《２０１０年全国国土总体规划的基本思路和若干重大问题》研究总报告 九时间： 2019-08-15信息来源：国家计委国土规划研究所 1994年8月 作者：国土所课题组 曾澜负责人 责编：qgy
九、 对策、措施建议
１９９０年，以国家计委牵头，集中了大量人力、物力，提出了以２０００年为目标年的《全国国土总体规划纲要》（草案）。《纲要》从地域开发的总体布局、重点产业的开发布局、国土资源的合理开发、国土环境的整治和保护四个方面勾划了２０００年以前国土资源的综合开发利用、生产力的总体布局和环境综合治理的蓝图。从《纲要》制订以来我国国土建设的实践来看检验，应当说《纲要》比较全面、准确地反映了我国这一时期国土开发的客观需要。因此，也在此后的各层次区域规划和有关的专业规划中发挥了较好的指导作用。特别是在几个大经济区的综合经济发展规划、各省（区、市）的国土开发规划和一些重点开发地区的专项开发规划的制定中发挥了重要的作用。但也存在贯彻不得力的问题，突出表现在：
国土规划的指导和制约机制不落实，缺乏必要的调控手段来保证其贯彻实施。《纲要》在防止和减少国土建设中的短期行为、促进生产力合理布局和保护国土资源、环境方面未能发挥应有的作用；开发总体布局中的一些重要原则贯彻也不够得力，例如：对于地区间贫富差距加速扩大的趋势既缺乏预见，又未能及时进行宏观调控，地区经济发展中低水平的重复建设有增无减，而且发展越快的地区，空间布局混乱的问题越突出；一些高耗水、高耗能的大型新建项目仍然不顾条件部署在极度缺水、缺能的地区，而又无有效的对策和措施；为迁就局部经济利益而兴办的明显不规模、不经济、对环境冲击严重的新建项目仍屡见不鲜；“开发区”建设一度失控，耕地锐减；城市建设普遍出现的大面积压覆地下资源，甚至新设计建设的唐山市也不得不耗资７亿多元搬迁矿区范围内的新建居民区；一些本来可以达到和控制的一系列资源利用和环境保护指标普遍超标，我国自然资源及生态环境破坏和恶化加剧的趋势不但未能开始得到控制，反而进一步加剧，酸雨危害和环境污染的迅速发展，水土流失和沙漠化加速；自然资源开发秩序比较混乱，一些地区滥采乱挖严重，综合利用水平低等等，都与国土规划调控职能不到位有关。不但影响了全国经济建设的整体效益，而且在一定程度上加大了新旧体制转变过程中产业结构和生产力布局调整需付出的代价。若不及时加强国家的有效调控，将可能延误我国实现现代化的步伐。
此外，一些针对我国国情，并关系今后国土开发和环境保护的重要科学技术和政策未能及时研究、论证、出台。如提高我国人口素质的措施，促进和引导人口合理流动的对策和措施，我国的能源结构和农村能源问题，北方水资源利用问题，对我国下世纪国土资源利用和基础设施建设有重要意义的一系列高新技术的开发的特殊政策和措施，持续农业和环保产业的开发和推广，对于减少酸雨危害的措施，促进资源综合开发利用的措施和政策等。由于国土规划的实施和调控职能不到位，一些综合性、超前性、战略性研究课题和政策措施不能及时提到议事日程，其后果可能使我国的国土政策和部署缺乏必要的预见性和科学性，造成国土建设质量与发达国家的差距进一步扩大。
充分发挥国土总体开发规划指导作用是国家对国土开发进行有效宏观调控的重要内容，为此，需根据新体制的要求，改革国土规划体制，其中首先是加强国土开发方面的法制建设。
（一）加强国土法制建设
１、社会主义市场经济体制的建立和对外开放，需要强化国土法制，把制定国土规划的基本法提到了议事日程。
目前，我国的国土立法、执法和法律监督不仅仅落后于社会主义市场经济体制改革的需要，而且严重滞后于其他领域的改革开放步伐，无法可依、有法不依、执法不严的问题都比较普遍。受传统计划经济体制的影响，改革开放以来陆续出台的有关国土资源和环境保护的专业性法规大多迁就原来“条条”管理的格局，按资源的种类和现有管理部门的分工范围，分别制定单项法规，而国土开发整治的基本法至今未能出台。由此，国土规划在我国计划体制中的地位和作用、国土规划的调整范围和主要内容、与其他相关的综合性规划、专业规划、地区规划之间的分工和制约关系、各级政府、各有关部门在制定和实施国土规划中的职责以及法律责任等尚无法可依。在各单项法规的实施中，部门之间管理职能交叉重迭和空白也十分常见，执法不严、违法不究的现象也比较普遍。其中，当务之急是制定国土开发整治的基本法。明确社会主义市场经济体制下国土规划的目标任务及其在我国计划体系中的地位，明确国土总体规划与其他规划、计划之间的分工和相互关系。通过法律建立国土规划对有关的专业规划和地区规划的制约机制，明确中央和地方在国土开发整治总体规划的编制、实施和协调中必须遵循的则和管理事权的划分，以便有效地推动国土规划的实施。与此同时，需要进一步调整和建立健全国土管理机构体系和法律监督制度。在建立健全各级政府的国土法规行政执法机构的同时，应因地制宜地促进各类资源管理机构在体制方面的精简统一。并按国际惯例，逐步将更多的违法处罚工作划归司法部门。
