陈文丰：新时期开发区市场化之路时间： 2020-03-07信息来源：《经济与管理》2020年第2期 作者：陈文丰 责编：qgy
2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）（以下简称“7号文”）。“7号文”是我国近些年引领开发区未来发展方向的纲领性文件，其核心思想就是要推进开发区市场化。下面就新时期开发区如何推进市场化谈点自己的认识。
一、开发区市场化内涵
开发区市场化应包含以下几个方面的内容：
1.管理机构市场化。开发区管理机构大致有四类：政府、派出机构、法定机构、企业集团。全国各类开发区管理机构以政府派出机构为主。部分开发区管理机构采取与行政区合并的形式，行使一级政府的管理职能。近些年来，很多开发区在探索法定机构管理模式，通过法律形式把所有管理权限进一步固化下来。还有的开发区通过企业集团管理，比如上海紫竹高新区就是一家民营机构开发建设管理和运营，这种类型相对比较少。这四类机构的管理市场化程度是不一样的，政府的市场化程度最低，企业集团的市场化程度最高，派出机构属于“准政府”，法定机构则是属于之间的“准企业”。
2.治理结构市场化。7号文提出，下一步继续探索党工委（管委会）+平台公司的治理结构，本质要求是推进政企如何分离。党工委（管委会）的主要职责是行政管理、规划制定、招商引资、环境优化和企业服务等行政管理事务，而平台公司则负责园区开发建设、资产管理、投资、融资等市场化程度较高的事务。
3.管理机制市场化。管理机制市场化就是在开发区发展的各个环节都可以通过政府购买市场服务，利用市场力量来完成。开发区的一级开发和二级开发，可以引进更多社会资本，比如华夏幸福基业股份有限公司就是大家熟知的一家从事园区一级、二级开发的园区开发建设服务商。在开发区载体建设上，联东集团、北京科技园建设（集团）股份有限公司、启迪控股股份有限公司都深度参与开发区载体建设。开发区的管理职能很多也可以外包，探索利用市场化力量来完成。比如，北京市长城企业战略研究所作为一家民营机构，也承担了很多园区政策研究、区域规划的职能。开发区管理机构的企业服务职能也可以市场化。以前，管委会成立一个事业单位或国有公司来为创业企业提供创业服务。新形势下，开发区的大量创新创业服务可以交给更专业化的市场服务机构去做，比如创业黑马科技集团股份有限公司。
4.内部运营市场化。管委会内部运营可以更多地引入市场化机制。2016年，济南高新区开展了以市场化为核心导向的管理体制改革，其中一项重要改革内容就是推进内部的企业化运作，集中体现在三个方面：第一，实施全员聘用管理。按照“企业化管理、市场化运作”的要求，实行全员聘任制，变身份管理为岗位管理。第二，实行全员绩效薪酬。进行薪酬体系改革，建立对内具有公平性、对外具有竞争性的薪酬体系。第三，推进全员绩效考核。强调以业绩考评为导向，构建高新区管委会、部门、个人的分层分级考核体系。
5.社会管理问题。要不要从管委会剥离社会事务交给行政区是一个争议性很大的问题。如果我们回顾开发区的发展历程，我们会发现一些规律。园区建设初期，开发规模比较小，管理面积比较小，国家赋予开发区管理机构的职能主要是搞经济建设，很多园区没有社会管理的职能。但是，现在园区动辄几百平方公里，随着园区产业结构升级，园区里的就业人口结构发生翻天覆地的变化，园区就业人口40%以上是本科以上学历。这些人对公共服务和城市配套提出更高的要求，要求提供高品质服务。园区实际上需要承载更多社会管理和城市管理的职能。如果把社会事务剥离了，园区下一步如何提供更高品质的服务？一定会跟同行政区之间产生更大的摩擦和矛盾。
二、影响市场化进度的关键因素和主要问题
我国开发区类型很多，有国家级经开区219家，国家高新区169家，园区之间差异较大。如中关村科技园区2016年园区内企业在北京实现的总收入超过了4.6万亿元，而我国还有相当一部分开发区总收入不到一千亿元。开发区发展阶段不一样，资源禀赋不一样，区位条件不一样，这些差异因素都将影响开发区的市场化程度。
当前，推进开发区市场化发展存在一些问题，主要体现在：一是改革一刀切，全国一哄而上，方案不因地制宜。推进改革要考虑园区处于什么样的发展阶段。如果是处于开发阶段或园区发展的初期阶段，那一定需要加强政府的力量，才能提高开发和建设整体运行效率。二是改革执行有阻力，难以落实。很多市场化改革方案看上去很好，但是具体落实起来有难度。三是认识上有误区，有部分人认为市场化就是变成企业，心理不接受。比如，当一部分人从管委会调到平台公司的时候，就会产生逆反心理，认为身份变了，待遇变了，不再受人尊重。
三、推进开发区市场化的建议
市场化是未来我国开发区发展的总体趋势。但是，从实施角度而言，推进市场化改革需要在政府职能和市场机制之间寻求有效结合，不是简单的一刀切，必须与园区综合实力、发展阶段、发展需求相适应，与市场机制、发展规律相统一。改革开放四十多年来，我国的经济体制已由计划经济体制转型为中国特色社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，是深化经济体制改革的主线。作为改革开放排头兵的开发区在这场改革中更应是冲锋在前，加快市场化步伐，否则，政府无法组织配置充足的市场力量和社会资源参与区域建设发展。
陈文丰，北京市长城企业战略研究所副总经理，高级合伙人，注册咨询师。