长江上游经济区一体化发展 总报告 长江上游经济区发展战略研究第八章时间： 2018-11-10信息来源：经济科学出版社　作者：肖金成等著　责编：柳敏 宋涛

                   八、促进长江上游经济区加快发展的政策建议

长江上游经济区是长江经济带的重要组成部分，也是我国实施西部大开发战略的重要区域。长江上游经济区的主体部分是国务院批准的《成渝经济区域规划》的重要区域，地处我国西南川渝黔滇四省市的接合部。因此，促进长江上游经济区发展，对于加快长江经济带、成渝经济区、西南地区发展和西部大开发都具有重要意义。促进长江上游经济区经济加快发展，一方面要贯彻落实我国西部大开发战略、遵循《成渝经济区区域规划》和川渝黔滇四省市发展规划、符合国家关于区域发展总体战略和国家主体功能区战略的要求；另一方面也要充分利用国家和有关省市已经出台的政策措施。现就促进长江上游经济区经济发展的战略层面，我们提出如下若干对策。

（一）积极推进长江上游经济区的一体化进程

    1.长江上游经济区的优势集中体现在长江上

按照科学发展观来审视，世界各国人口、城市和经济的地域分布，基本上呈现出沿江（湖）沿海（海湾）和沿路集聚的特点。世界上十大著名的经济带或都市连绵带，也大多是沿江或沿海布局的。其中，沿江沿湖经济带有英国的泰晤士河经济带（伦敦-伯明翰-利物浦和曼彻斯特）、法国的塞纳河经济带（巴黎-卢昂-勒·哈佛）、德国的莱茵河经济带（莱茵-鲁尔，包括波恩、科隆、杜塞尔多夫和埃森等）、美国的五大湖南岸经济带（芝加哥-匹兹堡-纽约）和中国的长江经济带（上海-南京-武汉-重庆）。从发展趋势看，中国的长江经济带有望成为全球最长最繁华的大河经济带。长江经济带由于其独特的区位条件、资源优势和社会经济基础，在我国全面建设小康社会和实现现代化的过程中，必将发挥其他地区难以替代的重要作用，也完全可能成为与沿海经济带比肩的我国又一条重要经济带。长江经济带的发展是党中央、国务院提出的坚持西部大开发、振兴东北地区、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展的总体布局和解决“三农”问题战略目标的集中体现。长江上游经济区，即重庆-宜宾的沿长江地区，是长江经济带的重要组成部分。然而，迄今为止，长江上游经济区还没有纳入国家战略来进行深入研究。长江上游经济区的开发开放和交通基础设施，应该首先纳入整个长江经济带交通基础设施体系来研究和布局，以利于长江上游经济区的优势能够得到充分的展现。

    2.推进长江上游经济区发展的关键是要加快川江航道的建设

目前长江上游经济区尚未形成一个整体的概念，其原因主要是这一地区还未建立以长江航道为主轴的区域现代化交通基础设施体系，在相当程度上已经影响到这一区域的加快发展和区域一体化进程。

关于长江干线航道向上游延伸和加深的构想，现已形成广泛的共识。国家对建设西部地区出海通道的建设十分重视，并做出了具体的部署，云南、四川、贵州等省也都把长江作为重要的出海通道。云南省规划的南北“二出省”通道的北通道，就是要通过长江航道使云南省的货物直抵长三角。随着水富港的改扩建工程的竣工，金沙江-长江航运已实现1000吨级船舶沿江直达华中各地及上海。也就是说，云南省等西部地区对长江上游经济区的长江航道将不断提出新的要求。特别是随着长江上游的集装箱运输迅速增长和泸州港集装箱码头的建设和发展，应加快进行水富至宜宾航道的整治工程。重庆至泸州、宜宾的航道，虽然在上世纪九十年代经过系统整治已达到三级航道的标准，但由于各种原因在很长一段时间一直是按1.8米水深维护的。为了满足西部大开发和成渝经济区发展的需要，宜宾至重庆的航道于2005年又开始整治工程并于2009年5月完工，将维护水深提高到2.7米，并提高了助航设施的科学含量。从长江来看，川江航道应抓住川江的综合开发（包括水能）机会，尽快实现渠化。值得指出的是，在加快川江航道主轴建设的同时，应同步建设川江干支流的航道体系，以避免区域水运的“肠梗阻”；在加快建设长江航运通道的同时，要在整个区域乃至更大区域建设布局中，注意充分利用川江干支流航道的功能，使航运成为这一区域内部运输的主要方式。总之，国家出台的《关于加快长江等内河水运发展的意见》，已经为长江上游经济区水运开发建设带来了良好的发展机会和前景，也是促进长江上游经济区发展的重要抓手和动力。