２，需要明确《国土规划》与《国家中、长期经济社会发展规划》之间的分工和关系。
目前，对此各方面尚存在不同认识，是高层次决策中影响了国土规划制度的建立的主要症结所在。通过对比国外市场经济国家和新兴工业化国家制定和实施国土规划的经验，结合我国的国情，可以从以下几个方面认识二者之间的关系：二者均属于国家的高层次、综合性的长远规划，但二者性质和重点不同。国家中、长期经济社会发展规划属发展性规划，其侧重点在于规划和调整国民经济和社会发展的总量和总体结构；国土规划为建设性规划，以调整国土开发的空间总体布局和协调经济社会发展与国土资源（人力资源和自然资源）、环境相协调的可持续发展为重点。后者较前者更长远，是制订前者的依据和基础，从某种意义来说，是前者的组成部分和一种特殊的、带制约性的专项规划。
目前世界上不但日、韩及其他新兴工业化国家十分重视国土规划，并通过国土综合开发规划指导和调整国土建设的整体布局，取得明显的效益。而且象美国、加拿大等幅员辽阔的发达的市场经济国家，也在内政部设立国土局，实施有关的国土法规，制订国土资源的综合开发规划，承担了大量国土与环境方面的关键技术和政策的研究、开发工作，并通过制定各层次的区域规划，建立国土开发的地理信息系统来指导国土开发，并为国家的宏观调控和资源政策和区域政策的制订提供依据。由此可见，制定和实施国土规划是进行现代化建设的客观需要，即使在实行市场经济体制的发达国家，对国土建设的空间总体布局进行宏观调控也是一项重要的政府职能。以国土开发的空间总体布局和协调经济发展与人口、资源、环境关系的国土总体开发规划是落实这一职能必不可少的基础性工作。在市场经济体制下，政府一般不干与具体的经营活动，但都将国土资源和环境的开发整治的统一规划作为一项政府职能，随着社会的进步、经济的发展和环境问题的日益突出，这一政府职能的地位正在不断加强，而且主要是通过法制手段来落实。
３、从目前我国法制建设的进程来看，制定国土规划法也已具备条件。
除国内外已有的实践作基础外，鉴于国土规划的主要调整范围是针对资源开发、环境保护和生产力的总体空间布局。因此，较少涉及传统计划经济体制下原来的管理机构之间的权力再分配，与其他的计划法规相比，比较容易在现有体制下取得各方面的共识。因此，有条件作为计划法规中较早出台的法规及早制定实施。
（二）调整区域开发政策
改革开放初期，为启动沿海地区的开放，我国实行了向沿海地区倾斜的区域政策，对于促进沿海开放地区大量吸引外资，实现经济腾飞发挥了关键性的作用。通过这样的区域政策，再加上东部与中、西部地区之间原来的产业分工和不合理的价格政策，使中、西部地区与东部处于不平等的区域竞争条件之下。事实上，中、西部地区为东部的经济起飞提供了可观的成本，区域之间的ＧＮＰ及其增长速度和总体经济效益在一定程度上并未真实地反映区域的经济发展的实际效益。再加上东部大批外向型企业通过使用我国廉价的劳动力和能源、原材料维持暂时的国际竞争优势，因而客观上造成国有资产和资源的大量流失，不利于我国经济结构的调整。为此，需要及时调整区域政策，通过产业政策和区域政策的耦合调控，创造区域间公平竞争的环境，促进国土资源的优化配置，缩小地区间的贫富差距。与此同时，港澳回归和台湾的发展趋势是这一时期国土总体规划中不可回避的问题，随着改革开放和我国现代化建设的发展，有必要不断根据国际国内发展的新动向，不断提出和调整包括港澳台及其他特殊地区的政策、策略。为此，建议：
１、实行向区域优势产业倾斜的政策。
在社会主义市场经济的条件下，无论是促进地区经济的合理分工和优势互补，还是有效地贯彻实施国家的产业政策，都必须将产业政策与区域发展政策有机地结合起来。为此，应将原来“向某些地区倾斜”的政策，调整为实行向地区的优势主导产业倾斜的政策，也就是实行产业政策与区域政策耦合调整的政策。
