张占斌：抓紧补齐公共卫生体系建设的短板时间： 2020-03-10信息来源：中国改革论坛 2020-03-08 作者：张占斌 责编：qgy
在全国合力抗击新冠肺炎疫情背景下，
这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，给人民群众生命健康带来伤害和威胁，给国民经济、社会秩序造成严重冲击和影响。在2003年非典发生17年后，我国再次发生类似疫情，而且影响更大、损失更重，深刻反映出我国公共卫生体系建设的短板始终没有补好，成为影响我国经济社会发展、人民群众生命健康安全的痛点。痛定思痛，我们要认真落实习近平总书记的重要讲话精神，总结经验、吸取教训，抓紧补齐公共卫生体系短板，筑牢人民群众生命健康安全防线。
一、我国公共卫生体系面临的主要问题
2003年非典以后，我国花巨资建立了疾病预防控制体系和全球最大的、纵向到底（乡级以上）、横向到边（所有卫生机构）的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。但在这次疫情防控中，公共卫生防控体系发声和作用并不理想。这说明在经历非典重创之后，我国公共卫生体系依然存在很多问题，短板严重，缺乏防控大疫的能力。
一是重大疫情的防控机制出问题。这里的关键问题，是体制机制问题。从疫情出现到经过医生、医院报告、到专家组会商，再到有关地方政府研究，方方面面的汇总分析，到最后向全国正式公布，这中间耗费了太长的时间，暴露了我们这个研判体制、预警体制、决策体制存在重大的漏洞和短板。特别是信息的规范准确、公正透明，及时发布，是老百姓极其期待的，而这方面初期做得相当差，社会上诟病甚多。当然这里头有官僚主义、形式主义等等一些问题，但主要的可能还是体制机制出了毛病，这个体制不仅仅是行政体制。从防御重大公共卫生疫情这方面看，我们的治理体系和治理能力离现代化差距不小。
二是顶层设计不具体难落地。公共卫生领域长期缺乏一部明确职能职责、权力等界定的《公共卫生法》，现有法律法规如《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《突发公共卫生事件应急条例》等赋权仍难以适应实际工作要求。应当说《“健康中国2030”规划纲要》提出的“预防为主、防治结合、关口前移、促进资源下沉”为我国公共卫生体系整体建设提供了思路，但怎么落实？目前还缺乏专门的总体规划顶层设计。由于条块分割，各级政府对辖区内公共卫生资源统筹、体系建设、条件保障等工作重视不一、效果各异。各医疗机构承担公共卫生职能定位不明确，医防体系长期割裂，公共卫生机构、医疗机构分工协作机制不健全。
三是重治轻防的观念尚未扭转。长期以来，我国医疗卫生领域存在着重治轻防的倾向，重视医院治疗，轻视疾病预防。再加上经济利益驱动的影响，社会上存在着对公共卫生只花钱不产生直接经济收益的片面认识，在实际工作中根本不重视公共卫生体系建设，很多地方的疾控系统被严重忽视或边缘化，有些地方把疾控部门并入卫健委的其他处室，影响了我国的疾病控制工作。
四是基础服务设施和网络薄弱。非典后我国斥巨资建立了比较完备的疾病预防控制体系，但资金多用于机构建设，对软硬件投入较少，地方特别是基层公共卫生服务机构基础差、底子薄、能力低的状况长期存在。更严重的是，兜底的“三级医疗预防保健网”基本上不复存在，取而代之的是“三级医疗卫生服务网”，淡化了其预防保健职能。
五是经费投入明显不足。公共卫生系统资金来源单一，主要是财政投入。近些年，财政预算经费还有下降，2014年，国家公共卫生专项任务经费的项目拨款为5.29亿元，到2019年，这笔预算下降到4.5亿元，同比下降14.9%。各地区间公共卫生的投入也不均衡，城乡之间差距不小，多数地区投入有限。根据2019年国家卫健委公开的预算，全年投入到公共卫生宣传的拨款仅有700万元，这对于我们这样一个人口大国来讲，很难想象能起到什么样的宣传效果。
六是人才队伍流失严重。统计表明，我国疾控人员数、疾控人员占医疗卫生人员比重、每万人疾控人员数等均处于持续下滑状态，全国疾控队伍规模缺口巨大。此外，近几年公益一类改革后，公共卫生机构人员收入普遍下降，再加上评职称等发展空间受限，人才流失严重。据统计，近3年来仅国家疾控中心流失的中青年骨干计有百人之多。目前，我国国内疾控人员不到19万人，比非典时期下降2万多人，跌幅超过10%。从国际比较看，我国每万人疾控中心人数仅为1.35人，低于中央编办规定的1.75人核定值，更远低于美国的9.3人和俄罗斯的13.8人。
二、加强公共卫生体系建设的建议
恩格斯说，“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”抗击新冠肺炎疫情，倒逼我们深刻反思，要提高我国公共卫生的治理能力和水平，就必须大力加强公共卫生体系建设，不断提高我国防控公共卫生突发事件的能力，尽可能把疫情消灭在萌芽中，从根本上杜绝重大疫情的发生，筑牢国民生命健康防线。