    3.长江上游经济区的交通要以完善区域综合交通体系为目标

因为长江上游经济区辐射的区域范围比较大，长江上游经济区的战略定位应该是发展成为全国重要的物流集散地。长江上游经济区物流指向的重点虽然是向东的长江中下游地区，但其物流集散功能和要求决定了其物流流向是360度的，其物流集散必须是由综合交通网络支持的，并要与全国综合运输网络融为一体的。具体地说，长江上游经济区要以完善跨省市交通干线和对外大通道为重点，构建以长江干流、铁路干线和公路主干线为主轴的区域交通走廊和运输大通道，形成由铁路、水运、公路、民航和管道等多种方式所组成的布局合理、发展协调、衔接配套、优势互补、高效便捷的区域现代化综合运输体系，为促进区域经济一体化和发展外向型经济，推进区域经济的合理分工和协作，建立统一大市场，增强商贸流通能力等，提供快捷、畅通和经济的交通运输保障。

    4.长江上游经济区的交通建设应符合可持续发展的要求

长江上游重庆-宜宾段，是长江上游的黄金河道，不仅拥有丰富的水资源，而且具有航运和水能开发的巨大功能。因此，长江上游经济区交通建设要在综合开发的前提下进行，各种运输方式要与长江航运相衔接、相协调。具体地说，应该坚持的方针：一是要坚持交通先行的方针，突出交通的纽带作用，把建设区域交通基础设施作为相关地区的共同任务，国家和有关地区都要以适度超前的要求，予以重点扶持、优先发展；二是要切实贯彻建设综合运输体系的交通发展主导方针，依据经济区自然地理条件和经济社会发展特点，在充分发挥长江上游水运优势的基础上，协调发展铁、公、管、航（空）等其他运输方式；三是要以全国交通运输网规划为依据和前提，统筹规划、合理布局，防止盲目发展、重复建设；四是要根据区域经济布局和发展的需要，适应四川省、云南省、贵州省和重庆市相关地区和更大区域资源开发、水能开发、农业发展和产业结构转型、发展外向型经济的需要，进行交通建设；五是要坚持市场导向和企业主体、政府推动相结合的方针，建设交通基础设施重大项目，为整个区域创造良好的投资环境。

（二）加速以航道开发为主轴的交通网络体系建设

内河水运是国家综合运输体系和水资源综合利用的重要组成部分，也是区域经济发展的优势所在。举例来说，京津冀地区与长三角、珠三角地区相比就存在很大的差距和不足，因而也就成为京津冀地区发展和合作的不利因素。内河水运具有运量大、占地少、能耗低、污染小、安全可靠等特点，是我国实现经济社会可持续发展的重要战略资源。长江上游经济区，总的来说是位于盆地丘陵山区，存在交通不便、耕地不足、优质能源缺乏、生态环境脆弱等不足，因此加速以航道开发为主轴的现代化交通基础设施建设，对于促进经济区产业集聚和城镇化发展具有重要意义。今年1月，国务院印发了《关于加快长江等内河水运发展的意见》，决定利用10年左右时间，建成通畅、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系。长江上游经济区要抓住这一机遇，加快航运建设。鉴于《成渝经济区规划》已经得到国务院批准实施，很快促进了长江上游经济区有关地区的建设规模逐渐扩大。如果交通基础设施建设跟不上发展要求，势必影响人口、产业的合理布局，进而影响产业的集聚和城镇化的发展。