地区的主导产业可通过国土规划、大综合经济区的总体开发规划和产业政策中的地区布局方案共同确定。在国土资源配置的过程中，国土规划主要根据比较优势效应和空间相互作用效应，提出区域的优势和分工，空间布局的框架和国土资源开发和环境整治与保护的目标和重点；产业政策主要根据规模经济效应和区域乘数效应的分析，明确区域产业的规模和经济技术结构。从而使国土规划与国家的产业政策能够在引导地区产业结构和空间结构合理化方面有机结合，使国家能通过向规划中明确的地区优势产业倾斜，有效地进行宏观调控，积极地引导投资。
２、在全国范围内实行相对统一和公平的经济政策。
把地区间贫富差距不断扩大的趋势控制在９０年代初的水平，并于下世纪初开始缩小东部与中西部地区的发展差距是制定这一时期区域发展政策的出发点之一。这不但是实现地区经济协调发展，缓解基础产业的“瓶颈”效应的需要，也是促进资源的合理配置，建立社会主义市场经济体制，逐步形成全国的统一市场的前提。
目前，在东部已具备较好的发展条件和发展差距的扩大不断加速的情况下，需要调整某些对这些区域实行的优惠政策，在全国范围内实行相对统一和公平的经济政策，为区域间的公平竞争提供较好的环境。差距的过分扩大，不仅影响中、西部地区的经济、社会进步和我国基础产业的发展，也将使东部地区的发展缺少后劲，难以持久，最终影响我国的工业化进程和国际竞争能力。由于东部地区具有的区位和经济技术优势，再加上已取得的发展对外开放、吸引外资和发展市场经济的优越条件，本世纪末以前，其发展速度将仍然要高于中、西部地区。这一阶段，国家宏观调控的重点应是东部地区，必须加大调整的力度，充分利用我国国内市场容量大、层次多的优势，进行不同层次的产业结构调整，即通过规划指导和必要的经济政策，引导东部地区走上产业高度化、国际化的道路，带动中、西部地区发展，为中西部承接东部产业的转移腾出市场和空间。与此同时，国家应制定有关对基础产业投资的优惠政策，并加大中、西部地区关键性基础设施建设投资规模，通过这些措施为中、西部地区发展创造有利条件。到下世纪初，应当及时调整区域开发的地区政策，在财政税收政策和国家掌握的基础设施、基础产业投资方面，为中、西部地区吸引外资创造更有利的环境。
３、从促进放开放、开发的目标出发，组织大经济区的综合规划和联合开发，促进地区经济的合理分工、优势互补和共同发展。以便发挥区域经济的整体优势，提高区域经济的国际竞争能力。
社会主义市场经济体制的建立和日益扩大的对外开放使跨行政区的经济联合取得了显著进展。国家计委组织制定的大区综合经济规划对于促进区域联合，更好地发挥区域的总体优势，开辟对外开放的渠道发挥了重要作用。我国幅员辽阔，人口众多，各地的自然条件和经济发展水平、特征差别悬殊，因此市场越是搞活，越需要加强国家的规划指导，对地区间、行业间的发展进行必要的规划协调和宏观调控。为此，必须加强大经济区的综合经济规划工作，使之成为实施国土开放总体规划的重要内容。
大经济区的划分主要目的在于：加强大区的经济联系，打通对外开放窗口和渠道，共同开辟和发展国内外市场；促进地区间的分工协作、优势互补和共同发展，减少不必要的重复建设和重复引进，发挥区域的整体优势，提高区域优势产业的市场竞争能力；共同开展环境保护、国土整治以及基础设施的重大工程建设；加大经济核心地区、中心城市和各类高、新技术或经济开发区的辐射作用；提高对有关经济组织和企业集团的规划指导和宏观调控。
由此，大经济区组织应覆盖全国所有的省（区、市），因任何省（区、市）在发展中都需要与相邻的地区进行经济协作；但应当允许各经济区在地区上有一定的重复交叉，以反映经济协作的客观需要。大经济区作为经济发展的联合组织，必须坚持自愿、平等、互利的原则，大经济区的综合开发规划作为省（区、市）间发展的综合经济规划应当有一定的制约性，必须符合全国的国土总体开发规划和国家的产业规划，兼顾国家和地方的长远利益和近期利益。
目前，迫切需要在全国国土总体开发规划指导下，在现有大经济区规划的基础上，根据改革开放和国土开发形势的发展，进一步调整大经济区的范围、分工和发展目标，推动大区经济合作向广度和深度发展。因此，有必要建立相应的高层次、有权威性的机构负责协调和监督大综合经济开发区规划的实施。
４、充分发挥各类“开发区”和“贫困地区”等特殊地域在实施国家区域政策，促进地区发展方面的作用。
