用筹集而来。
龙港镇最早不过是5户渔民所在的小渔村,周边土地皆为类似滩涂或零星农耕的土地,并没有今日严格的土地性质区分。要搞建设,也没有农地必须“变性”为国有土地否则不能的硬性规定。只是因为人口居住和工作的现实需要,该搞什么建设就搞什么建设。城市建成了,土地自然而然就变成了城市国有土地。变不变?怎么变?似乎只是听从市场的召唤和服从政府的规划。有建设的需求(发展),又有建设的能力(资本),再加上符合政府的规划要求,建了也就建了。要果如现如今土地的红线禁令、层层审批,今日的龙港市恐怕早就胎死腹中、无由出生了。
城市化从特定角度来说,其实就是一个生产要素根据集中集聚集约发展的要求,重新优化配置并增值财富的过程。期间很大一部分农民变成了市民、农业变成了工商业、农用地变成了城市用地,既是一个“自然历史的过程(习近平语)”,也是一桩符合人类社会发展规律的大好事。
当时龙港的崛起,是否自觉依据上述道理而有板有眼、纵横捭阖地展开,我不得而知。但在今天回望这段奇迹,后人还是看到了当年上层建筑对于经济基础变革随流扬波、顺势而为的聪敏和睿智。虽说文中强调“人、钱、地”三个“自由”,但这里所讲的自由,是法治范围内的自由、是权利和义务对称的自由、是“使市场对资源配置起决定性的作用、政府更好发挥作用”前提下的自由,应是不言自明的常识。如果今人至今还没有悟到,“要素市场化配置”恰恰是龙港崛起的不二法门、决胜之道,那我们就有点不长进甚至愚钝了,更遑论还能在既有优势的基础上继续前进(时代毕竟不同,但常识还是常识),仍然能扛起“全国新型城镇化改革策源地”的“招牌”和盛名!
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