    1.城市规模是加快综合交通体系建设的重要依据

四川省在《十二五规划》中提出要积极培育绵阳、南充、自贡、泸洲、攀枝花、宜宾、内江、达州等八个城市为100万人口的大城市，其中自贡、泸州、宜宾、内江四个城市就位于长江上游经济区范围内；还提出要推动自泸内宜一体化发展，要加快形成“一极一轴一区块”的总体区域发展格局，其中自贡、宜宾、泸州和内江都在成渝通道的发展轴之中，而泸州、内江又在环渝腹地经济区块之内，可见长江上游经济区自贡、泸州、宜宾、内江四个主要城市在今后四川省经济社会发展中的重要作用。据以认为，在成渝经济区中，长江上游经济区自泸宜内四市组成的城市群很有可能成为与成都经济区、重庆经济区相鼎足的第三个都市圈增长极，而长江上游经济区中也很可能率先拥有百万人口的大城市。长江上游经济区中的云南昭通和贵州毕节、六盘水、遵义的城市规模也将会有较快的发展，其中六盘水和遵义也将很快发展成为大城市，而毕节、昭通也有望很快发展成为中等城市。应该指出的是，目前在我国西部地区各大省区中，除广西以外都只有1个中心城市的非农业人口超过百万，而像四川省这样拥有9000万人口的大省只有1个成都市超过百万非农业人口，这是大省区经济发展缺乏动力源或发展不快的一个重要原因，也是大省区建设高速网络运输体系的难点。

    2. 促进高速运输网络体系和水利、能源基础设施的建设

《成渝经济区区域规划》和四川省《十二五规划》中都对建设高速运输网络体系和水利、能源基础设施做出了安排。《成渝经济区区域规划》在“完善综合交通运输体系”中明确，要加快铁路建设，完善公路网络，加强航道和港口建设，优化机场布局。其中，构筑以重庆、成都为铁路枢纽，规划建设16条铁路主干线，将打通成渝经济区的西北向、东北向、东向、东南向和西南向通道，使长江上游经济区处于放射状铁路网之中；打通至兰州、西安、郑州、武汉、长沙、贵阳、昆明等周边省会城市的快速铁路通道，使长江上游经济区缩短与这些城市商贸往来的距离；加强成渝等区域内城际轨道和城市轨道交通的规划建设，为长江上游经济区进一步融入成渝大区域创造更为有利的条件。在完善公路网络和加快公路通道建设方面，明确了要重点建设重庆至宜宾至昆明、成都至自贡至泸州、宜宾至攀枝花等公路通道，以及安排了区域内市县出境公路、断头路、长江过江通道和农村公路改造、完善等级公路网等建设，为长江上游经济区的区内外公路拓展便捷的发展空间。在加强航道和港口建设方面，明确了以长江干线和嘉陵江、渠江、乌江、岷江等支流高等级航道为重点，建设干支衔接、水陆联运、功能完善的内河水运系统。同时，还提出了加强长江干线航道治理，提高岷江等通航能力，建设水富至宜宾、乐山至宜宾三级航道，加强泸州、宜宾等港口建设，大力发展集装箱、汽车滚装、大宗散装、化危品运输和旅游客运等建设，为长江上游经济区尽快形成以航道开发为主轴，加速沿江高速运输网络体系基本框架的形成，奠定重要的基础。在优化机场布局方面，明确了要加强泸州、宜宾等支线机场的建设，为长江上游经济区发展对外交流、空港经济创造条件。在四川省《十二五规划》中还安排建设贵州-泸州-内江-成都成品油管道等工程，为长江上游经济区形成综合运输体系提供支撑。

在加强水利基础设施建设方面，《成渝经济区区域规划》明确了要完善供水保障设施和加强防洪减灾设施建设，为长江上游经济区一些或工程性缺水、或资源性缺水、或水质性缺水的城市和农村地区，提高供水保障程度，也将使宜宾、泸州等港口城市和江河沿岸城镇增强防洪减灾的能力。

在加快能源基础设施建设方面，有关部门已经提出了优化电力供应结构、水电和煤电互济、各种电源协调发展的规划思路，并提出了有序发展水电，合理开发长江、乌江、金沙江等水能资源，加强嘉陵江、岷江下游航电工程和大中型水电站建设，以及内江60万千瓦循环流化床示范电站等建设，为长江上游经济区的能源需求提供重要保障。

以上交通、水利、能源等基础设施的规划建设和安排，将有力促进长江上游经济区的开发建设，重要的是在实施过程中要注意落实，保障工程的顺利建设。有关宜宾-重庆长江干流的水电梯级开发的前期工程也应尽快进行，以利于这个地区的城市空间布局、水运通道建设和产业集聚区规划的合理安排。