改革开放的实践表明：根据开发类型划分的特殊地区，有利于国家实施宏观调控政策，是国家对国土开发和区域发展进行宏观调控不可缺少的环节。随着国土开发的进展，还需要根据国土开发形势的发展，设立新的特殊地区或不断调整特殊地区的功能和政策，例如，对于现有特区功能和政策调整是目前迫切需要研究的课题，发展条件差异很大的沿边开放口岸的政策也尚需完善。此外，可以结合资源开发和重点基础设施建设，在中西部地区再设立一些国家级或省级高新技术开发区和经济技术综合开发区，以便带动这些地区的城市化和经济增长。
５、充分发挥港、澳特别行政区的作用，大力促进海峡两岸经济合作。
这一时期，港、澳回归祖国是改变我国东南沿海国土开发形势的重要事件。与此同时，台湾在这一地区发展中的作用也将日益重要。为此，必须及早制定港澳回归后，特别行政区的国土开发政策，促进其平稳过渡，并更好地发挥其作用。台湾地区是具有雄厚经济实力、产业水平较高、外向型经济发达的地区，２０１０年之前与我国大陆的经贸关系呈继续发展的趋势，但具有许多不确定因素，需要进行动态追踪，并考虑相应的对策。
（三）进一步扩大对外开放
目前，国际金融条件对我国有利的因素很多，应抓住时机加大利用外资开发整治国土的力度。我国广阔的市场和充足的劳动力和近几年来经济的持续、快速增长对国外投资者有很大的吸引力，引进外资的前景看好，１９９３年利用外资３６８亿美元用于基本建设。目前，外资主要集中在东部地区和加工产业，为了加快中、西部地区和基础产业吸引外资的步伐，应当借鉴沿海的经验，制定优惠政策，这方面的步子可以迈得更大一些。此外，要充分利用国际专项开发资金和援助，开展我国的生态环境整治、新能源开发和扶贫工程，广泛开展国际科技合作，缓解我国国土整治资金不足的矛盾。
（四）把人力资源的开发放在国土开发的重要地位
人口众多是我国的国情，２０１０年以前又是我国人口增长、劳动就业和老龄化三个高峰重迭的时期。因此，人口的负担极大。但人又是最积极的生产要素，针对我国劳动力的特点，全面提高人口素质，充分开发人力资源是把人口压力转变为动力的唯一选择。其主要途径和措施有：
１、组织农村剩余劳动力开展大规模的国土建设。
这一阶段我国的劳动力具有相对年轻的优势，平均文化水平低的农村的剩余劳动力占相当大的比重。与此同时，我国正处于工业化迅速成长的发展阶段，基础设施严重不足，面临着繁重的国土整治任务，为开发利用大批农村剩余劳动力提供了用武之地。因此，通过各种途径，鼓励和组织这些劳动力投入包括修路、水利、开荒、治沙、种草、种树、小流域治理以及发展各种养殖业等等大规模或者示范性开发整治工程，并通过这些建设项目创造大批就业岗位，造就一批建设人才，将是充分开发现有人力资源的有效途径。目前，一些地区利用世界银行的低息贷款搞梯田、种树、开发治理小流域，开展基础设施建设已取得许多经验，即利用很少的资金，推动了大批的剩余劳动力，取得了明显的经济效益和社会效益。实践表明，把人口负担转变为可利用的优势是有可能的。
２、切实把教育放在突出重要的地位，全面提高劳动者素质。
我国人口平均文化水平低将成为制约我国经济社会发展和产业更新的最大障碍。随着社会信息化和经济国际化的新时代的来临，资金、自然资源、技术和人才四个要素中，起决定性作用的因素是人才。面对２１世纪的发展机会和挑战，必须迅速扭转目前经济建设需要的人才极度短缺，低文化素质的劳动力大量剩余的局面。
一方面，要有计划地培养造就一批掌握高新技术的跨世纪科技人才，承担起“迎头赶上”国际新一轮科技开发和高新技术产业化的重任。另一方面，必须全面提高普通劳动者的文化、科技素质，能适应产业高度化和经济国际化的重任。从现在开始，就必须增加国家的教育投入，至少应使教育投入在ＧＮＰ中所占比重达到发达国家的水平，切实改善各类教育的教学条件，提高教师的地位，使我国尊师重教的历史传统得以恢复，并进一步发扬光大。
３、通过政策引导各类劳动力合理流动。
改革开放以来，劳动力跨区域流动促进了人力资源的合理配置，但在目前我国生产要素市场尚不完善的情况下，也出现了一系列新问题，需要加强政策引导。当前我国人力资源空间布局导向的重点是：第一、引导数量巨大的农村剩余劳动力有序流动；第二、应制定鼓励技术人才向中西部地区、落后地区、艰苦行业、基础产业、基础教育、生产第一线等迫切需要科技人员的地区和岗位流动的政策，使从事这些岗位的科技人员能有较高的收入和社会地位，促进落后地区和“瓶颈”产业的发展。
（五）实施《中国２１世纪议程》
随着全球生态环境的退化，人口、资源、环境成为人类共同关注的问题。加大国土整治的投入，依靠科技进步，及早扭转我国生态环境恶化的趋势发展已势在必行。以世界环发大会为标志，人类开始转变传统发展模式和生活方式，步入可持续发展的新时期。面对我国日益严重的环境问题，这一时期必须采取重大举措。