一是健全决策机制，提升治理能力。这次疫情是对我国政府决策、治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。健全决策机制，重点有两个方面：一方面是健全专家参与决策的决策机制，充分考虑专家和公众的意见。在面对不确定、未知新情况时，在处置重大的复杂性大、技术性强、群众关注度高的事件时，确实可能存在专家研判或政府决策失误、延误的问题，但是一线群众或公众的判断可能是正确的。将来应该建立一套完备的制度和大数据监测，使专家们和一线群众或公众能多交流协商，应对不断变化的情况，做出正确决策。另一方面是健全依法决策机制，严格依法决策。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
二是加强公共卫生体系顶层设计。坚持以保障和促进人民健康为出发点的指导思想，来指导和规划公共卫生体系建设，建议中央成立高规格的领导机构，统筹领导设计我国公共卫生体系建设工作，全国人大和全国政协可考虑设立专门的卫生健康委员会。明确我国公共卫生体系的定位、框架、组织机构等，加快制订公共卫生体系建设的发展战略，制订《公共卫生“十四五”发展规划》，并结合我国建设现代化强国的目标时间节点，研究出台相应的《中国公共卫生2035规划纲要》和《中国公共卫生2050规划纲要》。整合公共卫生机构、医疗服务机构和科研机构的力量，建立全程管理、预防为主，“防治研”结合的预防控制机制。
三是强化公共卫生法治保障。要全面加强和完善公共卫生领域科学规范的法律法规建设，尽快研究出台公共卫生领域的母法《公共卫生法》，从法律的层面确立公共卫生体系的地位、作用、权限等。同时，结合此次疫情和国家长远发展需求，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。把生物安全纳入国家安全体系，尽快推动出台《生物安全法》，加快构建国家生物安全法律法规和制度保障体系。将公共卫生体系的建设目标和国民生命健康主要指标纳入各级政府的年度考核中，并加大国民生命健康相关指标在考核中的权重，倒逼各级政府不断提高公共卫生服务水平。
四是加大公共卫生基础设施投资。公共卫生系公共产品，具有非常明显的正外部性特征，国家财政要担负起更大的投入责任。这方面要算大账、不算小账，不仅算经济收益、当下收益，要算社会收益、政治收益、长远收益，要体现党的初心和社会主义制度优越性。要加大对中小城市农村基层公共卫生设施服务网络的投入，促进公共卫生服务设施均等化布局。政府要加大药物研发资金等投入的力度，摆脱没有有效的药物或者等待国外的药物的困境。目前国内对公共卫生具有庞大的需求，以防为主、关口前移，加大公共卫生投资，提高公共卫生服务水平，既防范各种传染病疫情，还可以满足大量的慢性病、养老等需求，改善人民健康水平，如此，也可以降低全社会的成本，节省大量资金投入。在加大财政投入的基础上，也要引导金融、社会资本等多方面资金的投入，通过产业链的关联作用带动经济增长。中央财政可发行公共卫生专项国债、公共卫生彩票等方式融资。也可适当增加地方政府公共卫生专项债券发行规模，并通过PPP等方式吸引社会资本参与。
五是加强公共卫生人才队伍建设。加快制定各级公共卫生人才发展规划和切实可行的人才培养计划，全国和地方卫健委领导干部选拔要更加突出专业性，让专业的人干专业的事情。建议建设一所国家重点的公共卫生与防疫大学，鼓励重点高校设立公共卫生学院，为国家培养高端的公共卫生与防疫人才，开展公共卫生领域的前沿研究工作。完善公共卫生服务人员激励机制，在薪酬待遇、科研经费、职称晋升等方面加大政策倾斜。要提高基层公共卫生服务人员的待遇，使基层能够吸引人、留住人，筑牢防控第一线防线。同时，吸引高端人才和学科带头人，建立人才合理流动机制，加强卫健部门干部的专业教育培训，加强农村卫生健康防疫队伍建设，提高公共卫生人才队伍整体素质。
六是加快公共卫生应急管理体系建设。要发挥党的集中统一领导和社会主义能够办大事的制度优势，提高国家应对突发重大公共卫生事件能力。坚决贯彻预防为主的工作方针，建立健全发现、处置、医疗救治及医疗物资、生活性物资保障等各环节的处理预案，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法，特别要建立突发公共卫生事件的识别系统、预警系统，保证公共卫生安全的信息科学准确、透明规范和及时发布。健全优化重大疫情防控救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情防控救治机制。完善健全重特大疾病医疗保险和救助制度，建立市场力量和社会力量有序参与机制。加快健全统一的应急物资保障体系，优化重要应急物资生产保障和区域布局，科学调整储备的品类、规模、结构，补齐应急物资储备和供应不足的短板。加强公共卫生安全应急管理的教育培训，强化党政干部的底线思维和风险意识，提高应对复杂情况的能力和水平。
张占斌：中央党校（国家行政学院） 马克思主义学院院长