    3.明确主要城市的功能定位，引导产业集聚

由于国务院批准实施新一轮西部大开发战略和《成渝经济区区域规划》，加之长江上游经济区的所在各省市也都发布了《十二五规划》，长江上游经济区已经逐步成为区域内、省内外，乃至国外投资者关注的热点区域。目前，各个开发区、城市改造项目和重大基础设施工程已经呈现出前所未有的发展态势，这是个可喜的现象。但是，由于各项准备不足，也出现了不少问题和困难。僻如，某些地区的统筹规划或滞后或可行性尚待进一步论证，区域性交通、水利、能源等重大基础设施尚待完善，土地等资源集约利用程度不高，内陆型经济特征比较明显，各市之间的功能定位和产业分工还有待进一步协调等问题。因此，有必要进一步明确各中心城市的功能定位和发展目标，以便尽可能避免在长江上游经济区重演东部沿海地区在早期开发建设中存在的各种问题，影响长江上游经济区开发建设的进程和质量。

鉴于长江上游经济区的区域范围还要进一步明确，其功能定位、各地市的产业分工也要在国务院批准实施的《成渝经济区区域规划》基础上进一步研究提出意见，以便有关部门决策参考，也利于长江上游经济区的开发建设和为促进主要中心城市的产业集聚、城镇化发展提供指导。

促进长江上游经济区开发建设需要明确几个问题：一是要以长江干流为主轴和重点，展开对沿江主要中心城市和沿江地区，以及区域内长江主要支流、重要交通干线沿线和枢纽地区进行研究；二是要初步明确主要中心城市的功能定位，提出区域内合作机制的设想；三是要从沿江中心城市发展的角度，提出川江水利、水运、水能综合开发的构想；四是要探讨重庆、成都两大中心城市对沿江中心城市的辐射带动作用和产业转移与承接提出建设性的意见；五是要研究如何通过交通体系建设和产业集聚，推进长江上游经济区城镇化的进程。

（三）加速构建新型产业体系

长江上游经济区应该作为一个整体区域来进行研究，但各市（地）的开发建设可以具有相对独立性。为了推进区域合作和产业分工，我们设想可以将长江上游经济划分为7个产业组团，包括四川的泸州产业组团、宜宾产业组团、乐山产业组团、内江和自贡产业组团，贵州的六盘水和毕节产业组团，云南的昭通产业组团，以及重庆产业组团。在这里我们对四川境内的四个产业组团进行重点研究，这四个产业组团形成的“长江上游城市带”与长江下游的“皖江城市带”有相似的特点。长江上游经济带与皖江经济带一样，带内城市都可以说是所在省内的经济基础较好、发展活力较强的几个小“龙”。因此，长江上游城市带承接产业转移，可以借鉴皖江城市带的经验和做法。

    1.承接产业转移的重点领域

根据初步研究，长江上游产业带重点向外对接和承接产业转移的产业领域可以选择装备制造业（汽车、摩托车零部件生产、工程机械、节能环保装备等）、原材料产业（冶金、化工、建材、再生资源、新材料）、高新技术产业（电子信息、生物产业）、轻纺产业（服装、食品饮料和农副产品加工）、军工产品业（航空航天产品等）和现代服务业。

之所以选择以上产业作为对接和承接产业转移的领域，是因为长江上游产业带具有开发建设这些产业的雄厚技术实力。如泸州已是中国重要的工程机械基地之一，且具备大型装备机械的航运条件，现有硝化棉、航空航天产品、“801”产品等一批在国际国内具有较高知名度的军工产品，无烟煤、硫铁矿、天然气等资源储量丰富，能够为承接企业提供资源支持。长江上游产业带是中国白酒金三角的所在地，具有建设成为我们高档酒类评定、检测和市场服务中心的条件，而且具有专业技术基础和人才支持；已经建成或正在建设的一批经济开发区和专业工业园，基本拥有了承接发达地区产业转移的能力。如内江市就已建成28平方公里的能承接冶金建材、食品加工、医药化工、机械制造、电力能源等产业的7个产业园区；再如宜宾市已初具规模的临港经济开发区，具有承接临港产业开发建设的巨大潜能。自贡是四川省老工业城市，是我国西部地区重要的装备制造业基地、盐化工基地、国家新材料产业化基地，电站锅炉、数控机床、工业阀门、焊接材料、输送机械、CNG压缩天然气成套设备等产品在国内具有领先优势，可以成为承接转移的重点区域。