１、落实《２１世纪议程》提出的各类项目，发挥其示范作用，扩大其影响。
今年３月，国务院通过了《中国２１世纪议程》，并将其确定为《中国２１世纪人口、环境与发展白皮书》，作为中国今后发展的总体战略性文件，指导全社会的发展。根据《议程》的精神，国家计委和国家科委从国务院各部门、地方政府和有关机构、团体提出的５００余个优先项目建议书中筛选了６２个项目，列入第一批优先项目计划。这些项目涉及９个优先发展领域，均属促进我国可持续发展中意义重大的课题，这些项目的执行对于促进我国国土整治和环境保护具有典型的示范作用。第一批优先项目计划中的绝大多数项目将于本世纪完成，届时可望使部分重点地区的环境问题得到控制和有所改善；一些重点领域的环保技术有所突破。在此基础上继续实施《议程》的后续项目计划，将有力的促进我国经济、社会发展与人口、资源、环境相协调的可持续发展。因此，实施《议程》的项目计划是未来１５年的国土整治和环境保护工作的重要内容。
２、增加对环境保护的投入，使之足以控制环境恶化的趋势。
受传统发展模式的影响，我国环保投入在国民生产总值中所占比重过低。由于受环境污染危害的滞后效应，人们往往将环境保护投入视为发展经济的负担。而大量实践证明：在大多数情况下，采取预防措施要比将来治理和支付因环境污染造成的医疗费用和补救措施要经济得多，保护环境事实上是经济持续发展的客观需要。因此，目前适当提高环保投资的费用，改善环境质量是一项功在当代，利在千秋的大事。
据环保部门测算，要使我国的环境污染得到有效控制，每年环保投资占国民生产总值的比重需达到２－３％（即目前发达国家水平的下限）；要达到环境污染得到基本控制，需达到１.５％─２％（发展中国家平均水平）。从改革开发以来我国国民经济高速发展的态势来看，上述投入应当是能够承受的。根据我国的国情和国力，２０００年达到小康水平对环境质量的要求，本世纪内环境保护资金占ＧＮＰ的比重至少应提高到１－２％左右，仍低于发展中国家的平均水平，使环境污染基本得到控制，自然生态恶化的趋势有所减缓，逐步使环境与经济协调发展。下个世纪初环保投资占ＧＮＰ的比重将提高到２－３％。
３、认真落实“计划生育”和“保护环境”的基本国策，针对我国国情加强环保技术攻关。
继续贯彻环境保护的三大政策，即：“预防为主，防治结合”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”。首先，要通过制定科学的环保指标体系，严格监督，有效地制止和限制污染严重的产业发展；明令禁止在高度缺能、缺水的特定区域兴建高耗能、耗水，大污染的企业。同时，环境保护工作要与企业技术改造和废物综合利用结合起来，即大气污染控制要与节能紧密结合，积极改造落后的燃煤方式；水污染控制要与节水和污水资源化有机结合；固体废弃物控制要以开展综合利用为主，变废为宝；生态环境保护要与发展生态农业，增加植被结合。
目前，造成我国环境污染和生态破坏的主要原因是：巨大的人口数量对环境的压力；以煤为主的不合理的能源消费结构；粗放型的经济和不尽合理的工业布局使环境极易受到破坏；科学文化落后，人口素质不高，环境意识较差等。因此，必须坚持不懈地贯彻执行计划生育的基本国策，严格控制人口数量，提高人口素质。并将调整能源利用结构，提高能源利用率，开发利用新的、洁净能源提到议事日程，这是改变我国大气污染严重问题的关键所在。
４、重视一些重大环保技术的研究和成果推广。
从我国的国情和国际环保的大趋势出发，在发展我国的支柱产业时必须充分重视环保因素。目前，比较迫切需要注意的有：我国的汽车需求将大大刺激汽车工业的腾飞，而我国人口多，油气资源不足，大气污染已难承受大量汽车排放的废气，为此，需及早研制使用再生能源的电动汽车，走我国自己发展汽车工业的道路。对于致冷电器的生产也需及时考虑调整产品结构，目前为减少氟污染，世界各国已经陆续禁止使用排放氟里昂的冰箱、空调等，我国也应及早限制生产。与此同时，应抓住全球重视环境保护，开发环保产业，全面调整产业结构的机遇，与发达国家在某些重要领域几乎同时起步，由国家集中人力、物力开发关键技术，发展新兴产业，在环保技术和产业方面争取国际竞争的主动。也使我国能够越过西方发达国家工业化初期“先污染，后治理”的阶段，直接步入环境和发展相协调的可持续发展道路。
结合企业技术改造，加强无废、少废、节能、节水新技术、新工艺、新设备的研制和推广使用，提高资源、能源利用率，尽量将污染消灭在生产过程中。开发符合我国国情的污染治理技术和生态恢复技术。如饮用水源污染的防治和水污染治理科研示范区工程建设；工业型煤的研制应用；固体废物及有害废物的无害化处理等。加强资源综合利用技术的推广和利用。如尾矿综合利用新途径，适合乡镇企业的低耗、高效、少污染技术的开发研究等。与此同时，大力加强国际间环境保护科技合作和国际交流，吸收消化国外先进的污染治理经验。
（六）坚持开源与节流并重，开发与保护同步的资源政策
人均占有资源量低是我国的国情，必须把综合、高效、合理利用自然资源作为一项基本国策长期坚持，纠正目前普遍存在开发利用水平低，资源破坏严重，短缺和浪费并存的现象，制止我国已十分短缺的自然资源加速衰竭的态势。 目前我国自然资源利用中存在相当严重的浪费和低效，“节流”的余地很大。能源消费中二次能源比重过低（约比发达国家低１５％），利用方式落后，能源利用率比世界先进水平约低１０个百分点，产业的耗能率普遍高于发达国家。能源资源开发中浪费和破坏严重，乱采滥挖十分普遍，回采率低。农业的渠系水利用系数一般只有５０％，每年损失的水量约２０００亿立方米，相当于全国工业和城市用水总和的２倍多；单位工业产品的耗水量要高出发达国家５－１０倍；城市重复用水率平均只有３０％。足以控制国际市场的优势矿产，如钨、锑、稀土等，因出口管理混乱、滥采乱挖资源加速耗竭，优势地位已经动摇。为此，需采取以下对策：
１、充分挖掘资源利用潜力，把节能、节材和综合利用自然资源的方针落到实处，提高国土资源开发效益。
第一，通过产业结构调整、政策引导和经济手段加强监督，切实提高资源的利用水平，降低我国单位产值的能源、原材料消耗量。力争本世纪末将我国的平均耗能、耗材水平降至世界平均水平。使我国经济发展真正立足于提高效益、节约资源和依靠科技进步。
第二，通过科技攻关和示范工程，加快我国海洋、滩涂、山地、林地、草原开发利用步伐；加强新能源，特别是可再生能源的开发利用及其相关技术的研究，不断扩大自然资源利用的规模，拓宽开发领域，形成新兴产业，提高资源开发的深度、广度和效益。
第三，切实把优化能源结构和改善能源环境提到议事日程。开发利用效益、效率低，生产、消费结构不合理，环境污染严重和供求紧张是我国能源资源开发利用中存在的三个主要问题和突出矛盾。鉴于能源在社会经济发展中的基础地位，上述问题已经并且将继续对我国人民的社会生活和经济结构产生巨大的制约作用和深远的影响。如果处理不好将可能造成与我国五、六十年代人口问题相类似的战略性失误。因此，优化能源结构，切实提高我国能源利用的效率和效益，解决能源利用造成的环境污染已刻不容缓。应视为本世纪末至下世纪初我国经济结构调整和国土资源开发利用宏观决策中必需抓紧解决的重大问题之一。
优化能源结构的核心是能源种类的优质化。即必需在能源消费结构中大力降低用煤的比重，提高煤炭的加工转换能力，主要是提高煤炭的入洗比重和发电比重，改善用能质量，从根本上减少因燃煤造成的环境污染。在节能技术推广应用方面应有重大突破，节能不但是提高能源利用效率的重要途径，而且节能对于优化经济结构和保护人类生存环境具有难以估量的作用。我国节能的潜力巨大，据有关部门预测，仅目前已经鉴定的１１项节能技术而言，若能普遍推广应用，年节电可达５４TWh，约占我国年缺电量的７７％。
第四，努力提高二次资源回收利用水平。力争短期内我国的废钢铁、其他金属等主要可回收利用的二次资源的回收利用水平接近发达国家。重视矿山尾矿的二次开发，鼓励和引导企业回收利用尾矿或矸石中的有用组分。
第五，立足本国资源特点，开发研究替代资源。替代资源的研究和开发在发达国家已取得了巨大效益，我国在这方面潜力很大。如以我国资源丰富的非金属建材代替短缺的钢材，以铝材代替部分铜材，发展以我国资源丰富的煤炭为原料的氮肥工业来取代部分天然气原料，以及利用我国十分丰富的稀土、合金矿产研究开发新的原材料等。
２、加快能源和短缺矿产的勘查步伐，扩大可供利用的储量，寻找新矿产地。 矿产勘查的重点应更加突出，集中在近期短缺矿产和国家规划建设的矿区，特别是油、气等资源潜力大而又十分短缺的资源。随着矿产开发程度的不断提高，找矿难度加大，需要向深部和困难地区发展。因此，除增加探矿投入外，必需把注意力放在提高地质工作的科技水平、装备水平和勘探效益上。
３、开辟利用国外资源的新途径，充分利用国外资源满足我国建设需要。 改革开放为我国利用国际资源配置的时机，解决我国资源供需矛盾提供了机遇。为此，应及时考虑：