    2.承接产业转移要规划先行

作为《成渝经济区区域规划》政策范围内的长江上游经济带，要成为我国西部地区承接东部沿海地区和其他发达地区产业转移的先行区，创造和积累西部地区与东部地区合作发展的经验。因此，要研究制定更加开放、更加优惠的政策措施，争取国家有关部门和有关省市的有力支持，以吸引有关地区和企业到西部地区实施产业转移的发展战略。实施产业转移和承接产业转移要以市场机制、法律保障和企业主体进行，政府要在体制机制上放权，目的是要使有关产业的核心竞争力在转移和承接的过程中得到明显加强，为转移和承接的企业、地区和政府都能在分工合作、优势互补、环境保护和企业一体化发展中得到明显的效益。在完成长江上游经济区承接产业转移规划后，要得到有关部门的批准，并争取成为西部地区国家级的产业转移承接区。

长江上游产业带在承接产业转移方面，应采取由近及远、先易后难的战略，逐步积累经验后再逐渐扩大领域和规模。所谓由近及远，可以先与重庆、成都两大经济区进行合作试点，并可与此同时积极开展与长三角、珠三角和京津冀地区的合作。所谓先易后难，是首先选择承接与转移产业技术经济问题较少的项目进行合作，并在此基础上再逐步深入到技术含量更高、规模更大的项目，开展双方或多方的合作，在条件成熟和许可的条件下双方还可以合作建设开发区，或者现有的开发区成为产业转移方所在园区的一个境外分区或分园。总之，体制、机制都要灵活可变，当然也要遵循国家、省市的有关规定，并取得有关方面批准后才能开展工作。

从长江上游经济区的实际情况来看，应该把长三角地区作为其承接产业转移的首要合作对象。

    3.促进主要城市的合理分工

以各中心城市的优势产业和强势企业为基础，调整空间布局，重点扶持规模较大的产业集聚区发展，是促进经济区合理各中心城市产业分工的有效途径。从长江上游经济区的现状情况来看，这样的愿景业已初步形成，只要各方面共同努力，各中心城市间的产业合理分工局面将会加速形成。从整体来看，长江上游经济区的产业空间布局将形成一带五区的态势，一带指由重庆、泸州、宜宾、乐山组成的沿江产业带，五区指由自贡、内江、六盘水、毕节、昭通五市分别形成的5个产业片区。从产业上来看，一带五区的产业发展格局符合长江上游经济区有关产业的定位，即可以实现“全国重要能源原材料基地和西部地区资源深加工基地”的构想。但是，在具体的产业规模化发展、空间布局调整方面，还要根据市场化、城镇化的发展要求，加以引导。最有效的措施是要加快长江上游经济区规划的编制工作，并在国家和兄弟省市的帮助下，引入相关的大型工业项目作为重要产业集聚区的核心功能区。同时，各市（地）还要重视宜人、宜商、宜居商务区的功能建设。

（四）促进生态环境保护和建设

    1.加大生态环境保护与建设的力度

政府及各部门、流域管理者、水库管理者和其他利益相关者都应该秉承生态环境保护的理念，充分认识到水电站建设和运行给生态与环境带来的不利影响，同时，应该认识到问题的复杂性和长期性。加大对生态环境保护和建设的力度，通过生态移民、鼓励劳动力迁移、放开人口限制、加大生态保护区和水源地保护力度、退耕还林还草等手段减少人类活动对生态脆弱经济区的影响，使生态环境得到逐渐修复。

    2.加强流域综合管理

在长江上游水资源综合规划中，应从全流域角度，根据各河段特点，综合考虑河流的经济和自然功能，制定河流生态流量标准，逐步实现水利设施的生态调度，并作为水电站规划、设计、建设和运行的重要依据。同时，水电站的规划不能仅考虑水能利用的经济指标，还要考虑水电站及水库对各类自然保护区及生态环境敏感区的影响，应将避免和减少这种影响作为规划的重要目标。

    3.积极防治地质灾害

各地应该加强区域内的地质环境调查工作力度，加大“天然林保护工程”和“长江上游水土保持工程”的实施力度，增加当地的植被覆盖率，改善当地的居民分布格局和产业结构，尽可能遏制水土流失。依据长江上游地区地质环境问题分区与国家重大工程的分布，对区内地质灾害易发区开展以流域为单元按行政县（市）展开1:50000地质灾害详细调查以及其他有针对性的环境地质调查。开展专项地质环境调查，为工程建设提供准确翔实的基础资料，为减少工程建设对生态地质环境的影响提出科学合理的对策建议。