第一，调整我国主要自然资源的开发战略，面向两个市场、两种资源提出明确的国际调节和国际交换的对策和方针。面对复杂而充满风险的国际市场，要实现国际范围资源配置的主动权，减少或避免重大失误，达到扬长避短，优势互补的目标，迫切需要对我国目前的能源和重要原材料进出口状况及其国际市场和资源形势进行一次全面的分析，以便改变目前普遍存在的资源流失，短期行为和效益低，资源优势屡屡尚失的状况。
第二，着眼世界能矿源资源，抓住有利时机，调整能源进出口政策，充分利用国外能源，缓解供求矛盾，优化我国能源消费结构。这一时期，调整石油的进出口政策、合理利用国外油、气资源已难以避免。
对于一些我国短缺的资源，特别是大宗的，难以替代的重要资源，如钾盐、铬、油、气、富铁、富铜矿等，需从矿产资源形势和国内外矿产品市场的发展趋势出发，制定和不断调整矿产品进出口战略，及早实现我国矿业与国际市场接轨。在此过程中，不断改善我国矿业的产业结构和产品结构，提高竞争能力。逐步开展境外矿产资源的勘探、开发，推动我国能矿业走向世界。在进口必要的能矿产品的同时，充分利用出口发挥我国优势资源的经济效益。并且从国家整体和长远利益出发，建立完善的能、矿产品储备制度。
第三，针对我国人多地少，农业生态环境日趋恶化的国情，需要进一步探索粮食的境外合作开发和农产品进出口战略。以便有效地开发和保护我国的土地资源。减轻北方水资源短缺的压力。
（七）促进农业剩余劳动力的有序转移，加速城镇化进程
解决我国工业化进程中大批农业剩余劳动力到城镇就业是本世纪末、下世纪初国土开发不可回避的最大难题。大量农业剩余劳动力的低文化素质和我国城市化落后于工业化的现状决定了我国必须选择以发展小城镇为主，多渠道实现农村城镇化的城市化道路。为此，必须加快改革步伐，在集中发展包括乡镇企业和农村第三产业在内的农村经济的同时，加速推动我国农村城镇化。当前的主要任务就是要破除城乡隔离的二元社会经济结构，把农民的力量引导到城镇化建设中来。为此必须及早采取一系列得力措施：
第一，逐步赋予农民自由迁居、择业的权利。下决心改革现行的户籍管理制度，变划分城镇户口的二元户籍制度为统一的居民身分证一元户籍制度。
第二，继续深化城市企业劳动用工和社会福利制度的改革。劳动用工要大力引入竞争机制，允许农民通过劳务市场参与城市的就业竞争。
第三，继续深化城市企业与乡镇企业之间的产业合理分工。在优化产业结构的前提下，大力发展劳动密集型产业，使城乡企业能最大限度地推动城市发展和吸纳农业剩余劳动力。
第四，继续深化乡镇企业体制改革，促使乡镇企业（特别是其资产增量部分）向城镇转移和集中。
第五，完善农村土地制度。通过土地使用权的有偿转让和农业社会化服务体系的建立和不断完善，逐步形成农业的规模经营。
第六，将城市化建设与农村建设结合起来。通过城镇建设促进农村生产生活的现代化，为缩小城乡差别创造条件。
第七，积极引导农民利用自己的资金实现进城生活的希望。
第八， 在充分挖掘农村的资金潜力的同时，多途径筹措城镇建设资金。
第九，将发展小城镇作为中、西部地区城镇化重点和促进中西部乡镇企业发展的重要战略。通过重点发展具有相当规模、专业指向较强的小城镇，来带动中西部地区发展，加快其农业剩余劳动力转移，减少“民工潮”的压力。
第十，从现在开始着手培养和建设一支强大的高水平、多层次的城市建设规划设计队伍。切实提高城镇建设的效益和效率，减少城镇建设过程中的大量人力、物力浪费和发展的盲目性，防止城镇布局的重大失误。
（八）运用现代系统科学的理论和方法进行国土规划和管理
目前，我国国土规划的水平和手段相当落后，仍以静态统计信息为基础的人工定性分析评价为主。缺乏动态的国土资源信息系统和以数据库、方法库和模型库组成的、功能强大的、以定量分析为主的国土规划辅助决策的信息系统来支持国土规划的制订和调整。国土规划的制定和实施中缺少必要的民众参与和民主监督。这是我国与日、韩等国的国土规划工作的很大差距。从某种意义来说，国民的国土意识高低决定了一个国家资源、环境保护和国土开发整体效益的高低。国土开发活动广泛涉及各阶层的利益和各个领域的发展。因此，规划的宗旨有必要做到“妇孺皆知”。社会主义市场经济体制的建立和国际信息时代的到来，需要改善国土规划制订和管理的信息条件和决策机制，提高国土规划的科学性、实用性和动态管理的水平，已是时代的要求。
国土规划属区域规划的范畴，需要引入区域开发的现代系统理论和方法。区域人地系统非平衡有序发展的理论是国土规划认识论的基础之一；而现代系统科学的理论和方法则是国土规划的方法论基础。现代系统科学理论包括系统论、信息论、控制论、耗散结构论、协同学、突变论等，这些理论提出的方法与电子计算机的发展相结合，成为现代国土规划不可缺少的手段。因此，建立国土资源与环境信息系统和国土规划辅助决策系统，用以支持国土规划的制订和动态调控已势在必行。
与此同时，必须提高国土规划制订和实施的社会参与度，大力加强国土开发整治的宣传教育，提高广大群众在国土规划制定和实施过程中的参与度，这也是国土规划决策民主化、科学化的重要体现。只有使计划生育、合理利用自然资源和保护环境的基本国策逐步成为全国人民的自觉行动和我国人民精神文明建设的重要内容，只有全国的大多数人民真正认识到国土的合理开发和环境的有效保护关系着每一个人的生存和前途时，国土规划才可能真正发挥应有的指导作用。
（九）强化国家对国土总体开发布局的宏观调控能力
在市场经济体制比较健全的发达国家，中央财政承担了巨额的公益性的国土整治和环境保护工程建设；并通过诱导资金，吸引了更多的资本用于大规模的基础设施建设和国土资源开发的高、新技术开发和推广。多数国家对于农业、能源等关系国际民生的基础产业予以特殊的优惠政策，鼓励和保护其发展，以便维护国家的稳定和应付国际突发事件的能力。对于具有公益性的环保产业、扶贫事业、教育事业国家不但予以鼓励，而且从各级财政付出很大的投入。并由此较好保证了国土规划的实施。在市场经济体制下，国家没有足够的财力，所谓的“宏观调控”就只是空话，为此，西方发达国家几乎都设立了＞３０％的所得税率，并往往全部由中央财政掌握，在此前提下，才有可能利用包括减、免税收在内的经济手段对经济活动进行有效调控。２０１０年之前，我国正处于经济加速发展，体制全面转换，产业更新换代，各类矛盾集中，内外环境复杂，改革和发展任务都很艰巨的时期，国家强有力的宏观调控是保证国土开发整体效益的重要前提。借鉴国外的成功经验，需要采取以下主要措施：
第一、进一步增强中央财政的实力，提高中央财政在财政总收入中所占比重。实力雄厚的中央财政是增强国家宏观调控能力，保持国家稳定、统一和中央政府权威的重要前提。
第二、在国家政策性银行和国家财政中分别建立国土开发整治的专项资金和诱导基金，支持有关的国土综合开发整治的战略性或超前性的重大开发和研究项目。
第三、保证２０００年以前，我国的科技、教育和环境保护投入在国民生产总值中所占比重不少与同期世界各国的平均水平。２０００年后，应达到同期主要发达国家的平均水平。
第四、完善基本建设投资制度和法规，将国土规划确定的原则、指标纳入重大基本建设项目评估、审批的法定程序，使国家的产业政策、地区政策和环保政策能够落到实处。
总之，未来的１６年对中国人民来说是充满希望和挑战的时代，只要我们坚持不懈的“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”，就一定能达到预定的目标。一个开放、进步、昌盛的中国将屹立在世界的东方，对人类的发展和进步发挥更大的作用。
说 明：
本报告是在广泛吸收一系列研究成果和综合各专题报告的基础上完成的。夏宪民、徐国弟、覃定超同志指导并审阅了总报告。报告编写过程中，国土经济学研究会理事长杜润生，学会学术指导委员会主任于光远，副理事长吕克白、徐青、李德仁、石山，秘书长刘湛，副秘书长胡序威、周政，理事何纯渤、朱蕴熙、苏胜金、樊凯、李根福、孙德凡、黄福宁、冯贵盛；中国社会科学院陈栋生研究员，水利部刘喜建研究员，中国环保科学院韩国刚研究员，中国国际工程咨询公司陈鹄研究员、中国地质矿产信息研究院郑仁诚总工程师、国家土地管理局钱铭高级工程师，北方交通大学王耀球副教授等专家学者和国家计委国土地区司沈龙海司长、陈宣庆、杜平、刘虹、陈翔等同志和我所吴万齐等同志对报告提出了许多宝贵意见和指导性建议。课题组全体成员对此表示衷心的感谢。
课题研究成果包括总报告和16个专题报告。总报告第四部分由曾澜和祁国燕执笔，其他部分由曾澜执笔。
主要参考资料
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１７、《九十年代的太平洋经济》、 中国经济出版社、 １９９２年
１８、《中国经济的中长期展望》、 经济科学出版社、 １９９２年
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