    4.加强长江上游水电梯级开发对生态环境影响的研究

目前，我国对水电开发的环境影响研究多是对单项工程进行的，而流域性的梯级开发对环境影响的研究还不是很多。梯极开发对生态环境的影响，除具有单个水库对环境影响的共性外，还具有群体性、系统性、累积性、潜在性等特征，这些方面的研究都还较少，需要加强。

    5.探索并实施水库生态调度，充分发挥水库的生态功能

完善现行的水库调度方式，针对现行水库调度方法的缺陷，采用多目标生态调度技术，在实现防洪、发电、供水、灌溉、航运等社会经济多种目标的前提下，对流域实行生态补偿。通过下泄合理的生态基流保护下游水生态环境，运用适当的调度方式控制水库淤积、富营养化等，充分考虑下游水生态及库区水环境保护。采取人造洪峰调度方式，根据水生生物的生活繁衍习性灵活调度，控制低温水下泄，控制下泄水体气体过饱和，充分考虑水生生物及鱼类资源保护。通过水库“蓄清排浑”的调度运行方式，结合调整运行水位，采用底孔排沙等措施，降低泥沙淤积，延长水库寿命，充分考虑泥沙调控问题。

    6.加强鱼类资源保护力度

加强鱼类资源、鱼类基础生物学研究，高度重视水电梯级开发的叠加效应，在摸清家底、辨析影响、完善措施的基础上，进行科学规划。严格实施适度开发，为珍稀、特有鱼类留下最后的生存空间。应当有选择、有限度地开发流域水能资源，在电站之间保留一定面积的流水生境，以切实减少水电开发造成的不利影响。加强保护区建设与管理，切实做好资源保护工作。地方政府及相关机构应积极配合鱼类保护行动，取缔保护区内商业性捕捞，控制天然水体渔业活动，以遏制鱼类资源衰退趋势。

（五）切实搞好水电开发

    1.规划前期要科学论证

在规划水电开发前，要组织包括地质学、地震学、生态学、水利工程学、环境科学、经济学、军事学等学科专家组成的专家组对长江上游地区梯级水电开发的模式和规模及其地质和生态风险进行全面、深入、系统的大跨度、多学科交叉的综合研究与评估，在科学论证的基础上科学规划长江上游地区的水电开发模式和规模。

    2.加强长江上游流域统一规划与管理

长江上游流域总体规划是合理开发的核心，这种综合规划必须跳出行业决策模式，不能仅由水利部门单独完成，还需环保、林业及科研等部门的配合和参与，对河流开发中已经产生的问题也需要在规划中提出解决方案。流域规划的过程应根据国民经济的发展，对水资源合理、有效地利用，并考虑地区利益以及环境质量进行综合选择。同时，还要树立流域规划的法定权威和约束性，已论证通过的流域规划不能随意改变，否则按程序追究法律责任。

    3.开展长江上游流域梯级滚动开发

“流域滚动梯级开发”是被国内外水电开发证明了的、行之有效的建设模式。以一个流域公司为主体进行流域水电开发，有利于建立统一的流域梯级调度中心，有利于流域梯级统一运行调度，显著提高流域各级的供电和调峰调频能力，大大提高电网的稳定运行水平，从而实现流域梯级最优开发。对于整个长江上游河流系统，通过建立包括各梯级水库群和三峡梯级的联合调度中心，可以协调长江上游水库群的综合用水矛盾，使整个系统实现最优化调度运行，大大提高河流梯级开发的安全性和综合利用效益。

（六）制定和完善相应的政策法律

多年来的水电建设实践表明，经济政策的不够完善和配套会阻碍水电的发展。因此，要在总结经验教训的基础上，吸取国外水电建设的有益经验，制定和完善有利于促进水资源综合利用、水电建设与水库淹没及生态环境保护相协调和加快水电建设的经济政策和法律法规。

因为水事活动的流域系统性很强，无论是建设还是运行，都应从流域整体考虑，而流域内水利水电建设和管理又涉及很多部门和地区，各地区、各部门、各企业很容易从各自利益最大化的角度考虑问题，影响流域的整体效益和生态环境。因此，需要制定有关法律法规，加强对流域内水库相互配合、合理调度的管理，指导流域内各水库的蓄水和调度运行，减少因水库蓄水运行不合理对生态环境带来的不利影响和对流域整体综合效益的损失。